Некоторые проблемы применения функционально-целевой модели управления при реализации региональных проектов муниципальными образованиями Центр гражданского анализа и независимых исследований Пермь, 23 июля 2009 года Обсуждение на заседании палаты муниципальных районов

Содержание презентации 1 О ФЦМ в комплексе управленческих идеологий Пермского края 2 Рассмотрим на примере: создание НОЦ в Чайковском Проект и риски Проект и управление. Проект и дисбалансы Проект и ФЦМ 3 Кооперационное взаимодействие МО и региональных органов власти - как достройка ФЦМ с двух сторон: возможности и необходимости

Гипотеза: управление в Пермском крае устроено сложнее, чем одна модель Функционально- целевая модель (управление по результату) Проектный менеджмент (управление в конкретных рамках) Ивент- менеджмент (управление через события) Инициативы губернатора Отраслевое управление 131 ФЗ

Совместный проект региона и МО: проблемные вопросы Как именно по уровням власти выглядит взаимодействие заказчика (заказчиков)и подрядчика (подрядчиков)? Как распределяются компетенции и ответственность за поддержание результатов проекта? Кто и как именно определяет, какие риски в проекте учитываются, а какие нет? (на управление какими рисками выделяются ресурсы ?) Как обеспечиваются субсидиарность и обязательность принятия всех необходимых решений в зоне ответственности и т.п. Проект кооперативный

Рассмотрим конкретный случай: проект создания НОЦ в Чайковском

Школа 3 под НОЦ просто «закрыта на ремонт» МО и Минобр потратили деньги на создание НОЦ / Новая школа Возникает почва для конфликтов, которые чрезвычайно несвоевременны Система образования пропускает время на «подстройку» Родители шк.3 получают ответ из региона : Вам беспокоится не о чем Проект прошел «точку невозврата» В школу 3 набирают 1-й класс Решения о создании НОЦ нет Дети «расселены» по другим школам Ситуация в Чайковском: взгляд со стороны

Центр ГРАНИ провел гражданскую экспертизу Объект экспертизы: программа и практика реализации проекта НОЦ в г.Чайковском. Предмет экспертизы: реализация общественных интересов в документах, регламентирующих создание НОУ, и в деятельности по реализации программы НОЦ В фокусе - гуманитарные, социальные, экономические риски и возможности, возникающие у общества в целом, местного сообщества, отдельных групп. Позиция: создание НОЦ вышло за рамки «отраслевого» процесса системы образования, который затрагивает только узкую группу педагогов, родителей и детей Материалы для анализа: доступные документы, обращения в ОИВ, НПА, публикации в СМИ, интернет-источники, ряд тестовых интервью и натурные наблюдения. Использованные инструменты анализа: Логический структурный анализ программ и стратегий, в т.ч. в реформах образования и ГМУ; Нормативно-правовой анализ документов и практики; Функциональный анализ системы ГМУ; Институциональный анализ, в т.ч. оценка регулирующего воздействия, оценка транзакционных и иных издержек; Контент-анализ и аудит информационной политики; Комплекс управленческого анализа систем и процессов и др. Задача экспертизы: Аргументы для формирования общественной «повестки дня» ; Выявление заинтересованных групп Предложения для более качественного ГМУ в данной сфере Описание зоны гражданского контроля

Экспертиза выявила комплексы рисков, которые не учтены в проекте создания НОЦ Дефицит старшеклассников, в связи с конкуренцией, для 7 успешных образовательных учреждений Изменение композиции образовательных учреждений: большая часть школ превращается в девятилетки. Неясна судьба методических объединений. Проектная мощность НОЦ много больше, чем потребности Чайковского Потеря баланса и системности в образовательной системе МО Дестабилизация педагогического сообщества: новая система не «сопряжена» с системой вознаграждения учителей, она ведет к рискам «разрывов» профессионального пути; Риски для учащихся и их родителей, связанные с «преодолением барьера» входа в новую систему уровней образовательных учреждений, в условиях неинформированности при принятии решений ( в т.ч. для «расформированной» школы) Нет значительного комплекса методических решений как для НОЦ, так и для школ-девятилеток. Риски для педагогов, школьников и родителей Сопровождение НОЦ ложится на плечи МО Не учтены уроки «запуска» НОЦ в других муниципалитетах (Нытва). Ассортимент разнообразных некомпенсируемых издержек, которые несут образовательные учреждения, педагоги, домохозяйства, МСУ Не работают инструменты снижения рисков, описанные в программе (например, сопротивление родителей не снимается «уговариванием» учеников )

