И СТОРИЯ СТАНОВЛЕНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В Р ОССИИ

В той или иной мере самоуправление в России существовало на всем протяжении ее истории. Местное самоуправление Древней Руси: в это время имели место догосударственные формы развития самоуправления, то есть речь идет о зарождении общинного местного самоуправления. Самоуправление существовало у древних славян еще при родовом устройстве. Местное же самоуправление зарождается там и тогда, где и когда появляются союзы общин, объединившихся на основе экономических и политических интересов на определенной территории и образовавших вертикальное соподчинение власти. Местное самоуправление в годах: данный период начинается с принятия христианства на Руси и продолжается до конца XVIII в.. В это время местное самоуправление в России существовало в форме производственных и территориальных общин. Люди, объединившиеся в общины на основе трудовой деятельности, собственности и несения повинностей, принимали непосредственное участие в управлении общественными делами. Ремесленные цехи, купеческие гильдии, товарищества, другие корпоративные единицы, характеризуются сословным, производственным, территориальным единством, выступают в качестве первичных ячеек, являются самой органичной и естественной основой местного самоуправления.

Значительный вклад в развитие местного самоуправления внес указ Ивана IV под названием «Приговор царской о кормлениях и о службах» лета 7064 ( гг.). Речь фактически шла о про­ведении земской реформы. Было отменено кормление, что способ­ствовало повсеместному учреждению земских властей. В уездах и волостях, где не было помещичьего землевладения, черносошные и дворцовые крестьяне и посадские люди получили право выбирать «излюбленных голов» (старост) и «лучших людей» - земских судей, целовальников. Делопроизводство вел выборный земский дьяк. В своей работе они опирались на выборных от крестьянской общины - сотских, десятских, пятидесятских. Все земские выборные избирались на неопределенный срок, но могли быть переизбраны. Позже были введены ежегодные выборы.

В XVII в., как известно, в Русском государстве произошли функ­циональные изменения в системе государственного управления, что не могло не сказаться на структуре и функционировании местного самоуправления. Был введен институт воевод как основного звена местного са­ моуправления. В 1625 г. в 146 городах с уездами появляются воево­ды, назначенные Разрядным приказом и утвержденные царем. Как правило, они назначались на срок до трех лет и за свою службу по­лучали денежное жалование и поместья. В крупных городах было по несколько воевод. В XVII в. на большинстве территорий России существовали две формы «самоуправления» - губная и земская. Каждым округом - «губой» - управляли губной староста и его помощники - цело­вальники. В их ведении находились тюрьмы и тюремные служители, палачи, выборные от населения сотские и десятские. Свободное на­селение выбирало губного старосту из дворян и детей боярских, це­ловальников - из черносошных крестьян или посадских. Губные и земские учреждения получили распространение в основном в городах европейской части России. Но губное управ­ление переживало в XVII в. кризис. Воеводы нередко использовали губные избы как дополнительный административный аппарат.

Интересный опыт реформ местного самоуправления был накоп­лен в годы царствования Петра I. Изменения в местном самоуправлении были связаны в первую очередь с реформированием всей административно-территориаль­ной структуры России. Преобразования Петра I фактически затронули все области го­сударственного управления России. Но, пожалуй, крупнейшим зве­ном административной реформы было создание губерний. 18 декаб­ря 1708 г. царь издал Указ «Об учреждении губерний и о росписи к ним городов». Россия была разделена на 8 губерний (во главе с губернатора­ми): Московская, Ингерманландская (в 1710 г. переименована в Санкт-Петербургскую), Киевская, Смоленская. Архангелогородская (позднее Архангельская), Казанская, Азовская, Сибирская. В 1711 г. губерний стало 9, а в 1714-м - 11 (добавились Астрахан­ская, Нижегородская и Рижская). Губернии управлялись назначаемыми царем губернаторами, генерал- губернаторами. Таким образом, институт губернаторства имеет глубокие исторические корни.

