Правовое обеспечение государственного и муниципального управления

Тема 4. Взаимодействие и делегирование полномочий органов государственной власти и местного самоуправления

1. Понятие взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления. 2. Принципы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления 3. Формы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления 4. Понятие делегирования полномочий Вопросы темы

Общественно-государственный характер местного самоуправления делает его важным, зачастую ключевым звеном в механизме взаимодействия гражданского общества и государства. Местное самоуправление обеспечивает баланс интересов местных и государственных. Государство исходит из необходимости самостоятельного (автономного) местного самоуправления прежде всего потому, что признает и наличие единой общей цели - интересов населения, т.е. местного интереса. Без целевой установки - принятие решений для обеспечения местного интереса - идея местного самоуправления будет мертва, иными словами, не может быть реализована. В теории муниципального права неоднократно ставился вопрос о принципиальной недопустимости отделения местного самоуправления от системы государственной власти, поскольку местное самоуправление - это прямое продолжение государственной власти, а органы местного самоуправления - это разновидность органов государственной власти. Концепция негосударственного характера местного самоуправления, сложившаяся и преобладающая на этапе принятия Конституции РФ 1993 г. и Федерального закона 1995 г., основывалась на устаревших западных теориях. В современных условиях на смену радикализму противопоставления местного самоуправления и государства приходит осознание необходимости их сотрудничества, основанного на взаимных интересах. Это объясняется следующими причинами: реализация принципов социальной государственности не может осуществляться вне рамок единых для всей страны ориентиров государственной политики; и государство, и местное самоуправление выполняют общую задачу - обеспечить достойные жизненные условия населению, благосостояние общества. Взаимодействие государственной власти и местное самоуправление

Тенденция сращивания местных дел с общегосударственными интересами не может не влиять на статус органов местного самоуправления, приближая их к статусу агентов центральной власти. Эта тенденция характерна для всех современных государств. Взаимодействие и координация усилий государства и органов местного самоуправления осуществляются при явном приоритете государственного начала. Проблема соотношения и взаимодействия местного самоуправления и государственной власти заключается в переходе от методов традиционного администрирования - управления по вертикали - к методам координационного управления - горизонтальному сотрудничеству всех заинтересованных участников территориального развития. Анализ современных концепций местного самоуправления свидетельствует о том, что в связке "государство - местное самоуправление" как целевая установка рассматривается обеспечение целостности государства и общества. Органы государственной власти устанавливают государственную защиту и обеспечивают гарантии самостоятельности местного самоуправления, помогают в хозяйственно-финансовом отношении, осуществляют государственно-правовое регулирование, определяют государственную политику развития местного самоуправления, осуществляют государственный контроль и надзор за соблюдением законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, устанавливают их государственную (конституционно-правовую) ответственность. 2. Взаимодействие государственной власти и местное самоуправление

У местного самоуправления и государства имеется ряд объединяющих черт: -организованы по территориальному принципу; -реализуют свое социальное назначение посредством специальных органов, наделенных властными полномочиями; -могут устанавливать налоги и сборы; -принимают в рамках своей компетенции нормативно-правовые акты; -имеют право применять принуждение на своей территории. С помощью единства этих двух начал, как отмечает Н.В. Постовой, решаются важнейшие общественно-государственные задачи: 1) исключается раздвоение власти, которое ведет к политической нестабильности и ослаблению государства и составляющих его институтов, к разобщению институтов; 2) создаются возможности для большей части людей участия в управлении делами общества и государства; 3) ликвидируется разрыв между обществом и государством; 4) достигается единая цель - сохранение и укрепление общества и государства при наличии демократических институтов; 5) государство в большей степени входит в курс местных дел и принимает соответствующие решения, сущность которых согласуется с интересами людей; 6) порождается общий интерес для граждан и государственных органов, сущность которого состоит в обустройстве жизни, достойной каждого человека и общества в целом; 7) управление обществом на основе согласованных действий преобразуется в единый созидательный процесс Современная реформа местного самоуправления осуществляется не без учета российского опыта земского и городского самоуправления, опыта деятельности Советов, а также международного опыта организации местного самоуправления и управления. 2. Взаимодействие государственной власти и местное самоуправление

