Исполнительная власть и Административные реформы в исполнительных органах государственной власти и органах местного самоуправления _____________________________________________ Подготовил: Демкин А.М.
ЧТО ТАКОЕ ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ? Термин отражает представления Дж.Локка – одного из создателей теории разделения властей: «Король должен находиться под властью закона». Отсюда преувеличение Локком законодательной власти. Точнее называть эту власть – управляющей на основе закона. Б.Н.Чичерин: «Власть исполнительная, или правительственная»
ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ «Правительство Российской Федерации осуществляет исполнительную власть Российской Федерации» - ст.114 Конституции РФ.
Полномочия правительства
АППАРАТ ПРАВИТЕЛЬСТВА РФ департаменты (внутри – отделы) помощники и референты Председателя Правительства секретариаты заместителей Председателя Правительства и руководителя аппарата Правительства аппарат Военно-промышленной комиссии при Правительстве РФ, обеспечивающий ее деятельность и деятельность научно-технического совета Военно-промышленной комиссии при Правительстве
ФОРМИРОВАНИЕ ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИИ Кандидатура Председателя Правительства должна быть внесена не позднее 2 недель после вступления Президента в должность либо после отставки Правительства. В течение недели назначенный Председатель предлагает Президенту структуру ФОИВ. Но Президент вправе утвердить ее со своими изменениями. Если премьер не согласится, ему остается подать в отставку. Но тут – еще одна сложность. Он – Председатель без Правительства. И в то же время действует прежнее Правительство со своим Председателем. Затем Премьер предлагает кандидатуры для назначения на должности вице-премьеров и министров. Возможны те же сложности.
ПРЕЗИДЕНТ – ПАТРОН ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ Ч.1 ст.114 Конституции РФ: «Правительство Российской Федерации: а) разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета; представляет Государственной Думе ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой; б) обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики; в) обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии; г) осуществляет управление федеральной собственностью; д) осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Российской Федерации; е) осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью; ж) осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации».
определяет основные направления политики. Они обязательны для Правительства (Постановление Конституционного Суда РФ от 11 декабря 1998 г.) руководит внешней политикой руководит частью органов исполнительной власти (ст.32 ФКЗ о Правительстве)
ПРЕЗИДЕНТ – ПАТРОН ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ вправе председательствовать на заседаниях Правительства (ФКЗ добавляет – и на заседаниях президиума Правительства) - Практически не бывает. Вместо этого – не предусмотренные Конституцией еженедельные встречи с ведущими членами Правительства и высшими сотрудниками Администрации может отменять постановления и распоряжения Правительства - в случае их противоречия не только Конституции РФ и федеральным законам, но и указам Президента Председатель Правительства РФ в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и указами Президента РФ определяет основные направления деятельности Правительства (ст.113 Конституции РФ) Правительство осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией РФ, федеральными законами, указами Президента РФ (п. «ж» ст.114 Конституции РФ)
АКТЫ ПРАВИТЕЛЬСТВА РФ Постановления – нормативный характер, принимаются формально коллегиально Распоряжения – оперативный, индивидуальный характер Другие виды: Временные положения, Заявления, Декларации, Регламент и др. Но, как правило, утв. постановлениями
1-й этап: - Указ Президента Российской Федерации от 29 июня 1998 года 730 «О мерах по устранению административных барьеров при развитии предпринимательства»; - Указ Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 года 824 «О мерах по проведению административной реформы в годах». 2-й этап: Распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 года 1789-р одобрены: - Концепция административной реформы в Российской Федерации в годах; - План мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации в годах Административная реформа
АДМИНИСТРАТИВНАЯ РЕФОРМА Органы МСУ Органы государственной власти Бизнес- сообщества Население ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ
14 Управление административной реформой - Администрация Президента Российской Федерации - Правительственная комиссия по проведению административной реформы (председатель Комиссии, руководитель Аппарата Правительства Российской Федерации, заместитель Председателя Правительства Российской Федерации - Трутнев Ю.П.) - Минэкономразвития Российской Федерации
СИСТЕМА И СТРУКТУРА ФОИВ Система ФОИВ состоит из Правительства РФ, а также министерства и других федеральных органов исполнительной власти. По вопросам, касающимся системы федеральных органов исполнительной власти, не урегулированным законодателем, Президент РФ может издавать указы, которые не должны противоречить Конституции и федеральным законам (Пост. КС РФ от 27 января 1999 г.) Структура ФОИВ «включает перечень конкретных органов, входящих в систему федеральных органов исполнительной власти и обеспечивающих реализацию Правительством Российской Федерации возложенных на него задач и полномочий» (там же)
СИСТЕМА ФОИВ. ИТОГ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ 1997 г. Послание Президента РФ Задача: разработка Программы государственного строительства 1997–1998 гг. Разработана Концепция административной реформы (но не утверждена) 2000 г. Программа «Реформа власти» (Центр стратегических разработок) Разработана, но официально не утверждена 2003 г. Указ от 23 июля 2003 г. «О мерах по проведению административной реформы в годах»: «Определить следующие приоритетные направления административной реформы в годах: ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования; исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти; развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики; организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам; завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти».