В гг. была проведена реформа городского сословного управления и учреждены выборные сословно-общинные учреждения городского самоуправления, получившие названия магистраты. В Москве был создан новый орган местного самоуправления - Бурмистерская палата, вскоре переименованная в ратушу. Она состояла из избранных на избирательных собраниях бурмистров. В других городах России учреждались земские избы с выборными бурмистрами (подчинялись ратуше, а не воеводе), которые, как указывалось в документах, ведали вся­кими расправными делами между посадскими и торговыми, управ­ляли казенными сборами и градскими повинностями и т. д. Реформой гг. в развитии городского самоуправления была сделана попытка расширить круг деятельности учреждений самоуправления. Они не только отвечали за сбор податей, осуществляли полицей­ ский надзор, но и были обязаны заниматься социальной сферой, в частности развитием народного образования. Сословный принцип формирова­ния органов местного самоуправления и усиливающийся контроль над их деятельностью со стороны государственных органов в связи с расширением государственного аппарата и его вмешательством в городские дела свидетельствовали о продолжающемся процессе ограничения и усечения прерогатив городского самоуправления.

При Екатерине II развитие государственного управления и мест­ ного самоуправления продолжилось. При Екатерине II число губерний было увеличено до 51. Столич­ные губернии и крупные регионы (в них входило по две губернии) теперь возглавлялись крупными сановниками и ответственными перед царицей наместниками. Они наделялись, как правило, чрез­вычайными полномочиями. Губернии управлялись губернаторами, назначаемыми Сенатом, и губернскими правлениями (последние, как и ландраты, фактически были в подчинении у губернаторов). Все должностные лица и учреждения регионов (губерний) подразде­лялись на три группы: Первая - административно- полицейская - включала губернатора, губернское правление и Приказ обществен­ного призрения (этот орган состоял из заседателей от губернских сословных судов и управлял школами, медицинскими и благо­творительными учреждениями, «работными» и «смирительными» домами). Второй группой губернских учреждений были финансово- хозяйственные. Основной из них была казенная палата, в функции которой входили налоговые дела, финансовый контроль, руковод­ ство государственным имуществом, подрядами, надзор за частной торговлей и промышленностью, ведение учетно-статистической ра­боты по ревизиям - переписям населения. Как правило, руководил казенной палатой вице-губернатор. К третьей группе губернских учреждений относи­лись судебные - палаты уголовного и палата гражданского суда. В губерниях того времени функционировали верхний земский суд для дворян, губернский магистрат - для горожан, верхняя распра­ва для государственных, дворцовых крестьян, ямщиков. В губер­ниях также существовала прокурорская служба во главе с губерн­ским прокурором.

Выборы в Общую городскую думу проходили один раз в три года. Председательствовал в Общей городской думе городской го­лова. При голосовании гласные от каждого разряда имели только один голос, поэтому не играло никакой роли то, что число гласных от разных разрядов различно. Общая дума избирала из своего состава Шестигласную думу, которая вела непосредственную работу по заведованию текущими городскими делами. В состав этого учреждения входили городской голова и шесть гласных - по одному от каждого разряда «общества градского». Шестигласная дума была не только исполнительным органом при Общей думе. Ее ведению подлежал тот же круг вопросов, что и для Общей думы. Разница состояла лишь в том, что последняя собиралась для рассмотрения более сложных вопросов, а первая - для вседневного ведения текущих дел. В компетенцию шести гласной думы входили следующие направления жизнедеятельности «общества градского»: обеспечение городского населения продовольствием; предотвращение ссор и тяжб города с окрестными городами и селениями; охрана порядка; обеспечение города необходимыми припасами; охрана городских зданий, строительство нужных городу пло­щадей, пристаней, амбаров, магазинов ; увеличение городских доходов; разрешение спорных вопросов, возникавших в цехах и гильдиях.

