Владимир Гельман, профессор ЕУСПб Современная российская политика (учебные материалы) Лекция 6. «Диктатура закона»: правовая реформа и судебная система в России

«Нам нужна диктатура закона»? Общее мнение экспертов и простых граждан – в России отмечаются низкий уровень правопорядка, высокий уровень коррупции, злоупотребления правом со стороны государства, систематические нарушения прав граждан; Многочисленные правовые реформы х годов не дали желаемых эффектов; Каковы причины этих явлений и пути возможных изменений?

«Нам нужна диктатура закона»? Рамки анализа: 1) чем отличается верховенство права от российской «диктатуры закона»? 2) как повлиял генезис постсоветской правовой системы на ее эволюцию? 3) почему правоохранительные и судебные органы не способствуют становлению верховенства права в России?

Верховенство права vs. «диктатура закона» Верховенство права (rule of law) – комплекс формальных норм и санкций, призванных обеспечить следующие условия (Г.ОДоннелл): 1) все законы должны применяться перспективно, открыто и ясно; 2) законы должны быть относительно стабильны; 3) отдельные нормы законов должны соответствовать открытым, стабильным и ясным общим правилам; 4) независимость судебной власти должна быть гарантирована;

Верховенство права vs. «диктатура закона» 5) должны соблюдаться принципы естественного права (открытые и ясные нормы правосудия и единообразие их применения); 6) суды должны контролировать применение законов исполнительной властью и иметь право отмены ее решений; 7) суды должны быть доступны для граждан; 8) власть правоохранительных органов не должна использоваться для злоупотребления правом Россия далека от этих идеалов по всем позициям. Как это влияет на развитие страны?

Верховенство права vs. «диктатура закона» Чем дальше страна от идеалов верховенства права, тем (при прочих равных условиях): менее устойчив ее экономический рост; ниже ее инвестиционная привлекательность; хуже качество государственного управления; ниже уровень и темпы роста человеческого капитала; хуже ситуация с политическими и гражданскими правами и свободами

Верховенство права vs. «диктатура закона» Россия – не исключение из общего правила, дефицит права остается проблемой многих пост авторитарных государств; Господство неформальных институтов, подрывающих верховенство права, наблюдается от пост-СССР до Латинской Америки; Специфика пост-СССР связана с «дилеммой одновременности» (большинство устойчивых демократий создали верховенство права до начала изменений режима); Можно ли (и как) разрешить эту проблему?

Этиология и патогенез «диктатуры закона» Историческая преемственность – отсутствие традиций верховенства права в России: до 1917 года правовая система была заложена (реформа 1864 года), но не создана до конца; после 1917 года – политизированная правовая система, суд как карательный орган, массовые репрессии; с 1950-х годов – разложение советской правовой системы, замещение формальных институтов неформальными, «советский неотрадиционализм» (К.Джовитт)

Этиология и патогенез «диктатуры закона» Основные черты поздние советской правовой системы: 1) государственно-центрированная система законодательства; 2) государственно-центрированная правоприменительная практика; 3) ключевая роль подзаконных актов и вмешательства партии-государства; 4) преобладание неформальных практик («телефонное право», клиентелизм, коррупция, бюрократический рынок) Резюме: в СССР была не лучшая «точка отсчета» для правовых реформ

Этиология и патогенез «диктатуры закона» Эффекты постсоветских трансформаций: 1) «модернизация вскармливает коррупцию» (С.Хантингтон); 2) либерализация режима способствует политизации права; 3) распад СССР привел к упадку административного потенциала российского государства и утрате им монополии на легитимное насилие (фрагментация государства по горизонтали и по вертикали) Каковы последствия этих процессов для правовой системы?

Этиология и патогенез «диктатуры закона» Правовые реформы постсоветского периода: 1991 – концепция правовой реформы (отчасти – преемственность с реформой 1864 года), переход к системе, обеспечивающей защиту государством прав граждан; Принятие базовых законов о правах человека; Принцип прямого действия конституции; Принцип административной юстиции; Принцип судебного контроля над исполнительной властью; Парламентский контроль за соблюдением прав человека НО! – все эти реформы имели ограниченный эффект

Этиология и патогенез «диктатуры закона» 1) непоследовательность законодательной политики (многие нормы противоречили друг другу); 2) неполнота законодательной политики (наличие «дыр» в законодательстве, иногда – преднамеренно созданных); 3) правовые нормы как механизм реализации политических интересов; 4) неэффективность реализации многих норм законов в условиях слабости государства Результат – «размытая законность» (fuzzy legality, М.Кон)

Этиология и патогенез «диктатуры закона» «Спрос на право» - готовы ли граждане следовать нормам права в условиях неправового наследия и высоких издержек соблюдения закона? (К.Хендли); Опросы показывают: российские граждане не более, но и не менее законопослушны, чем жители ряда стран Восточной, да и Западной Европы (Дж.Гибсон); Предприниматели высоко оценивают работу судов при спорах между фирмами и низко – при спорах между фирмами и государством (Т.Фрай); Кто виноват: низкий спрос на право или недостаток предложения?