Компетенция органов государственной власти РФ и компетенция органов местного самоуправления существенно различаются как по объему, так и по характеру. Эти органы не являются равными субъектами управления, но их отношения в одних случаях можно назвать партнерскими, в других - по содержанию они больше похожи на властеотношения. Поэтому, говоря о правовых формах обеспечения взаимоотношений органов государственной власти РФ с органами местного самоуправления, необходимо учитывать классификацию правовых оснований, по которым могут возникать такие взаимоотношения, где можно выделить отношения, складывающиеся: при установлении общих правил организации местного самоуправления, прав и обязанностей органов местного самоуправления; при регламентации процессов совместного осуществления местного государственного управления; при передаче органам местного самоуправления тех или иных государственных полномочий и их реализации. Из правовых оснований возникновения взаимоотношений органов государственной власти Российской Федерации и органов местного самоуправления определяются правовые формы обеспечения их взаимоотношений. Взаимоотношения региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления также находят свое закрепление в основных законах субъектов РФ посредством установления контроля за соответствием муниципальных правовых актов действующему законодательству. 2. Взаимодействие государственной власти и местное самоуправление

Различные элементы местного самоуправления находятся в методической взаимосвязи друг с другом, образуя локальные системы местного самоуправления в Российской Федерации. С теоретической точки зрения можно выделить три основные модели: -административная модель - подчиненность органов местного самоуправления органам государственной власти, встроенность местной власти в государственную власть. Последовательная реализация данной модели означает прекращение самостоятельности местного самоуправления, его замену системой местного государственного управления; -децентрализованная модель, при которой органы местного самоуправления полностью отделены от системы государственной власти. Эта модель практически не встречается в мире, так как местное самоуправление не может игнорировать потребности государства, а государство не может полностью дистанцироваться от местных дел; -дуалистическая модель - сочетание первой и второй моделей. Эта модель предполагает контроль государства за местным самоуправлением, хотя этот контроль не является всеобъемлющим. Однако ни одна из этих моделей не является оптимальной. Следует отметить, что определение пределов распространения муниципальной власти ни в одной из моделей взаимодействия государственной власти и местного самоуправления не означает какого-либо ограничения действия государственной власти, замену ее властью муниципальной. Взаимодействие между органами государственной власти и местного самоуправления - это совокупность организационно-правовых форм и методов, направленных на совместное решение как общегосударственных, так и местных вопросов. Данное взаимодействие строится на определенных принципах. Взаимодействие между органами государственной власти и местного самоуправления осуществляется по нескольким направлениям структурно-функциональных связей.

К принципам взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления можно отнести: 1)принцип законности, который, безусловно, является основополагающим во взаимоотношениях между любыми органами государственного и муниципального управления; 2)принцип целесообразности, вполне естественно, что любые взаимодействия между органами государственной власти и местным самоуправлением должны иметь определенный смысл, быть направленными на реализацию общегосударственных целей; 3)принцип самостоятельности органов государственной власти и местного самоуправления в пределах их компетенции, однако в отдельных случаях самостоятельность понималась практически как полная «автономия» местной власти в тех пределах, которые для нее установлены Конституцией и законодательством. Органы государственной власти должны устанавливать лишь общие принципы, в остальном же местное самоуправление самостоятельно в пределах собственных полномочий; 4)принцип равноправия органов государственной власти и местного самоуправления: -органы государственной власти и органы местного самоуправления вступают во взаимоотношения как равные субъекты права; -органы местного самоуправления различных муниципальных образований равноправны между собой; 2. Принципы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления

5)принцип недопустимости ущемления интересов других муниципальных образований. Принцип недопустимости ограничения прав и интересов муниципальных образований нацелен на создание таких условий, при которых осуществление полномочий одним муниципальным образование простирается лишь до той границы, от которой начинается осуществление полномочий другим муниципальным образованием; 6)принцип согласования интересов. Указанный принцип более всех подвержен правовому регулированию, и на его основе может быть создан механизм взаимодействия, поскольку основой взаимных действий может быть только добровольное согласие участников отношений; 7)принцип обеспеченности ресурсами, согласно которому при разграничении предметов ведения и полномочий, а также при ведении собственной компетенции решается вопрос об обеспечении соответствующих органов финансовыми, материально-техническими и иными ресурсами, необходимыми для осуществления ими своих полномочий; 8)принцип взаимной ответственности. Принцип ответственности в различных субъектах Российской Федерации трактовался по-разному. В законах одной группы субъектов Российской Федерации указывается принцип ответственности органов местного самоуправления перед государством за неисполнение или ненадлежащее исполнение переданных им государственных полномочий. В законодательстве другой группы субъектов России говорится о принципе взаимной ответственности органов государственной власти и органов местного самоуправления за реализацию переданных отдельных государственных полномочий.

В третьих субъектах Российской Федерации указывается сразу два взаимно обусловленных принципа: ответственность органов местного самоуправления за неисполнение или ненадлежащее исполнение переданных им отдельных государственных полномочий; ответственность органов государственной власти за своевременное финансирование переданных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий; 9)принцип гласности, означает обеспечение открытости и доступности информации о принятых решениях и действиях, реализуется с помощью целого ряда гарантий: -конституционно (п. 3 ст. 15 Конституции РФ) установлено правило: любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, должны быть опубликованы для всеобщего сведения; -органы государственной власти и органы местного самоуправления регулярно и оперативно проводят встречи и дают информацию для средств массовой информации о своих заседаниях и принятых решениях. Принципы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления являются основой, на которой должны строиться все взаимоотношения между данными органами, являются основополагающими нормами, и должны быть закреплены на законодательном уровне. Все правовые формы и механизмы взаимодействия должны строиться именно на этой основе.

Анализ федерального, регионального законодательства, муниципальных нормативных актов, практики взаимодействия показывает, что процесс формирования правовой основы взаимодействия регионального и местного уровней идет очень активно, и можно выделить следующие формы: 1)координация и взаимодействие. Координация означает «согласование, приведение в соответствие (понятий, действий, составных частей чего-либо)». Координация и взаимодействие осуществляются в следующих основных формах: проведение совместных совещаний; создание и деятельность совместных комиссий, рабочих групп; создание и деятельность коллегий; проведение взаимных консультаций; заключение соглашений о взаимодействии и координации деятельности; взаимное представительство сторон; принятие совместных нормативно-правовых актов; передача части своих полномочий в соответствии с Конституцией РФ, федеральным и региональным законодательством; участие в согласовании кандидатуры на должность руководителя территориального органа федерального органа исполнительной власти; 3. Формы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления

2)осуществление органами местного самоуправления права законодательной инициативы в законодательных (представительных) органах субъектов Российской Федерации. Право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации принадлежит депутатам, высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), представительным органам местного самоуправления. Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации право законодательной инициативы может быть предоставлено иным органам, общественным объединениям, а также гражданам, проживающим на территории данного субъекта Российской Федерации, согласно пункта 1 статьи 6 Федерального закона от 06 октября 1999 г. 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»; 3)государственный контроль над местным самоуправлением. Он осуществляется федеральными и региональными органами государственной власти и по объекту контроля может быть подразделен на два вида: а)контроль за соблюдением законов, который включает: контроль за соблюдением законов о местном самоуправлении, и, как следствие, установление порядка судебной защиты прав местного самоуправления; контроль за законностью в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления (а также прокурорский надзор в этой сфере); б)контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. 3. Формы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления

Каждый из перечисленных видов контроля над местным самоуправлением имеет свою специфику, что обусловлено особенностями статуса и полномочий органов государственной власти, осуществляющих контрольную деятельность. В этой связи контроль со стороны федеральных и региональных органов исполнительной власти может быть охарактеризован как административный. Однако следует иметь в виду, что Конституционный Суд РФ считает противоречащим Конституции РФ право органов государственной власти субъекта Российской Федерации отменять акты органов местного самоуправления. Условия и порядок контроля определяются федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. При этом непременным условием эффективности контроля является его адекватность. Как предусмотрено статьей 8 Европейской хартии местного самоуправления, любой административный контроль над органами местного самоуправления должен осуществляться таким образом, чтобы степень вмешательства контролирующего органа была соразмерна значимости интересов, которые это вмешательство имеет в виду защитить 4)в ходе осуществления взаимодействия необходимо строго соблюдать разграничение компетенции. Это означает, что ни один субъект взаимодействия не должен выполнять в различных сферах несвойственные ему функции. Таким образом, исключается дублирование субъектами взаимодействия друг друга, повышается эффективность их совместной деятельности. 3. Формы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления

В действующем законодательстве Российской Федерации, в высказываниях политиков и юристов, в различных публикациях по-разному подходят к определению понятия "наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями". Исходя из различных точек зрения на указанную проблему, автор делает вывод о необходимости определения понятия "наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями« На основании анализа, как нам представляется, можно дать следующее определение понятию «делегирование государственных полномочий органам местного самоуправления»: «разовое, на определенный или неопределенный срок предоставление государственных полномочий (прав и обязанностей органов государственной власти Российской Федерации или субъектов РФ по решению вопросов, отнесенных к их ведению Конституцией и другими законами) органам местного самоуправления в форме закона, с передачей соответствующих материальных и финансовых средств, без права делегирования их другому лицу, с целью децентрализации, при котором государственное полномочие не утрачивает государственный характер и его осуществление подконтрольно соответствующим органам государственной власти». Ключевым понятием в законодательстве Российской Федерации, передающим смысл осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, является термин "наделение", а также понятие "передача«.« Региональное законодательство в различных вариантах применяет термины "наделение", "делегирование", "передача", "возложение" и "предоставление", хотя следует отметить, что в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации воспроизводятся известные федеральные понятия "наделение" и "передача". 4. Понятие делегирования полномочий

Такое многообразие в терминологии института "наделение отдельными государственными полномочиями" является объективным на период его становления. Однако при введении новых терминов в законодательство необходим комплексный подход: лингвистической анализ, учет международного опыта в этой сфере, использование сложившегося в отечественной юридической науке понятийного аппарата. Существующие механизмы управления государством посредством аккумуляции финансовых ресурсов и организации процесса их перераспределения требуют создания четкой системы регулирования передачи (делегирования) властных полномочий в бюджетной сфере. В рамках действующего бюджетного законодательства отсутствует понятие делегирования (передачи) бюджетных полномочий. Бюджетное законодательство "зациклено" лишь на регулировании порядка предоставления субвенций при делегировании властных полномочий. Кроме того, в ряде случаев действующим законодательством не закреплен порядок финансирования делегированных полномочий. Например, непонятно, будет ли передача бюджетных полномочий временной финансовой администрации сопровождаться предоставлением субвенций. 4. Понятие делегирования полномочий

В сфере местного самоуправления делегирование государственных полномочий является оправданным только при соблюдении принципа адекватного финансового обеспечения их осуществления. В противном случае наделение полномочиями превращается в перекладывание ответственности в ущерб интересам населения, что недопустимо исходя из социальной природы государства. Как показывает практика, передача полномочий зачастую повышает уровень гарантированности прав граждан на получение услуг. В то время как закрепление полномочий в качестве собственных порой ведет к перекладыванию бремени их осуществления, что называется, "на плечи" органов местного самоуправления. Мол, "делайте с ними что хотите". Резюмировать изложенное представляется уместным словами видного российского государственного деятеля Сергея Юльевича Витте, утверждавшего, что задача государственной науки "заключается в выработке оснований для плодотворного сотрудничества государства и местных союзов и правильного распределения между ними бремени удовлетворения общественных нужд". Эффективность механизма передачи полномочий зависит от правильности распределения между уровнями власти "бремени удовлетворения общественных нужд". Правовые предпосылки для этого созданы. Поэтому сегодня задача ученого сообщества и практиков состоит в том, чтобы сообща выработать оптимальные подходы для направления порой неоднозначного потенциала института делегирования полномочий в надлежащее русло, т.е. на цели повышения качества жизни населения. 4. Понятие делегирования полномочий