Кроме Общей и Шестигласной дум Положением 1785 г. уста­навливался еще и третий орган - собрание «общества градского». В нем могли участвовать все члены «общества градского», но право голоса и пассивное избирательное право имели только достигшие 25-летнего возраста и обладавшие капиталом, проценты с которого приносили доход не менее 50 рублей. В компетенцию этого собра­ния входило: выборы городского головы, бургомистров и ратманов, заседателей губернского магистрата и совестного суда, старост и депутатов для составления городовой обывательской книги; представление губернатору своих соображений о нуждах города; издание постановлений; подготовка ответов на предложения губернатора; исключение из «общества градского» граждан, опороченных по суду. Собрание «общества градского» могло собираться лишь с раз­решения генерал- губернатора или губернатора один раз в три года в зимнее время.

Однако в провинции реализация Городового положения стол­кнулась со многими трудностями, и пришлось вводить упрощенное самоуправление. Вместо трех органов - собрания «общества градского», общей и шести гласной дум - получилось только два: непосредственное собра­ние всех горожан и небольшой выборный совет из представителей разных групп городского населения для осуществления общих дел. Наиболее значительные реформаторские преобразования были осуществлены в начале 60-х г. XIX в., когда вскоре после от­мены крепостного права Александр II подписал указ правительству­ющему Сенату о введении в действие с 1 января 1864 г. Положения о земских учреждениях. Основным фактором, который способствовал рождению земства, стал указ от 19 февраля 1861 г., согласно которому более 20 млн. крепостных крестьян получили «вольную». Земская (1864) и городская (1870) реформы преследовали цель децентрализации управления и развития начал местного самоуправ­ления в России. В основе реформ лежали две идеи. Первая - вы­борность власти: все органы местного самоуправления избирались и контролировались избирателями. Кроме того, эти органы были под контролем представительной власти, а обе ветви власти контроли­ровал Закон. Земства были сторонниками государственной власти, поддерживали законность и стабильность в обществе. Вторая идея: местное самоуправление имело реальную финансовую основу своей деятельности. В XIX в. до 60 % всех собираемых с территорий пла­тежей оставалось в распоряжении земства, т. е. городов и уездов, по 20 % уходило в госказну и губернию.

Земские учреждения уезда включали земское собрание и земскую управу с состоявшими при них учреждениями. Земское собрание состояло из: земских гласных; членов по должности (председателя управления государствен­ным имуществом, депутата от духовного ведомства, городского головы уездного города, представителей уездного ведомства). Земское собрание собиралось ежегодно на одну сессию, не позд­нее октября месяца. Сессия продолжалась десять дней. Губернатор мог ее продлить. Председательствовал на уездном земском собрании уездный предводитель дворянства. Обязанности земства делились на две группы - обязательные и необязательные: К числу обяза­тельных функций относились содержание мировых посредников и судей, арестантских помещений и квартир для чинов полиции, этап­ная повинность, устройство и ремонт больших дорог, выделение под­вод для разъездов полицейских, жандармов и иных государственных чиновников. Необязательными функциями являлись: страхование сельскохозяйственных построек от пожаров, содержание городских больниц и богаделен, ремонт дорог и мостов, продовольственная помощь населению.

Накануне Февральской революции 1917 г. земства существовали в 43 губерниях России с общим числом жителей около 110 млн. жителей. Жизнеспособность земства обеспечивалась его двумя основными принципами: самоуправлением и самофинансированием. Самоуправление земств проявлялось во многих аспектах: в из­брании руководящих органов, в формировании структур управле­ния, определении основных направлений своей деятельности, под­боре и обучении специалистов, формировании и распределении местного бюджета. После Октябрьской революции началась повсеместная ликвида­ция земств (большевики считали земское самоуправление наследи­ем буржуазного строя), которая завершилась к лету 1918 г. К сожалению, накопленный до революции опыт местного управ­ления, в первую очередь земского, фактически был отброшен, за­быт.

