Владимир Гельман, профессор ЕУСПб Современная российская политика (учебные материалы) Лекция 4 «Сильная исполнительная власть»: президент и его правительство

Российский (полу) президенциализм: общее и особенное После 1993 года в России сложилась президентской-парламентская система правления с большим объемом полномочий главы государства; Как эта система повлияла на российский политический режима, на функционирование его институтов, и на государственное управление? Каковы пути эволюции российского (полу) президенциализма и его возможные перспективы?

Российский (полу) президенциализм: общее и особенное Рамки анализа: 1) «опасности президентства» (Х.Линц) – политические системы с большим объемом президентских полномочий создают угрозу для демократического развития страны (так ли это для России?); 2) «двуглавая» исполнительная власть: президент versus кабинет министров – проблема эффективности управления и латентного конфликта; 3) генезис и эволюция института (полу) президенциализма (М.Дюверже) – сила президентскойй власти зависит от сочетания трех факторов: - формальный институциональный дизайн (конституция); - традиции и обстоятельства учреждения института (генезис); - поддержка президента в парламенте (а также в элите и в обществе в целом)

Российский (полу) президенциализм: институциональный дизайн Институциональный дизайн (здесь) – совокупность формальных норм, определяющих объем полномочий органов власти и правила их взаимодействия; Двухмерная теоретическая схема (М.Шугарт – Дж.Кэри) - измерения: 1) подотчетность кабинета министров главе государства; 2) возможность «раздельного выживания» правительства и парламента в ситуации взаимного недоверия

Российский (полу) президенциализм: институциональный дизайн Матрица 2 х 2 – четыре «идеальных типа» систем правления: 1) парламентская система - кабинет подотчетен парламенту, объем полномочий президента невелик; 2) президентская система – кабинет подотчетен президенту, имеющему большой объем полномочий (и им возглавляется); 3) премьер-президентская система – кабинет подотчетен парламенту, у президента большой объем полномочий и право роспуска парламента; 4) президентской-парламентская система – у кабинета министров двойная подотчетность, у президента большой объем полномочий и право роспуска парламента

Российский (полу) президенциализм: институциональный дизайн Россия как президентской-парламентская система с большим объемом полномочий президента Подотчетность кабинета министров главе государства – 5 из 8 по шкале Шугарта-Кэри; Возможность раздельного выживания парламента и кабинета – 2 из 8 по шкале Шугарта-Кэри. Резюме: президент России обладает контролем над законодательной, исполнительной и судебной властью, незначительность сдержек и противовесов

Российский (полу) президенциализм: истоки и генезис Исторический аргумент – глубокие традиции самодержавия в России (укорененность); Ельцин накануне конституционного референдума 1993 года – апелляция к опыту российской монархии годов; Тезис о «выборной монархии» в современной России (Л.Шевцова, И.Клямкин) НО! – в СССР (и других социалистических странах) не было президентов, избираемых на всеобщих выборах (после Сталина – механизм коллективного лидерства). Почему?

Российский (полу) президенциализм: истоки и генезис Системы с сильными президентами плохо сочетаются с однопартийными режимами (исключения подтверждают правило); Советский опыт: Конституция 1936 – Сталин отверг идею президентства в СССР; Конституционные проекты при Хрущеве – идея президентства как вызов господству КПСС; 1985 – Горбачев отвергает предложения своих советников об учреждении поста президента СССР

Российский (полу) президенциализм: истоки и генезис Учреждение поста президента СССР – март 1990 (реакция на кризис КПСС); Институциональный дизайн - президенциализм (механизм раздельного выживания); Отсутствие всеобщих выборов главы государства; Низкая эффективность президентства СССР и непопулярность Горбачева; Резюме: учреждение поста президента России стало ответом на вызов со стороны президента СССР и орудием в политической борьбе союзных и российских властей

Российский (полу) президенциализм: истоки и генезис 1991 – учрежден пост президента России, избираемого всеобщим голосованием (плебисцитарное введение института); Институциональный дизайн – два проекта (премьер- президентский с ориентацией на опыт Франции versus президентский с ориентацией на опыт США); Выбор – президентской-парламентский проект как «лучшее из двух миров» (идеал: всем распоряжаться и ни за что не отвечать); Конфликт с парламентом в 1993 году – дополнительный аргумент в пользу усиления президентскойй власти

«Опасности президенциализма» Х.Линц об «опасностях президенциализма»: 1) фиксированный срок полномочий – даже крайне непопулярный президент не может быть отправлен в отставку помимо своей воли; 2) мажоритарный характер («победитель получает все») - глава государства может не считаться с мнением меньшинства; 3) двойная легитимность – конфликт между президентом и парламентом; 4) поощрение аутсайдеров (например, Фуджимори в Перу) Резюме: «опасности президентства» могут быть ослаблены в условиях стабильной двухпартийности, но партийную систему невозможно создать «на заказ»

«Опасности полупрезиденциализма?» Разделенная исполнительная власть (проблема «принципал-агент» и латентный конфликт между главой государства и главой кабинета); Сохранение проблем президенциализма - двойной легитимности (угроза «веймарского сценария»), мажоритарности и фиксированного срока полномочий; Насколько эта критика уместна в случае России (и для других стран пост-СССР)?