Этиология и патогенез «диктатуры закона» Три фактора неудач правовых реформ 1990-х годов: 1) неправовое наследие советского периода; 2) господство неформальных практик, когда никто не заинтересован в соблюдении правил; 3) упадок административного потенциала российского государства 2000-е годы: восстановление административного потенциала российского государства НЕ сопровождалось становлением господства формальных институтов (феномен «диктатуры закона», отличающий ее от верховенства права); Резюме: «диктатура закона» в России основана на селективной правоприменительной практике и использовании права как инструмента контроля государства над гражданами

«Диктатура закона»: «дело Юкоса» «Дело Юкоса» как пример «диктатуры закона»: 2003 – обвинения крупнейшей частной нефтяной компании в неуплате налогов, последующий арест ее руководителей, банкротство и переход активов под контроль государства; налоги не платили все компании, но государство нанесло селективный удар по одной наиболее сильной фирме; масштабное перераспределение прав собственности; государственный аппарат и судебная система - инструмент селективного и политически мотивированного правоприменения («басманное правосудие»)

«Диктатура закона»: «дело ЕУСПб» «Дело ЕУСПб» как пример «диктатуры закона»: 2008 – претензии в связи с нарушениями правил пожарной безопасности, решение суда о приостановке учебной деятельности и приостановка образовательной лицензии; несоразмерность тяжести наказания масштабу выявленных нарушений; селективный (и политически мотивированный) характер наказания; государственный аппарат - инструмент селективного и политически мотивированного правоприменения («дзержинское правосудие»)

Судебная система и «диктатура закона» Основные направления судебной реформы 1990-х – 2000-х годов: 1) институциональные изменения судебной системы; 2) изменение статуса судей; 3) изменение роли прокуратуры и адвокатуры НО! - идеи верховенства права, заложенные в основу судебной реформы, не были воплощены в жизнь

Судебная система и «диктатура закона» Разделение судебной системы на различные иерархии: 1) суды общей юрисдикции (гражданские и уголовные дела); 2) арбитражные суды; 3) Конституционный Суд 4) конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации; 5) мировые суды Правовой статус судей – несменяемость, независимость, неприкосновенность

Судебная система и «диктатура закона» Практика российской судебной системы: 1) проблема государственно-центрированного рассмотрения дел («чиновник всегда прав»); 2) проблема «обвинительного уклона» в уголовных делах (различия с судами присяжных); 3) низкий уровень доступности правосудия (высокие издержки); 4) исполнение судебных решений (роль судебных приставов); 5) низкий уровень доверия граждан; 6) независимость судов и судей во многом остается на бумаге

Судебная система и «диктатура закона» Прокуратура – вертикальная иерархия надзора за законностью и следствия: Генеральный прокурор и его заместители – назначаются президентом с согласия Совета Федерации, региональные прокуроры – с согласия региональных легислатур; Генеральные прокуроры: А.Казанник (с 1993, ушел в отставку в 1994 году), Ю.Скуратов ( /2000), В.Устинов ( ), Ю.Чайка (с 2005) – проблема политизации института; Роль прокуратуры в федеральной реформе 2000-х годов (контроль над законностью в регионах); Следственный комитет – разделение надзора и следствия или…?

Судебная система и «диктатура закона» Конституционный Суд России: – создан Комитет конституционного надзора СССР; 1991 – в пику ему создан Конституционный Суд РСФСР (утвержден Съездом народных депутатов), решения обязательны, но нет механизмов реализации + неизбежная политизация суда в условиях острых политических конфликтов; 1992 – «дело КПСС» (попытка «спасения лица» КС); 1993 – неудачная роль КС как посредника в конфликте между Президентом и Верховным Советом России (приостановка деятельности); 1995 – возобновление деятельности КС в новых условиях;

Судебная система и «диктатура закона» 1995 – «чеченское дело» (КС решил, что президент вправе делать все, что прямо не запрещено законом); после 1995 – по ряду частных вопросов КС стоял на позициях защиты принципов верховенства права, защиты прав граждан и федерализма, но по наиболее острым вопросам либо уходил от принятия решений, либо считал, что «президент всегда прав»; после 2007 – переезд КС в Санкт-Петербург (еще более уменьшит роль КС и судебной системы в целом в российской политике) Резюме: КС и судебная система в целом не создают эффективных гарантий верховенства права и могут служить инструментами «диктатуры закона»

Судебная система и «диктатура закона» Резюме: Несмотря на почти два десятилетия реформ, в России не создан механизм верховенства права (это признают все граждане и эксперты) НО! - есть ли шансы на установление в стране верховенства права без демократизации российской политической системы?

«Диктатура закона»: правовая реформа и судебная система в России Благодарю за внимание!