Местное самоуправление в советский период После Октябрьской революции 1917 г. в стране сложилась такая система власти, по которой все представительные органы (сверху донизу) входили в единую систему государственной власти. Это, естественно, изменило существовавшие до революции представ­ления о местном самоуправлении как самоуправлении населения. Иными словами, местное самоуправление в виде Советов народных депутатов фактически стало представлять из себя низовое звено еди­ного государственного аппарата. Октябрьская революция внесла коренные изменения в форми­рование системы местных органов власти и ее структуру. В октябре 1917 г. действовало свыше 1430 Советов рабочих, сол­датских и крестьянских депутатов и свыше 450 Советов крестьян­ских депутатов. Отметим, что на Дону и Кубани существовали так же и Советы казачьих и крестьянских депутатов. Но в большинстве они опирались в своей деятельности не на за­конодательные акты, изданные властью, а на мнение, пожелания масс. Советы чаще всего сами определяли количественный состав депутатов, сами разрабатывали свои полномочия и структуру. К концу декабря 1917 г. отношение нового правительства к институтам старого самоуправления меняется: 27 декабря 1917 г. декретом Советов Народных Комиссаров был распущен Земский союз. К весне 1918 г. завершилась ликвидация всех земских и го­родских органов местного самоуправления. До 20 марта 1918 г. дей­ствовал Наркомат по местному самоуправлению, но после выхода из коалиционного (с левыми эсерами) правительства левых соци­алистов- революционеров, он был упразднен как самостоятельное учреждение.

После упрочения Советов в губернских и уездных центрах они немедленно приступали к организации Советов в волостях и селах. Анализируя законодательство того периода, можно выделить три характерные черты присущие местным Советам. Во-первых, местные Советы являлись органами власти и управления, действующими в границах существующих тогда административных территорий. Во-вторых, существовала организационная взаимос­вязь и соподчиненность по вертикали. И, наконец, при определе­нии компетенции и пределов полномочий местных Советов, уста­навливалась их самостоятельность в решении вопросов местного значения, но их деятельность допускалась лишь в соответствии с решениями центральной власти и вышестоящих Советов Процесс перехода государственной власти на местах к Советам не был бы кратковременным: определенное время земские и го­родские органы, местного самоуправления функционировали па­ раллельно местным Советам, при этом они не всегда противопо­ставляли себя последним. В Конституции РСФСР 1918 г. задачи местных Советов опреде­лялись следующим образом: * проведение в жизнь всех постановлений высших органов совет­ской власти; * принятие всех мер к поднятию данной территории в культурном и хозяйственном отношении; * разрешение всех вопросов, имеющих чисто местное (для данной территории) значение; * объединение всей советской деятельности в пределах данной территории. Все до­ходы и расходы местных Советов были поставлены под контроль центра.

В конце 1919 г. были определены единицы местного самоуправ­ления независимо от размера (губернии, уезда, волости, города, де­ревни). Они стали называться коммунами. В Советах были созданы специальные органы (коммунотделы) для руководства «коммуналь­ным хозяйством». В апреле 1920 г. был создан центральный регули­рующий орган - Главное управление коммунального хозяйства. Самостоятельная хозяйственная деятельность Советов началась осенью 1924 г. с выделения самостоятельных городских бюджетов. С развитием товарно-денежных отношений у местных Советов по­являются средства для формирования собственных бюджетов. Их основой становятся доходы от вновь восстановленных налогов, пла­ты за жилье и другие коммунальные услуги. В целом же периоду деятель­ности Советов были присущи: некоторая децентрализация единой иерархической советской системы, перераспределение прерогатив в сторону некоторого усиления прав и полномочий ее низовых звеньев; расширение социально-экономических полномочий местных Советов в лице их исполнительных органов за счет поглощения ими местных территориальных органов, центральных правитель­ственных структур, формирование специальных органов управ­ления коммунальным хозяйством; попытки более или менее широкого вовлечения в избирательный процесс на местах «трудящихся масс», оживления Советов при сохранении жесткого политического контроля со стороны пра­вящей партии; формирование самостоятельной финансово-материальной базы местных Советов, восстановление системы налогообложения в условиях реанимации товарно-денежных отношений; создание нормативно-правовой основы, обеспечивавшей опре­деленную «автономизацию» местных Советов.

