ТЕОРИЯ ГОСУДАРСТВА И ГОСУДАРСТВЕННОГО ВМЕШАТЕЛЬСТВА Тема 5

2 Сущность государства Д. Норт: Государство – это организация, обладающая сравнительными преимуществами в осуществлении насилия, распространяющимися на географический район, чьи границы определены его способностью облагать налогом подданных. А.Н. Олейник: Государство – особый случай властных отношений, возникающих на основе передачи гражданами части своих прав на контроль своей деятельности в сферах спецификации и защиты прав собственности, создания каналов обмена информацией, разработки стандартов мер и весов, создания каналов физического обмена товаров и услуг, правоохранительной деятельности и производства общественных благ. В этих сферах государство получает право легитимного, т.е. на основе социального контракта, принуждения и насилия. Дж. Дьюи в 1927 г. рассматривал правительства как институциональные соглашения, которые обеспечивают создание и воспроизведение политического сообщества. Основным назначением правительства является не столько его право управлять и принуждать, сколько его удобная возможность обеспечивать общество механизмом формирования и выполнения государственной политики. Никакие другие социальные институты не способны так хорошо справляться с этой задачей. В данном подходе государство рассматривается как институциональное устройство, которое может и должно осуществлять государственную политику. Государство является системой институтов власти и управления, поддерживающих стабильность общества и участвующих в осуществлении институциональных преобразований.

3 Цели государства (первый подход) Автономно-государственный подход рассматривает государство как независимую силу с собственной целевой функцией, которая отличается от общественной целевой функции. Некое государство может приобрести автономию от общества, если отсутствует достаточно сильный класс для того, чтобы навязывать свои интересы государству. Одно из направлений современного институцио-нализма характеризует государство как хищника, который, действуя как дискриминирующий монополист, развивает структуру прав собственности и налоговую систему, которые максимизируют его чистый доход (доходы минус расходы), а в случае необходимости делает это за счет общественной эффективности. Однако максимизация дохода государством является ограниченной, так как угроза захвата власти альтернативным правителем изнутри страны или извне накладывает конкурентное ограничение. Этот подход является противопоставлением наивному предположению, что государство исправит провалы рынка сразу же, как только их выявит.

4 Цели государства (второй подход) Подход групп интересов – трактует государство как арену, в пределах которой группы специальных интересов конкурируют или вступают в коалиции для того, чтобы влиять на решения государства, в том числе решения о перераспределении доходов среди групп. Группа специальных интересов – совокупность агентов, характеризующихся совпадением экономических интересов, что означает заинтересованность каждого из участников группы в достижении соответствующих результатов. Это – партии, профессиональные союзы, организации предпринимателей, другие формальные и неформальные структуры. Подобные организации занимаются лоббированием и используют логроллинг - практику взаимной поддержки путем «торговли голосами». Очевидно, государственная экономическая политика будет отражать интересы сильных групп. Группы интересов отвлекают огромные средства на перераспределительную активность. Влияние групп специальных интересов способно блокировать позитивные изменения и замедлять экономический рост.

5 Цели государства (третий подход) Подход эгоистичных бюрократов основан на предположении, что бюрократы не отличаются от других индивидов в преследовании своих собственных интересов и стремятся максимизировать бюджет своих ведомств (бюро). Граждане являются избирателями, взаимодействуют с профессиональными политиками, которые формулируют варианты развития общества, представляют их избирателям и обеспечивают реализацию одобренных вариантов. Политического деятеля можно рассматривать как предпринимателя в том отношении, что он на свой страх и риск предлагает потребителям некие экономические блага, находится в состоянии конкуренции и находит одобрение в голосах избирателей. Предполагается, что политик стремится максимизировать количество голосов, подаваемых в его пользу. Однако повседневные решения принимаются государственными служащими – бюрократами. Так как бюрократы получают полезность от более высокого жалования и большей власти своего ведомства, то для них рациональным является максимизировать бюджет ведомства, а не общественный результат. Политические деятели, заботящиеся об общественных интересах, могут контролировать бюрократию согласно критерию: государственные расходы не должны превышать государственные доходы. Доказывается, что бюрократы произведут товаров и услуг при государственном финансировании больше, чем общественно необходимо.

