С ИНИЦА В РУКАХ ИЛИ ЖУРАВЛЬ В НЕБЕ : БЮДЖЕТ КАК ИНСТРУМЕНТ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ ТдТ: Гендерное бюджетирование При финансовой поддержке ООН Женщины Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации Москва, июня 2012 г. Шейла Квинн, специалист по гендерным вопросам, Ирландия

С ИНИЦА В РУКАХ ИЛИ ЖУРАВЛЬ В НЕБЕ ? Радикальная концепция: вопросы гендерного равенства следует рассматривать в контексте бюджета Гендерное равенство считается основополагающим для обеспечения человеческого развития, поэтому необходимо прилагать все возможные усилия для его достижения На этой лекции мы рассмотрим мероприятия, которые осуществлялись по гендерному бюджетированию на протяжении двух последних десятилетий, в целях демонстрация формирования законодательной базы по использованию бюджета в качестве средства достижения равенства. 2

«Б ЮДЖЕТ » - КОРОЛЕВСКИЙ КОШЕЛЬ ( СРЕДНЕВЕКОВЫЙ АНГЛИЙСКИЙ ЯЗЫК ) Король казённым деньгам Вёл самый строгий счёт, В гостиной королева Вкушала хлеб и мёд. Служанку на лужайке Завидел чёрный дрозд, Не дал бельё развесить И …………... 3

Ч ТО ТАКОЕ БЮДЖЕТ ? Пакет документов, ряд законов, план получения доходов и осуществления расходов Выражение государственной фискальной политики Инструмент правительства для «корректировки» рынка и воздействия на экономику 4

Ч ТО ТАКОЕ БЮДЖЕТ ? Стабильность цен, контроль уровня инфляции, «золотое правило», экономический рост, вытеснение частных инвестиций государственными расходами, совокупный спрос, капитальные инвестиции, распределение доходов Экономическая помощь, детские пособия, стоимость обуви, оплата за лекарственные препараты по рецептам, услуги здравоохранения для населения, стоимость бензина – даже стоимость пинты. 5

Ч ТО ТАКОЕ БЮДЖЕТ ? Самый важный политический документ Отражение государственных приоритетов Процесс, в котором участвует небольшой круг людей – ограниченные возможности законодателей и парламентариев оказывать влияние – еще меньше таких возможностей у широкой общественности Практически не связан с процессом разработки политики 6

«К ОРОЛЕВСКАЯ КОНТОРА » – ЗАПРЕТНАЯ ТЕРРИТОРИЯ Финансы – самое престижное министерство Элитизм экономики Ограниченное число лиц, принимающих решения Определенно не для социальной программы Ограниченная коммуникация с другими департаментами Дисбаланс участия независимых советников и представителей негосударственных структур 7

Т РАДИЦИОННОЕ ПРЕДСТАВЛЕНИЕ О БЮДЖЕТЕ Технический инструмент системы управления государственными финансами – идеологически нейтральный, одинаковая выгода и польза для всех Инструмент контроля – цель в том, чтобы получить оптимальные результаты – с учетом экономических интересов и эффективности освоения средств Конкурирующие приоритеты – недостаточные ресурсы – необходимость обеспечить максимальную степень общественного блага 8

Т РАДИЦИОННАЯ МОДЕЛЬ ЭКОНОМИКИ 9

П РЕДПОЛОЖЕНИЯ И ДОПУЩЕНИЯ Домохозяйства ничего не производят, только потребляют Домохозяйство рассматривается как одна единица – отсутствует признание фактора имущественной самостоятельности в рамках домохозяйства Роль правительства заключается в том, чтобы перераспределить полученный доход и увеличить (если G больше T: дефицит) или уменьшить (если T больше G: профицит) совокупный спрос Природные ресурсы, трудовая и социальная структура воспринимаются как само собой разумеющееся; не требующие никакой работы по обеспечению поддержанию на достаточном уровне. Экономика находится в состоянии равновесия, если сбережения + импорт = инвестиции плюс экспорт Однако это состояние равновесия не гарантирует обеспечение полной занятости, человеческого развития и отсутствие бедности 10

И НТЕГРАЦИЯ ГЕНДЕРНЫХ ПОДХОДОВ В МОДЕЛЬ Эльсон рассматривает отдельные элементы интеграции дезагрегирования данных по гендерному признаку в модели Доля государственных расходов на фирмы, возглавляемые женщинами/мужчинами Модели инвестиционного и экспортного поведения по полу Модели генерирования дохода по полу Доля национального дохода на домохозяйство по полу Модели расходов и сбережений в рамках домохозяйства по полу Различия в налогах и трансфертах по полу Ограничения данного подхода: Не учитывается взаимодействие факторов в рамках домохозяйств и в рамках фирм - подразделений Игнорируется домашняя репродуктивная работа + добровольная и общественная работа, т.е. экономика неоплачиваемой работы по уходу 11