Российский (полу) президенциализм: эволюция института 1994 – разделение правительства, передача «силовых» и «политических» министерств и ведомств (от МИД до МЧС) в прямое подчинение главы государства (формально – в составе кабинета); Кабинет министров – отвечает за социально- экономический курс, президент контролирует политические ресурсы; Историческая преемственность: царский двор versus кабинет министров, ЦК КПСС versus Совет министров СССР, администрация президента versus кабинет министров

Российский (полу) президенциализм: эволюция института Президенты и премьер-министры: love-hate relationships? Дилемма – «политический» или «технический» кабинет министров? Президент заинтересован в успешном кабинете (эффективность управления), но в не слишком самостоятельном и популярном премьере (вызовы господству главы государства); «политика дублирования» - администрация президента как параллельное правительство Резюме: «двуглавая исполнительная власть» - источник противоречий и низкой эффективности управления

Российский (полу) президенциализм: эволюция института Президенты и кабинеты министров: российский опыт Кабинет министров – подотчетен не только премьер- министру, но и лично главе государства (не «команда», а набор служащих); Институт вице-премьеров правительства (неустраним, от 2 до 10 заместителей главы правительства); Противостояние между премьером и министрами, между ведомствами, между ведомствами и президентскойй администрацией (влияние на политический курс)

Российский (полу) президенциализм: эволюция института : правительства Черномырдина (разделенные «технические» кабинеты, низкая эффективность, межведомственные конфликты, выход за пределы «технической» зоны – отставка премьера); 1998: правительство Кириенко (дефолт); : «политическое» правительство Примакова (опора на парламент, высокая эффективность, конфликт с президентом и его окружением – отставка премьера); 1999: правительство Степашина (временное); : правительство Путина (переходное);

Российский (полу) президенциализм: эволюция института : правительство Касьянова (разделенный кабинет, высокая эффективность, недостаточно высокая лояльность – отставка премьера) : правительство Фрадкова («технический» кабинет, межведомственные конфликты, полная лояльность, низкая эффективность); : правительство Зубкова (переходное); 2008-?: каким будет правительство Путина? Резюме: хотя двуглавая исполнительная власть – источник противоречий и низкой эффективности управления, (пока) в России «президент всегда прав»

Российские президенты Борис Ельцин ( ): харизматик и популист, неэффективный и непопулярный президент, в течение второго срока ( ) не мог успешно исполнять обязанности главы государства по состоянию здоровья; Владимир Путин (р.1952) – популярный и успешный президент, резко усиливший свою власть за счет уменьшения значимости всех других политических институтов в стране: 2008-?: Дмитрий Медведев (р.1965) – что впереди? Резюме: при схожих институциональных рамках фактически президентская власть менялась в зависимости от поддержки президента в парламенте, в элитах и в обществе

Российский (полу) президенциализм: эволюция института Парламентская поддержка президента: : фрагментированный парламент, не создающий больших вызовов для президента; : оппозиционный парламент, создающий не слишком сильные вызовы для президента, но способный блокировать курс правительства («собака лает, но не кусается»); : пропрезидентскойе большинство в парламенте, лояльность президенту; С 2004: в парламенте - лояльность, лояльность и ничего, кроме лояльности…

Российский (полу) президенциализм: эволюция института Поддержка президента в элитах и в обществе: : непопулярный президент и фрагментированная элита, наличие латентных и явных вызовов президентскойму господству, почти открытая конкуренция в окружении главы государства, который использует ее для укрепления господства по принципу «разделяй и властвуй»; 1999/ : популярный президент и консолидирующаяся элита («навязанный консенсус»): отсутствие как явных, так и латентных вызовов президентскойму господству, скрытая конкуренция в окружении главы государства, который использует ее для укрепления господства по принципу «разделяй и властвуй»; 2008-?: как изменится политическая поддержка президента и премьер-министра?

Российский (полу) президенциализм: эволюция института Поддержка президента в парламенте, в элитах и в обществе: pro et contra; Низкая популярность в элитах и обществе и низкая парламентская поддержка президента с большим объемом полномочий работает как механизм сдержек и противовесов, но при этом возрастают риски кризисов в управлении (Ельцин), При высокой популярности и высоком уровне поддержки такой президент может делать в стране все, что угодно (Путин); Нужна ли «сильная рука» для модернизации России?

Российский (полу) президенциализм в сравнительной перспективе «Сильная президентская власть» редко приводит к успешной модернизации. Почему? «Всякая власть развращает, неограниченная власть развращает неограниченно» (нет стимулов к реформам, есть стимулы к коррупции); Низкая эффективность инструментов президентскойй власти (бюрократия, силовые структуры, доминирующая партия); Опыт посткоммунистических стран (чем сильнее президентскойй власть, тем хуже с экономическими реформами – Дж.Хеллман, и с демократией - С.Фиш); Есть ли решение для России?

«Сильная исполнительная власть»: президент и его правительство Благодарю за внимание!