СИСТЕМА ФОИВ. ИТОГ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ Указ от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» Указ от 20 мая 2004 г. «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти»
СИСТЕМА ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ Была (7-видовая система): 1. Министерство 2. Государственный комитет 3. Федеральная служба 4. Федеральный надзор 5. Российское агентство 6. Государственная комиссия 7. Управление (Главное управление) Стала (3-видовая система): Министерство Федеральная служба Федеральное агентство
Министерство а) осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно- правовому регулированию в установленной сфере деятельности; б) самостоятельно осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых осуществляется исключительно федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ; в) не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ; г) осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств; д) осуществляет координацию деятельности государственных внебюджетных фондов. СИСТЕМА ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
Федеральная служба а) осуществляет функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Федеральная служба по надзору в установленной сфере деятельности может иметь статус коллегиального органа; б) издает индивидуальные правовые акты; в) не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно- правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ, а федеральная служба по надзору - также управление государственным имуществом и оказание платных услуг.
СИСТЕМА ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ Федеральное агентство а) осуществляет функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Может иметь статус коллегиального органа; б) издает индивидуальные правовые акты; г) не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование и функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ.
ЕДИНАЯ СИСТЕМА ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ «В пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации» (ч.2 ст.77 Конституции РФ)
отрицательная оценка гражданами деятельности государственных служащих (более 71% опрошенных, по данным ФОМ), качества оказываемых государственных услуг (только 14% опрошенных удовлетворены качеством государственных услуг) отрицательная оценка гражданами деятельности государственных служащих (более 71% опрошенных, по данным ФОМ), качества оказываемых государственных услуг (только 14% опрошенных удовлетворены качеством государственных услуг) запредельные издержки бизнеса на преодоление административных барьеров (по оценкам, в среднем 8,5% выручки малых предприятий) и коррупцию (90-е место наряду с Гамбией, Индией, Мозамбиком, Непалом, Танзанией по индексу восприятия коррупции в 2004 г., по данным Transparency International) запредельные издержки бизнеса на преодоление административных барьеров (по оценкам, в среднем 8,5% выручки малых предприятий) и коррупцию (90-е место наряду с Гамбией, Индией, Мозамбиком, Непалом, Танзанией по индексу восприятия коррупции в 2004 г., по данным Transparency International) низкая эффективности государственного управления в международных сопоставлениях (место России по эффективности государственного управления из 209 стран - индекс GRIСS - в последней трети рейтинга) низкая эффективности государственного управления в международных сопоставлениях (место России по эффективности государственного управления из 209 стран - индекс GRIСS - в последней трети рейтинга) Предпосылки (2005 год)
24 ЦЕЛИ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ И ПОКАЗАТЕЛИ ИХ ДОСТИЖЕНИЯ Цели административной реформы Показатели Повышение качества и доступности государственных услуг Ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования Повышение степени удовлетворенности граждан качеством и доступностью государственных услуг к 2008 году до 50 %, к 2010 году - не менее чем до 70 % Снижение доли издержек бизнеса на преодоление административных барьеров в выручке к 2008 году до 5 %, к 2010 году - до 3 % Повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти Повышение значений показателей эффективности государственного управления на федеральном и региональном уровнях
Реформы государственной и муниципальной службы Административная реформа Реформы местного самоуправления Бюджетная реформа Взаимосвязанность реформ
Административная реформа в субъектах РФ и муниципальных образованиях 2006 г. – «ЗАПУСК» АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ В РЕГИОНАХ июль 2006 г. – конкурс по поддержке проведения административной реформы 46 субъектов РФ февраль 2007 г. – доклад о результатах реализации административной реформы в 2006 г. (условие конкурса в 2007 г.) 82 субъекта РФ 2007 г. – «ЗАПУСК» АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ В МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЯХ Архангельская, Астраханская, Белгородская, Владимирская, Кемеровская, Московская, Ростовская, Тульская области, Приморский край, Ямало-Ненецкий, Ханты-Мансийский автономные округа, г. Барнаул, Киселевск, Шахты, Суздальский район Владимирской области и др.