Э КОНОМИКА ЗАБОТЫ КАК ЧАСТЬ СОВОКУПНОГО ПРОДУКТА По мнению Эльсон, экономика заботы может быть интегрирована в макроэкономическую теорию посредством акцента на кругооборот национального продукта - как продукта взаимодействия всех трех секторов: Товарный рынок частного сектора Экономика государственных услуг Экономика заботы в рамках домохозяйств и общин 12

В ЗАИМОЗАВИСИМОСТЬ В СОЗДАНИИ НАЦИОНАЛЬНОГО БОГАТСТВА 13

П ОТОК ДОХОДОВ В СРАВНЕНИИ С ПРОДУКТОМ НА ВЫХОДЕ Экономика заботы перегружена = негативное воздействие на товарную экономику и экономику государственных услуг: Потерянные рабочие дни, более низкая производительность вследствие слабого здоровья, более высокие расходы на страховое покрытие, обеспечение общественного порядка, и т.д. Влияет на уровень роста объемов производства Экономисты понимают и признают необходимость инвестиций в экономику заботы либо посредством государственных услуг либо созданием достойных рабочих мест 14

Большая часть инвестиций в экономику заботы осуществляется через государственные услуги, которые оказываются бесплатно – история показывает, что улучшение показателей производства в экономике заботы было связано с повышением качества государственных услуг Экономика государственных услуг финансируется за счет налогов на товарную экономику формального сектора Когда объемы налогов недостаточны для покрытия необходимых инвестиций, используются бюджетные стратегии по сокращению инвестиций в государственные услуги Избегайте теории дефицита – вместе с тем дефицит может иметь и негативные и позитивные последствия – а значит им можно управлять Одним из негативных последствий дефицита является сокращение объемов государственных услуг – неужели это должно происходить обязательно? 15

Инвестиции в государственный сектор услуг могут оказать существенное положительное влияние на рост экономики, и, соответственно, на частный сектор Внешние последствия: например, образование повышает уровень производительности индивидуума, а также тех, с кем он взаимодействует (если я умею хорошо пользоваться компьютером, то другие люди экономят время, общаясь со мной при помощи компьютера) Это подразумевает, что государственные расходы на образование должны рассматриваться как инвестиции, а не как затраты (потребление) 16

Ключевой вопрос совокупной бюджетной политики заключается в определении степени устойчивости бюджетного дефицита Этот показатель часто определяется на основе компьютерной макроэкономической модели для прогнозирования результатов на основе переменных значений Ответы будут зависеть от сделанных допущений Как увеличение денежной массы влияет на инфляцию; увеличением заемных средств на процентные ставки, а увеличенные процентные ставки сдерживают инвестиции частного сектора Негативное влияние на экономику со стороны перегруженной экономики заботы не учтено в таких моделях 17

Другие факторы – менее осязаемое воздействие на устойчивость дефицита: состояние общественного мнения, институциональные структуры Организация финансовых рынков и рыночные особенности, организация переговоров по заработной плате, ответные меры на бюджет в духе конкуренции или сотрудничества, социальные переговоры Социальная структура норм, правил, ценностей – социальный капитал – предполагается, что являются постоянными величинами 18

Э КОНОМИЧЕСКАЯ ТЕОРИЯ – РАЗРАБОТКА ПОЛИТИКИ Формирование бюджета, по сути, является политическим процессом, в основе которого лежат интересы и приоритеты населения страны Несмотря на это, закрепилась практика экономического теоретизирования (на основе рыночных интересов и приоритетов) Независимый экономический человек, «золотое правило», безвозвратные потери экономики и вытеснение, дефицит=плохо, профицит=хорошо 19

И ЗМЕНЕНИЯ В ЭКОНОМИЧЕСКОМ МЫШЛЕНИИ Отдельные экономисты начинают обращать внимание на социальный капитал – влияние стремительной дефляции и инфляции на гудвилл и принятие социальных норм, которые признаются необходимыми для функционирования экономики При этом они не связывают поддержание социального капитала с бесплатной работой женщин в экономике заботы 20