6 Выводы о целях государства В целом цели государства будут зависеть от того, какого рода интересы будут сформированы и окажут давление на государство, насколько государство стойко к этим требованиям, какими являются цели высших политических деятелей и как эффективно они контролируют бюрократию, как бюрократы нанимаются на работу, какая идеология господствует в бюрократических кругах и т.п. При этом можно плодотворно использовать выводы всех трех подходов. Цели государства реализуются в его экономической политике и государственном регулировании. В большинстве стран по мере накопления опыта государственного регулирования постепенно сокращалось количество целевых параметров. В е годы XX века в ведущих странах учитывалось 8 целевых параметров: объем государственных расходов, темп изменения реальной заработной платы, уровень занятости, индикатор распределения доходов, размеры инвестиций, совокупный спрос, уровень производства, сальдо платежного баланса. В 1970-е годы преобладающими были только 4 цели: достижение полной занятости, стабильность цен, отсутствие неуправляемых дефицитов платежного баланса, устойчивый уровень экономического развития. В настоящее время правительства развитых стран принимают во внимание 2 цели: достижение устойчивого экономического роста и борьба с неуправляемой инфляцией.

7 Функции государства 1)законодательное определение субъектов хозяйственной деятельности, ее объектов и взаимоотношений между ними, т.е. правил экономической деятельности; 2) поощрение, защита и охрана социально и экономически целесообразных форм этой деятельности, осуществляемые главным образом с помощью регулятивных мер преимущественно экономического характера, но в определенных пределах и мерами властными, внеэкономическими, особенно при решении трудовых, экологических, здравоохранительных и некоторых других социальных проблем; 3) недопущение соединения в руках органов государственной власти двух направлений деятельности – осуществления властных полномочий и хозяйственной деятельности, направленной на получение прибыли, за исключением случаев, предусмотренных законом. Такое совмещение деятельности создает благоприятные условия для злоупотреблений властью и распространения коррупции. Государственное управление входит в минимальный набор функций, выполняемых государством в любой экономике.

8 Функции государственного управления решения относительно формирования и использования средств государственного бюджета и иного государственного имущества; решения по поводу принятия и обеспечения выполнения правил поведения субъектов за пределами государственных ведомств, т.е. граждан и организаций. Функция государственного управления является прерогативой органов государственной власти. Все прочие действия, не являющиеся актами принятия указанных решений, могут исполняться субъектами, не входящими в состав органов государственной власти. Процесс осуществления функции государственного управления может предполагать участие в этой деятельности негосударственных организаций.

9 Теоретические модели государства 1. Контрактное государство Основные идеи этого подхода рассматриваются на примере исследования Дж. Умбеком истории «золотой лихорадки» в Калифорнии. Золото было обнаружено в 1848 г., а в 1866 г. США оставалось легализовать уже сложившиеся структуры и включить в состав государственных органов власти. Контрактное государство – это государство, создаваемое на основе договора, в котором каждый гражданин делегирует государству часть функций по спецификации и защите исключительных правомочий, а государство использует монополию на насилие в рамках делегированных ему правомочий. В этом случае граждане рассматривают уплату налогов как свою обязанность. Контрактное государство может существовать при предпосылках: а) наличие четких конституционных рамок деятельности государства; б) существование механизмов участия граждан в деятельности государства; в) существование института рынка как альтернативного механизма распределения прав собственности; г) наличие альтернативных механизмов защиты прав собственности, включая «голосование ногами».