Основные направления административной реформы (проекты и программы) 2006 год Разработка административных регламентов и стандартов госуслуг Разработка административных регламентов и стандартов госуслуг Управление по результатам Управление по результатам Досудебное обжалование Досудебное обжалование Аутсорсинг Аутсорсинг Антикоррупция Антикоррупция Взаимодействие с обществом Взаимодействие с обществом 2007 год Противодействие коррупции Противодействие коррупции Создание многофункциональных центров Создание многофункциональных центров Управление по результатам Управление по результатам Информационное обеспечение административной реформы Информационное обеспечение административной реформы Разработка административных регламентов Разработка административных регламентов Стандартизация по ISO Стандартизация по ISO
Управление по результатам (формирование системы стратегического управления) Стратегия и программы развития муниципального образования Стратегия и программы развития муниципального образования Разработка ключевых показателей эффективности и результативности деятельности исполнительных органов и внедрение технологий и процедур целеполагания Разработка ключевых показателей эффективности и результативности деятельности исполнительных органов и внедрение технологий и процедур целеполагания Указ Президента РФ «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ» от г. 825 Указ Президента РФ «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ» от г. 825
Антикоррупционные мероприятия
Многофункциональный центр: представляет собой единое помещение для предоставления гражданам комплекса взаимосвязанных государственных и муниципальных услуг представителями различных ведомств, организованное по принципу «одного окна» и соответствующее всем необходимым требованиям комфортности предоставления государственных услуг (возможность предварительной записи по телефону, организованный call-центр, электронная очередь, оборудованные места для ожидания, удобство расположения и т.д.), включая возможность оплатить необходимые пошлины и сборы (наличие отделений банков, автоматов для приема платежей).
Многофункциональный центр: Создание многофункциональных центров – приоритетное направление административной реформы (протокол Правительственной комиссии по проведению административной реформы от г. 61) Комиссией одобрен проект примерного положения о МФЦ, разработанного Минэкономразвития России (протокол от г. 66)
Минэкономразвития России совместно с Минфином России, Мининформсвязи России и другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти представить в Комиссию до г.: - проект распоряжения Правительства РФ, предусматривающего предоставление гос. услуг федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами на базе МФЦ; - предложения по созданию информационной инфраструктуры межведомственного информационного обмена для предоставления гос. услуг на базе МФЦ в рамках федеральной целевой программы «Электронная Россия ( годы)» в 2008 и последующих годах; - предложения по вопросам формирования единого перечня услуг, предоставляемых на базе МФЦ, и общего плана перехода на предоставление указанных услуг на базе МФЦ с использованием ГИЦ;
Минэкономразвития России совместно с Минфином России, Мининформсвязи России и другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти представить в Комиссию до г.: - предложения по разработке положений о МФЦ и уставных документов МФЦ, о порядке взаимодействия государственных и муниципальных органов при предоставлении услуг на базе МФЦ и о порядке финансирования МФЦ, в том числе с использованием средств федерального бюджета субъекта РФ, иных поступлений, в том числе предоставления на базе МФЦ дополнительных платных услуг; - предложения по обучению сотрудников, осуществляющих в МФЦ функции по приему и выдаче документов, по вопросам предоставления государственных и муниципальных услуг, в том числе с использованием стажировок в соответствующих государственных и муниципальных органах; - и др.
Минэкономразвития России совместно с Минфином России, Мининформсвязи России и другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти представить в Комиссию до г.: - предложения по организации работы, объемам и механизмам финансирования внедрения административных регламентов в 2008 г., на период до 2010 года, в том числе на базе создаваемых МФЦ с учетом плана перехода на предоставление государственных услуг в электронной форме.
В 2007 г. принято решение о выделении средств федерального бюджета на создание 18 многофункциональных центров предоставления государственных услуг в 16 субъектах РФ: по одному МФЦ в Астраханской, Иркутской, Калининградской, Калужской, Курской, Липецкой, Новосибирской, Ростовской, Саратовской, Тамбовской, Тульской, Ульяновской, Челябинской областях и Ставропольском крае; по два МФЦ в Омской области и Ямало-Ненецком автономном округе.
Цели и задачи Многофункциональных центров - Создание единого места приема, регистрации и выдачи необходимых документов гражданам и юридическим лицам при предоставлении всех государственных и муниципальных услуг на базе МФЦ, предоставление возможности гражданам и юридическим лицам получения одновременно нескольких взаимосвязанных государственных и муниципальных услуг; - Упрощение процедур получения гражданами и юридическими лицами массовых общественно значимых государственных и муниципальных услуг за счет реализации принципа «одного окна»; - Сокращение сроков предоставления массовых общественно значимых гос. и муниципальных услуг; - Сокращение количества документов, предоставляемых заявителями для получения государственных и муниципальных услуг; - Сокращение количества взаимодействий заявителей с должностными лицами за счет организации межведомственного информационного и документационного взаимодействия; - Повышение комфортности получения гражданами и юридическими лицами массовых общественно значимых государственных и муниципальных услуг; - Оптимизация получения заявителями услуг, в предоставлении которых участвуют совместно органы власти разных уровней (территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, органы исполнительной власти, органы МСУ) на основе соглашений между этими органами; - Противодействие коррупции, ликвидация рынка посреднических услуг при предоставлении государственных и муниципальных услуг; - Повышение удовлетворенности получателей гос. и муниципальных услуг качеством их предоставления.