В 6080 г. XX в. в СССР было принято немало постановлений, посвященных проблемам совершенствования местного самоуправ­ления. Это постановления ЦК КПСС «Об улучшении деятельно­сти Советов депутатов трудящихся и усилении их связей с массами» (1957 г.), «О работе местных Советов депутатов трудящихся Полтав­ской области» (1965 г.), «Об улучшении работы сельских и поселко­вых Советов депутатов трудящихся» (1967 г.), «О мерах по дальней­шему улучшению работы районных и городских Советов депутатов трудящихся» (1971 г.), постановление ЦК КПСС, Президиума Вер­ховного Совета СССР и Совета Министров СССР «О дальнейшем повышении роли Советов народных депутатов в хозяйственном строительстве» (1981 г.) и др. Система местного самоуправления в СССР, в том числе и в Российской Федерации в 80-е гг. XX в. Характеризовалась следующим образом. По Конституции СССР 1997 г. местные Советы должны были руководить на своей территории государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством; утверждать планы эко­номического и социального развития и местный бюджет; осу­ществлять руководство подчиненными им государственными органами, предприятиями, учреждениями и организациями; обе­спечивать соблюдение законов, охрану государственного и обще­ственного порядка, прав граждан; содействовать укреплению обо­роноспособности страны.

В пределах своих полномочий местные Советы должны были обе­ спечивать комплексное экономическое и социальное развитие на их территории; осуществлять контроль за соблюдением законодатель­ства расположенными на этой территории предприятиями, учреж­дениями и организациями вышестоящего подчинения; координиро­вать и контролировать их деятельность в области землепользования, охраны природы, строительства, использования трудовых ресурсов, производства товаров народного потребления, социально-культур­ного, бытового иного обслуживания населения. К исключительной компетенцией местных Советов относится: избра­ние и изменение составов исполнительных комитетов; образование, избрание и изменение составов постоянных комиссий Совета, за­ слушивание отчетов о работе исполкомов и постоянных комиссий. Внимание к проблемам самоуправления в нашей стране возрос­ло во второй половине 80-х г., когда была признана необходимость перехода от административных к преимущественно экономиче­ским методам управления. Постепенно стал утверждаться взгляд, что местное самоуправление - это самостоятельный уровень осу­ществления народом конституционно принадлежащей ему власти, что демократическое устройство общества возможно лишь при от­делении местного самоуправления от государственной власти.

Местное самоуправление России в переходный период (90-е годы xx века) Первым практическим шагом реформирования местного управ­ления, внедрения нового для современной России (но давно рас­пространенного в цивилизованных странах) подхода к нему как к местному самоуправлению стали принятие 9 апреля 1990 г. и реализация Закона СССР «Об общих началах местного самоуправле­ния и местного хозяйства в СССР». Конституционное закрепление местного самоуправления как управления, отделенного от государственной власти, в российском законодательстве происходило постепенно. С реформой 24 мая 1991 г. на смену исполкомам местных Советов пришло понятие «местная администрация». Она была подотчетна местным Советам и вышестоящим исполнительным и распоряди­тельным органам. Но принципиальное новшество состояло в том, что местная администрация уже не являлась органом соответствую­щего местного Совета, в отличие от прежних исполкомов, которые хотя и были фактически независимы от Советов, но юридически считались их исполнительными и распорядительными органами.

Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР» включил местную администрацию в систему местного са­ моуправления и называл их представительными органами власти без слова «государственной» (ст. 1, ч. 1). Закон предусматривал разграничение функций между предста­вительными и исполнительными органами. Местный Совет опре­делялся как орган власти, а местная администрация - как орган управления. При этом усиливалась самостоятельность последней. И вместо исполнительного комитета местного Совета как колле­гиального органа, подчиненного и подотчетного Совету, учрежда­лась местная администрация под единоначальным руководством главы администрации, избираемым населением. Устанавливалась собственная компетенция администрации, которая ослабляла ее ответственность перед вышестоящими исполнительно-распоря­дительными органами и местным Советом. Местный Совет про­возглашался как главный орган местного самоуправления, у него появлялось немало возможностей влиять на администрацию (в осо­бых случая даже отстранять главу администрации от должности), но фактически администрация получала значительную самостоятель­ность. Согласно Закону «О местном самоуправлении в РСФСР» учреж­дался институт территориального общественного самоуправления населения, который включал: общие собрания (сходы), конфе­ренции граждан, местные референдумы. Предполагались иные формы непосредственной демократии: органы территориального общественного самоуправления населения (Советы или комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, поселков, сельских насе­ленных пунктов), а также иные органы самоуправления населения по месту жительства (советы или комитеты улиц, кварталов, до­мов).