10 Теоретические модели государства 2. Эксплуататорское государство Аналогия эксплуататорского государства с оседлым бандитом предложена американским экономистом М. Олсоном. Рассматривались действия военных диктаторов Китая. Когда бандит-гастролер становился оседлым, и его грабежи принимали форму налогообложения, то граждане получали побудительный мотив хозяйствования, отсутствовавший у них при неупорядоченных набегах гастролеров. Изначально такое управление нацелено не на повышение благосостояния подданных, а на максимизацию доходов правителя путем перераспределения прав собственности в его пользу. Эксплуататорское государство использует монополию на насилие для максимизации доходов правителя или группы лиц, контролирующих государство, даже если это достигается в ущерб благосостоянию общества в целом. Ущерб от деятельности эксплуататорского государства можно сократить, если выплаты государству и перераспределения прав собственности носят систематический и предсказуемый характер. В этих условиях устанавливаются определенные правила хозяйственной деятельности и распределения доходов, ориентируясь на которые агенты развивают производство, способствуя экономическому росту. Это свидетельствует о частичном совпадении интересов правителя и граждан, что является необходимым условием стабильности общества.

11 Синтетическая теория государства Д. Норта Государством решаются 2 противоречивые задачи. Первая ведет к попыткам специфицировать такой набор правил, который позволил бы правителю максимизировать свой доход (или максимизировать монопольную ренту группы или класса, чьим агентом выступает правитель). Это – задача эксплуататорского государства. Вторая предполагает эффективный набор прав собст-венности с целью максимизации совокупного продукта общества. Это – задача контрактного государства. Решение этих противоречивых задач происходит в любом государстве, при различных формах государственной власти. Однако структура, обеспечивающая максимизацию ренты, не совпадает со структурой, максимизирующей эффективность использования ресурсов и обеспечивающей экономический рост. Отсюда двойственную роль государства в экономике: 1) государство является условием устойчивости экономического роста; 2) при определенных обстоятельствах может быть его препятствием.

12 Провалы государства 1. Проблема информации – неполнота и недостоверность данных, обусловленная асимметрией информации, и издержки сбора данных. 2. Проблема поиска ренты – государственное вмешательство создает дополнительные издержки, которые могут превышать достигаемые выгоды. 3. Несовершенство политического процесса, ограниченность контроля над бюрократией и последствиями принятых решений.

13 Проблема поиска ренты Усилия индивидов и организаций, направленные на получение исключительных преимуществ с помощью государства, называются поиском ренты или рентоориентированным поведением. Происходит перераспределение доходов, т.к. одни субъекты выигрывают за счет других. Если ресурсы расходуются для обеспечения перераспределения, затраты не приносят дополнительных благ, социальных выгод. Поиск ренты связан с искусственным вмешательством в действие механизмов конкуренции, но конкуренция при этом переносится из рыночной сферы в сферу воздействия на государство. Возникают затраты на финансирование политических партий, лоббирование, взятки и т.д. Происходит так называемое рассеивание ренты, т.е. ее сумма может быть равна совокупным издержкам поиска ренты. На практике при высокой склонности к риску инвестиции в поиск ренты могут превышать выигрыш. Поиск ренты возникает в связи с борьбой за монопольное положение на том или ином рынке, при распределении правительственных контрактов, формировании внешнеторговых тарифов и квот, государственном регулировании цен, т.е. во всех областях, где политические решения способны существенно влиять на величину доходов экономических субъектов.

14 Издержки влияния Милгрома – Робертса Издержки влияния – это 1) издержки трансакций по осуществлению перераспределения; 2) результаты искажения решений в результате такой деятельности. «Самые явные расходы - это заработная плата лиц, принимающих решения, и расходы на предоставление информации для поддержания системы принятия решений, включая время, которое лица, принимающие решения более низкого уровня, тратят на донесение информации до сведения вышестоящих лиц, принимающих решения. Часто намного важнее то, что отдельные лица и группы могут добиваться непродуктивного вмешательства сверху, и могут растрачивать ресурсы в попытках оказать соответствующее влияние на лицо, принимающее решения. Когда попытки оказываются неудачными, расходы ресурсов на эту деятельность представляют собой издержки, которые не компенсируются какими-либо выгодами. Когда же им удается повлиять и добиться неадекватного вмешательства, возникают дополнительные издержки, связанные с принятием некачественного решения и его осуществлением. Наконец, если меняется структура, управленческий аппарат, политика и процедуры таким образом, чтобы уменьшить попытки оказывать влияние, такие изменения приводят к дополнительным издержкам. Величина издержек влияния зависит от существования центральных руководящих органов, от процедур принятия решения и от степени однородности или противоречивости интересов членов организации».