Д ВИЖЕНИЕ В СТОРОНУ РЕФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ БЮДЖЕТНОГО УПРАВЛЕНИЯ Основной мотив для государств – обеспечение прозрачности и эффективности Современная тенденция – отход от бюджетирования на основе статей разные варианты, включая бюджетирование на основе видов деятельности, программное бюджетирование, бюджетирование на основе фактических или ожидаемых результатов. В широком смысле, данный подход подразумевает интеграцию информации о полученных результатах в бюджетный процесс, что позволит влиять на решения, принимаемые по бюджету. 21

Д ВИЖЕНИЕ К БЮДЖЕТИРОВАНИЮ, ОРИЕНТИРОВАННОМУ НА РЕЗУЛЬТАТЫ Цель – ассигнование большего объема средств на деятельность, которая принесет желаемые результаты, и меньше средств на менее результативные мероприятия. Идея заключается в том, что правительству следует предусматривать в бюджете средства на фактические и ожидаемые результаты, а на вводимые ресурсы (персонал, материальные запасы, и т.д.) Бюджетная система должна привязывать постепенное увеличение расходов к аналогичному улучшению показателей по достигнутым результатам. 22

Г ЕНДЕРНОЕ БЮДЖЕТИРОВАНИЕ КАК ЧАСТЬ ПРОЦЕССА РЕФОРМИРОВАНИЯ В А ВСТРИИ Конституционные бюджетные принципы в действии с 2013 г.: Ориентированность на результаты, включая гендерное бюджетирование Интегрированный подход: гендерные факторы учитываются на всех уровнях управления бюджетом, включая отчет о стратегии (на среднесрочный период), главы бюджета, глобальные бюджеты и т.д. Не означает выделение отдельных бюджетов на мужчин и женщин Реализация интеграции гендерных подходов в бюджетирование требует проведения гендерного анализа; определение задач; формирование направлений деятельности в целях выполнения поставленных задач; и мониторинг. 23

Р АВЕНСТВО ИЛИ ЦЕЛЕСООБРАЗНОСТЬ Дианн Агюир, Старший вице-президент Booz & Company: «Все государства и все компании в мире ищут новые возможности для своего роста и расширения. И такие возможности есть на новых формирующихся рынках … Традиционно, когда мы говорим о новых рынках, мы думаем об Индии, Китае и многих других странах. Но, совершенно очевидно, что таким новым рынком являются женщины». Хилари Клинтон: «Расширяя участие женщин в экономике и содействуя повышению эффективности их деятельности и производительности, можно добиться значительного влияния на конкурентоспособность и рост экономики наших стран». 24

Р АВЕНСТВО ИЛИ ЦЕЛЕСООБРАЗНОСТЬ «Забудьте о Китае, Индии и Интернете – женщины являются движущей силой экономического роста» Журнал «The Economist» 25

Ц ЕНТРАЛЬНАЯ РОЛЬ ЖЕНЩИН В БОРЬБЕ С БЕДНОСТЬЮ И ОБЕСПЕЧЕНИЕМ РАЗВИТИЯ Основная и формирующаяся доктрина идеологии развития В международном праве дается прямое указание на все экономические средства, включая бюджет как метод ускорения достижения равенства Гендерные подходы интегрированы, но без учета фактора расходов внедрение гендерных подходов – недейственный инструмент Без учета гендерных факторов бюджет как инструмент перераспределения – недейственный инструмент 26

Г ЕНДЕРНОЕ БЮДЖЕТИРОВАНИЕ КАК СПОСОБ ОСВОБОЖДЕНИЯ Гендерное бюджетирование, в рамках которого гендерное вопросы формулируются на языке экономического дискурса, позволяет выделить гендерную проблематику как таковую из категории «неважных» социальных вопросов и поднять «до уровня макроэкономики, которая очень часто воспринимается технической, гендерно- и идеологически нейтральной» Холвёт Натали, (2006 г.). «Гендерное бюджетирование: польза подходов к внешней помощи на основе программ», Группа технической поддержки по гендерным вопросам ЕС 27

Б ЮДЖЕТ КАК ИНСТРУМЕНТ ДОСТИЖЕНИЯ ГЕНДЕРНОГО РАВЕНСТВА Множество бюджетных инициатив по всему миру Многосторонние и межправительственные организации активно выступают за осуществление бюджетной реформы Достижение консенсуса между двумя лагерями В нескольких странах действует законодательно установленное требование о разработке «женских» бюджетов В отдельных странах действует законодательство по гендерному бюджетированию Страны, в которых действует положительное обязательство по продвижению равенства, в т.ч. через бюджетный процесс 28

Б ЮДЖЕТ КАК ИНСТРУМЕНТ ПРОДВИЖЕНИЯ РАВЕНСТВА «Королевская контора» – больше не запретная территория 29