Формирование и становление местного самоуправления востре­бовало объединения усилий новых муниципальных образований в целях создания благоприятных условий для их функционирования и развития. В этот период возникают региональные и федеральные объединения, союзы, ассоциации органов местного самоуправле­ния. Одним из первых 13 марта 1991 г. был учрежден Союз россий­ских городов и региональных образований (СРГ). Указом «О реформе местного самоуправления в Российской Фе­дерации» 1760 от 26 октября 1993 г. была прекращена деятель­ность районных и городских Советов. Одновременно было утверж­дено Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы. Это Положение предусматривало такую систему местного само­управления: в городских и сельских поселениях с населением до 5 тыс. чело­век - собрания, сходы граждан и выборный глава местного самоуправления; в городских и сельских поселениях с населением до 50 тыс. человек выборное собрание представителей и выборный глава местного самоуправления (глава администрации); в городах и других поселениях с населением свыше 50 тыс. человек выборное собрание представителей и назначаемый сверху либо избираемый населением глава местного самоуправления; в сельских районах - глава местного самоуправления (глава ад­министрации) без указания на то, избирается он или назначается; может быть образован также орган местного самоуправления, формируемый из представителей органов местного самоуправления городских и сельских поселений; на территории сельсоветов - глава местного самоуправления (глава администрации), тоже без указания на то, избирается он или назначается; может быть образован орган местного самоуправления, формируемый из представителей органов местного самоуправления сельских поселений.

Процесс муниципальных реформ в России, можно разбить на два основных этапа, ссылаясь на Федеральную программу госу­дарственной поддержки местного самоуправления, утвержденную Постановлением Правительства РФ от 27 декабря 1995 г На первом этапе (в течение 1996 г.) создавались организационно-правовые основы местного самоуправления, на втором (в течение гг.) должно было сложиться реальное самоуправление, т. е. сформированы его экономические основы. По мнению ученых, основные задачи первого этапа рефор­мы местного самоуправления, хотя и с некоторым опозданием, в принципе были выполнены. Значительная работа была проведена не только в области законотворчества, но и в организационной сфе­ре. Подтверждение тому - муниципальные выборы гг., в результате которых в подавляющем большинстве субъектов Россий­ской Федерации назначенные главы местных администраций сло­жили свои полномочия, а им на смену пришли новые (избранные населением) органы и должностные лица местного самоуправления. Выборы гг. закрепили эти позиции и подтвердили, что население в целом принимало и продолжает принимать довольно активное участие в формировании муниципальных органов.

В 90-е гг. в основном организационно-правовые основы местного самоуправления в России были созданы. Однако несмотря на это, функционирующая в стране система местного самоуправления все еще была далека от своей конституционной модели. Хотя норматив­ная база и комплекс проведенных организационных мероприятий подтверждают факт перехода России к автономной модели местного самоуправления, тяжким наследием ранее действовавшей системы «местных Советов» продолжает оставаться экономическая зависи­мость органов местного самоуправления от вышестоящих органов государственной власти. Именно проблемы экономического характера являлись на значи­тельное время основным фактором, сдерживающим развитие мест­ного самоуправления в нашей стране. В связи с этим основные уси­лия в рамках второго этапа муниципальной реформы должны быть направлены прежде всего на завершение формирования экономи­ческих основ местного самоуправления, являющихся гарантом обе­спечения финансово- хозяйственной самостоятельности местных органов власти. И это было достигнуто принятием Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправле­ния в Российской Федерации» в 2003 году.

СПАСИБО ЗА ВНИМАНИЕ!