15 Концепция вымогательства ренты Ф. Макчисни Государство часто оказывается третьей стороной, гарантом соблюдения контрактов. Однако может возникнуть риск злоупотребления государством потенциала насилия, выражающегося в способности накладывать издержки на нарушителей условий контракта. Данный потенциал может быть использован и в отношении субъектов независимо от того, соблюдают они условия контракта или нет. Угроза использования данного потенциала - средство изъятия ренты, не сопряженное с выполнением функций по гарантированию деятельности, связанной с производством богатства. Государство может создавать достоверные угрозы либо применения правил в ущерб хозяйствующим субъектам, либо установления новых правил, ухудшающих экономическое положение субъектов, либо установления правила, препятствующего деятельности субъекта, а также обещать не применять чрезмерно жесткое правило в обмен на платеж. Однако в данном случае опасность изъятия ренты может исходить не от контрагента, а от государства.

16 Вывод НИЭТ Общим выводом подходов к причинам провалов государства является вывод о невмешательстве государства в экономические процессы. Вместе с тем, отдельные провалы государства могут быть исправлены и устранены. А.Е. Шаститко предлагает условия для ограничения злоупотреблений со стороны гаранта-государства. 1)Наличие близких заменителей, являющихся гарантами аналогичных сделок, например, другие государства, что выражается «голосованием ногами». 2)Смена агента посредством участия в выборах, то есть посредством «голосования руками». 3)«Голосование рублем», включает как использование в качестве третьей стороны специализированной частной организации, так и уклонение от уплаты налогов. 4)Связывание гаранта международными обязательствами затрудняет недобросовестность в выполнении его функций. В действительности и государственное вмешательство, и рыночные трансакции дорогостоящи, поэтому учитывать нужно трансакционные издержки рыночного механизма и трансакционные издержки государственного вмешательства.

17 Экономическая политика Под экономической политикой понимается проводимая государством линия экономических действий, воплощаемая в совокупности мер, посредством которых достигаются намечаемые социально-экономические цели. В широком смысле вся государственная политика институциональна, а методы воздействия имеют организационно–институциональную форму. В узком смысле выделяются институциональные методы регулирования, к которым относится: а) формирование исполнительных структур государственной власти; б) управление государственной собственностью; в) подготовка экономических прогнозов и программ; г) поддержка исследовательских центров, институтов экономической информации, экономических союзов и т.п.; д) обеспечение функционирования институтов консультантов, экспертных советов по проблемам экономики; е) правовая и информационная поддержка предпринимательских и профессиональных союзов; ж) участие в экономической интеграции т.п. Теоретики социального рыночного хозяйства отмечали: «здоровая экономическая политика должна быть, прежде всего, политикой порядка, направленной на создание правовой и институциональной структур». Под политикой порядка понимается институциональная политика или политика институционального обустройства общества. Целью институциональной политики нельзя считать создание институтов ради институтов, она должна быть направлена, в конечном счете, на раскрытие экономического потенциала общества для достижения приемлемого уровня благосостояния.

18 Вопросы для повторения к пятой теме 1. Что такое государство? Это организация или институт? 2. Вспомните основные положения теории провалов рынка. Как их можно исправить? 3. Дайте характеристику целей государства, используя разные теоретические обоснования. 4. Охарактеризуйте функции государства в современном обществе. 5. Сравните два крайних типа государства. Черты какого государства, по вашему мнению, преобладают в современной России? 6. Вспомните теорию провалов государства. По каким причинам они возникают? 7. Как решается проблема информации в теории провалов государства? 8. Охарактеризуйте теорию поиска ренты. Приведите примеры неконкурентного поиска ренты для монопольного и олигопольного случая. 9. Какие проблемы функционирования государства отражают следующие русские пословицы: «Мирская шея толста, все вынесет», «Царю из-за тына не видать», «Не от царей угнетение, а от любимцев царских». 10. Назовите способы снижения издержек влияния Милгрома-Робертса. Каковы их особенности в государственном секторе? 11. Приведите примеры направлений институциональной политики в РФ.