Владимир Гельман, профессор ЕУСПб Современная российская политика (учебные материалы) Лекция 5. Слабая легислатура: Государственная Дума и Совет Федерации

Российский парламент: не место для дискуссий? После 1993 года в России сложилась президентско- парламентская система правления с большим объемом полномочий главы государства; Каково место российского парламента и его палат (Государственная Дума и Совет Федерации) в этой системе? Имеет ли парламент значение? Как парламент в современной России выполняет свои важнейшие функции, связанные с политическим представительством и с законодательным процессом? Каковы пути эволюции российского парламента и его возможные перспективы?

Российский парламент: не место для дискуссий? Рамки анализа: 1) генезис и эволюция парламента как института – его сила зависит от сочетания трех факторов: - формальный институциональный дизайн (конституция); - традиции и обстоятельства учреждения института (генезис); - поддержка парламента в элите и в обществе в целом 2) типология легислатур и эволюция российского парламента – от полного подчинения через попытки доминирования к ограниченной автономии и обратно к полному подчинению? 3) «парламент – не место для дискуссий» (Б.Грызлов): может ли быть эффективной легислатура, по существу не являющаяся институтом политического представительства?

Российский парламент: институциональный дизайн Две палаты – Государственная Дума (450 депутатов) и Совет Федерации (по 2 члена от каждого из субъектов Российской Федерации) – полная раздельность палат; Государственная Дума – принимает законы, утверждает в должности премьер-министра, председателя Центробанка, председателя и половину аудиторов Счетной палаты и парламентского уполномоченного по правам человека; Совет Федерации – одобряет законы, принятые Государственной Думой, утверждает в должности судей Верховного, Конституционного и Высшего арбитражного судов, Генерального прокурора, заместителя председателя и половину аудиторов Счетной палаты, утверждает указы о введении чрезвычайного и/или военного положения, об использовании российских войск за пределами России

Российский парламент: институциональный дизайн Субъекты законодательной инициативы – президент, правительство, все члены палат парламента, региональные легислатуры и высшие суды (по вопросам своей компетенции); Сдержки и противовесы: Совет Федерации – право вето на законы, принятые Государственной Думы (преодолевается 2/3 голосов Думы); Президент – право вето на законы, принятые обеими палатами (преодолевается 2/3 голосов депутатов обеих палат)

Российский парламент: институциональный дизайн Сдержки и противовесы: Государственная Дума вправе выразить правительству недоверие (если это происходит дважды за три месяца, то президент вправе распустить Думу); Правительство вправе поставить перед Думой вопрос о доверии (если этого не происходит, то президент вправе распустить Думу); Президент вправе трижды предложить на утверждение Думе кандидатуру(ы) премьер-министра (если Дума не дает согласия, то президент обязан распустить Думу) Резюме: президент России осуществляет контроль над парламентом, обладающим ограниченными законодательными полномочиями

Российский парламент: истоки и генезис Исторический аргумент – глубокие традиции слабого парламента в России (укорененность); Опыт Государственных Дум годов (отказ монархии от компромиссов, совещательная роль Думы, несмотря на попытки ее эмансипации - «власть исполнительная да подчинится власти законодательной»); Тезис о «выборной монархии» в современной России (Л.Шевцова, И.Клямкин) СССР – формально парламентская республика, фактически Верховный Совет не выполнял ни законодательные, ни представительные функции (хотя отчасти и служил ареной скрытого лоббизма)

Российский парламент: истоки и генезис Выборы 1989 и начало работы Съезда народных депутатов – рождение публичной политики в СССР НО! – «новое вино в старые мехи» Непрямые выборы («двухэтажный» парламент: Съезд и Верховный Совет); Выборы на внепартийной основе (не было парламентских фракций); Неэффективность реализации как представительных, так и законодательных функций

Российский парламент: истоки и генезис : Съезд народных депутатов и Верховный Совет России («двухэтажная» модель): Слишком большая численность депутатов при слабости фракционной структуры; Преобладание комитетов над фракциями; Иерархическая организация работы парламента; Конфликт сентября-октября 1993 года. Резюме: негативный опыт парламента годов привел к дискредитации парламента как института

Российский парламент в сравнительной перспективе Идеальные типы легислатур: Доминирующий парламент – орган, осуществляющий законодательную, исполнительную и судебную власть (Конвент во времена Французской революции, отчасти – Съезд народных депутатов); Автономный парламент – разделение властей, система сдержек и противовесов, наличие у легислатуры автономных по отношению к исполнительной власти ресурсов (Конгресс США);

Российский парламент в сравнительной перспективе Ограниченно автономный парламент – связь парламента с правительством осуществляется посредством правящей партии или коалиции, которая подотчетна парламенту и служит основным агентом законодательной деятельности (палата общин в Великобритании); Подчиненный парламент – не обладает рычагами контроля над правительством, законодательные полномочия ограничены (парламенты многих стран «третьего мира»); Полностью подчиненный парламент – независимо от формальных полномочий, практически не оказывает влияния на политический процесс (Верховный Совет СССР до 1989 года)

Российский парламент: институциональная динамика Российский парламент: – неудачная попытка доминирования легислатуры; – подчиненный парламент, отдельные попытки достижения автономии легислатуры 2003-? – полностью подчиненный парламент Как и почему это произошло?