Основы организации Многофункциональных центров Ответственный – высший исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации – Администрация Воронежской области Формы организации – ГУ (Иркутская, Калининградская, Курская и др. обл.) МУ (Липецкая обл.) ОАО со 100% участием высших ИОГВ (Ульяновская обл.) Финансирование – бюджет субъекта РФ, средства бюджетов других уровней, внебюджетных источников Взаимодействие с федеральными исполнительными органами власти и органами местного самоуправления: 1)соглашение о взаимодействии 2)соглашение о предоставлении государственных (муниципальных) услуг 3)регламенты предоставления государственных (муниципальных) услуг Деятельность МФЦ регламентируется Актом руководителя высшего ИОГВ субъекта РФ Уставом МФЦ
Варианты предоставления государственных/муниципальных услуг на базе МФЦ - Получение документов операционистами и дальнейшая их передача в соответствующие органы, в соответствии с примерным положением о МФЦ, в том числе с использованием электронного документооборота и курьерской службы; - Размещение представителей государственных и муниципальных органов, предоставляющих государственные услуги, непосредственно «в окна» МФЦ; - Размещение представителей органов, предоставляющих государственные и муниципальные услуги, на других этажах здания, в том числе в кабинетах, при этом в окнах работают операционисты; - «Смешанные» варианты размещения.
Многофункциональные центры организуют: - взаимодействие с заявителями, а также с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, органами исполнительной власти субъекта РФ, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении гос. и муницип. услуг; - работу по приему документов, необходимых для получения гос. (муниципальной) услуги, по первичной обработке документов, по выдаче заявителю результата; - доставку необходимых документов из МФЦ в соответствующие территориальные органы федеральных органов исполнительной власти субъекта РФ, органы местного самоуправления; - привлечение представителей соответствующих федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления для решения возникающих спорных вопросов в соответствии с заключенными соглашениями; - конкурс на предоставление на базе МФЦ дополнительных услуг: нотариат, оплата необходимых пошлин и сборов; Многофункциональные центры обеспечивают: - бесперебойную работу программно-аппаратных средств МФЦ; - создание и поддержание работы call – центра, телефона «горячей линии»; - администрирование системы электронного управления очередью, учет количества посетителей. МФЦ может заключать договора на предоставление сопутствующих услуг (нотариуса, окна кредитной организации, банкомата, информационного центра и пр.) на возмездной основе в соответствии с законодательством РФ.
Сотрудник многофункциональных центров: - Принимает от заявителей соответствующие заявления и другие необходимые для получения государственной или муниципальной услуги документы; - Проверяет комплектность представляемых заявителем документов, необходимых для выдачи запрашиваемого документа, выдает заявителю опись сданных для получения государственной или муниципальной услуги документов; - Регистрирует поступившие обращения заявителей в системе документооборота соответствующего федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта РФ, органа местного самоуправления непосредственно с клиентского рабочего места, находящегося в МФЦ, с автоматическим формированием выписки из электронного журнала регистрации и контроля за обращениями заявителей в МФЦ; - Не позднее суток после регистрации передает в соответствии с правилами документооборота (в том числе посредством системы электронного документооборота – при наличии) заявление и представленный заявителем пакет документов в территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органы МСУ, участвующие в предоставлении государственных и муниципальных услуг; - Выдает заявителю запрашиваемый документ либо мотивированный отказ в соответствии с требованиями утвержденных административных регламентов, других нормативных правовых актов, соглашений; - Несет ответственность за разглашение конфиденциальной информации в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Требования к многофункциональным центрам Количество «окон», в каждом из которых осуществляется предоставление всех государственных (муниципальных) услуг, представленных в МФЦ – от 20; Места ожидания для получателей услуг – не менее 50; Время обслуживания одного посетителя в одном окне – до 15 минут; Терминал системы «Электронная очередь», с возможностью соотнесения номера очереди и инициалов посетителя, для идентификации получателя государственной (муниципальной) услуги в момент его подхода к «окну»; Необходимое количество автоматизированных рабочих мест, подключенных к терминалу системы «Электронная очередь»; Таксофоны городской и внутренней связи; Возможность оплаты гос.пошлин и прочих услуг непосредственно в МФЦ; Наличие в зале ожидания инфоматов – информационных терминалов с выходом в Интернет; Наличие системы доставки и передачи документов по схеме «МФЦ – представительства ведомств-участников»; Присутствие в зале ожидания консультантов по вопросам получения услуг; Ксерокопирование документов; Факсимильная связь.
Благодарю за внимание