Совет Федерации – история упадка Проект Конституции 1993: выборная верхняя палата с формированием ее состава по должности на переходный период; Текст Конституции 1993: верхняя палата формируется по должности, выборность – на переходный период – выборный Совет Федерации; – Совет Федерации ex officio (главы исполнительной власти и легислатур регионов); 2002-? – Совет Федерации – палата назначенных чиновников

Совет Федерации – история упадка – выборный Совет Федерации работал на непостоянной основе (ad hoc), но отчасти стремился к политической и законодательной автономии; – Совет Федерации ex officio также работал на непостоянной основе (ad hoc), служил трибуной для региональных лидеров и выступал средством их давления на Центр; 2000 – реформа Совета Федерации как часть курса централизации страны (главы органов власти регионов удалены из парламента, отказ от выборов членов Совета Федерации); С 2002 – Совет Федерации утрачивает значимую роль в политической жизни страны, члены Совета Федерации не обладают мандатом от граждан (особенно после отмены выборов глав исполнительной власти регионов)

Совет Федерации – история упадка Совет Федерации не является влиятельным институтом российской политической системы в силу: (1) малого объема полномочий; (2) порядка его формирования, не имеющего отношения к демократии и политическому представительству; (3) низкого уровня политической поддержки; Если Совет Федерации прекратит работу, то никто в стране этого не заметит Резюме: «Такой Совет Федерации нам не нужен?»

Государственная Дума: расцвет и упадок 1994 – заложены основы институционального устройства Думы: Доминирующая роль партийных фракций; Подчиненная роль парламентских комитетов и депутатских групп; Роль Совета Думы («фильтр» законопроектов и механизм самоорганизации); Единая процедура обсуждения законопроектов и поправок (три чтения); «Пакетное соглашение» между фракциями (до 2000 года) Резюме: коллективные интересы становления парламента оказались важнее партийных разногласий

Государственная Дума: расцвет и упадок Дума первого созыва ( ) – высокий уровень фрагментации (8 фракций), отсутствие устойчивого пропрезидентского и оппозиционного большинства, основной механизм принятия решений – коалиции ad hoc; Дума второго созыва ( ) – снижение фрагментации (4 фракции), наличие оппозиционного большинства, но прежние «правила игры» в Думе остались почти без изменений

Государственная Дума: расцвет и упадок Дума третьего созыва ( ) – 6 фракций, формирование пропрезидентского большинства, два пересмотра «пакетного соглашения» (в 2000 и 2002 годах); Дума четвертого ( ) и пятого ( ) созывов – 4 фракции, лояльное пропрезидентское «сверх большинство», отказ от «пакетного соглашения», отсутствие депутатских групп, «парламент – не место для дискуссий» Резюме: после 2003 года Думе не удалось сохранить политическую и законодательную автономию

Государственная Дума: расцвет и упадок Дума, правительство и президент: Октябрь 1994: попытка вынесения недоверия правительству в связи с экономическим кризисом; Июнь-июль 1995: вынесение недоверия правительству после захвата заложников в Буденновске, компромисс с президентом после кадровых изменений; Осень 1997: отказ от попыток вынесения недоверия правительству в связи с экономическим кризисом; Весна 1998: утверждение Думой на посту премьер-министра С.Кириенко с третьей попытки; Сентябрь 1998: отказ Думы утвердить премьер-министром В.Черномырдина и назначение на этот пост Е.Примакова Май 1999: неудачная попытка Думы начать процедуру импичмента Б.Ельцина; После 2000 и особенно с 2004: в Думе - лояльность, лояльность и ничего, кроме лояльности…

Государственная Дума: расцвет и упадок Государственная Дума, Совет Федерации и президент в 1990-е годы – игра на трех уровнях («вето-акторы»): Государственная Дума + президент versus Совет Федерации (закон о судебной системе); Государственная Дума versus президент + Совет Федерации (земельный кодекс); Государственная Дума + Совет Федерации versus президент (случай закона о реституции) В 2000-е годы полемика вокруг законодательного процесса исчезает, палаты парламента принимают многие предложения исполнительной власти без серьезных поправок (случай ФЗ-122)

Государственная Дума: расцвет и упадок Эффекты избирательной системы: – смешанная избирательная система (проблема «двойной лояльности» партийных депутатов + проблема «независимых» депутатов); После 2007 – отмена одномандатных округов на выборах в Государственную Думу как удар по политическому представительству (многие регионы России либо не имеют своих представителей в Государственной Думе либо явно недостаточно в ней представлены) Низкий уровень общественной поддержки парламента (доверие к Государственной Думе никогда не было высоким, независимо от ее состава и способа избрания)

Российский парламент: институциональная динамика Резюме: после 1993 года в России были созданы атрибуты парламентской деятельности, но не возник полноценный парламентаризм в силу: (1) слабости легислатуры (малый объем ее полномочий в сравнении с президентом); (2) упадка политической конкуренции в стране в 2000-е годы; (3) низкого уровня политической поддержки палат парламента Последствия: (1) упадок политического представительства; (2) подрыв и без того слабых элементов демократии («чем сильнее легислатуры, тем сильнее демократии» (С.Фиш))

Слабая легислатура: Государственная Дума и Совет Федерации Благодарю за внимание!