НОЦ: проблемы органов власти и управления То, как проходит создание НОЦ, не увеличивает понимания его полезности, создает проблемы с отношением общества к реформам вообще и увеличивает недоверие местного сообщества к модернизаторским инициативам власти. Характер и методы реализации проекта НОЦ («продавливание сверху») серьезным образом вредят достижению всего комплекса выгод от его реализации максимальным количеством заинтересованных лиц. Размещение автономной школы для старшеклассников (НОЦ) в г.Чайковском не вполне учитывает специфику здешней образовательной системы. Поэтому не произойдет серьезного увеличения «мощности» системы образования в муниципальном районе. Происходит фактический перенос ответственности за «неурегулированность» правил на самый нижний уровень управления (на директоров ОУ, орган управления образованием муниципального района и т.д.) Постоянное замалчивание органами власти фактически принятых решений ( а решение пока принято на уровне региона); сравнение ответов на запросы диахронически позволяет сделать вывод о том, что гражданам предоставлялась заведомо неполная и противоречивая информация и т.п. «Закрытость» деятельность органов власти постоянно генерирует дополнительные проблемы, в т.ч. поскольку предполагает не создание партнерств в реализации, а устранение противодействия; Существует опасность, что процесс, идущий на территории МО, наносит ущерб местному самоуправлению, самоорганизации и ответственному поведению граждан, поскольку административно или по умолчанию общественные институты представляющие «группы интересов» исключены из консультаций.

10 НОЦ - «кооперативный» проект по соглашению между Минобром ПК и Чайковским муниципальным районом контроль и представление отчетности Разработка подпроекта НОЦ Требования к имущественно му комплексу и оснащению обр.процесса Организ. и методическое управление подпроектом Мониторинг выполнения НОЦ требований «ДЕНЬГИ» Министерство проектирование и запуск образовательного процесса в НОЦ Чайковский муниципальный район повышение квалификации упр. и педагог. персонала обеспечение целевого использования получаемых средств научно-методическое сопровождение

Проект реализуется с дисбалансом конфликтных зон Минобразования ПК Разработка проекта Заключение соглашений Финансирование Методическое сопровождение Контроль ответственность Нытва Добрянка Чайковский Березники Губаха Чусовой Чернушка Пермь Принятие решения о создании НОЦ Выбор объекта для создания НОЦ Реализация проектаИнформирование граждан Социологические исследования Обратная связь Конкурс на замещение вакансии директора Конкурс на замещение вакансий педагогического состава Обучение педагогического состава МСУ Общество Зона реальных конфликтов

ВЕРНЕМСЯ К ФУНКЦИОНАЛЬНО ЦЕЛЕВОЙ МОДЕЛИ

Концептуальный подход к управлению в рамках функционально-целевой модели Ведомство Губернатор Ответственность Формирован ие стратегии Общее руководство Зам. председателя Правительства Функционально -целевой блок Ответственность Председатель Правительства Бюджет на реализацию политики в рамках блока Целевые показатели блока Оперативное управление Исполнение бюджета в рамках достижения целевых показателей Ответственность

В регионе действует переходная модель управления: элементы отраслевой системы инкорпорированы в функционально-целевую Председатель Правительства Функционально- целевой блок Целевые показатели блока Ответств енность Губернатор Ответственность Общее руководство Зам. председателя Правительства Ведомство Исполнение бюджета в рамках достижения целевых показателей Бюджет на реализацию политики Оперативное управление

Сбой на стыке функционально-целевой и отраслевой модели управления Функционально-целевая модель управления развитие человеческого потенциала Рост численности населения Повышение рождаемости Развитие системы образования как социального лифта Проект НОЦ Качественное вариативное образования Предоставление доступной качественной образ. услуги Показатели: % сдавших ЕГЭ % употребляющих психоактивные вещества % совершивших преступления Отраслевая система управления Финансовая и отчетно- статистическая деятельность Методическ ая функция Организаци онная функция Управление имущественным комплексом Поддержка инфраструктуры образовательной отрасли Приведение школ под требования надзора Ремонт школ Замена одного образовательного учреждения на другое (базы для создания НОЦ) Министерство образования Приведение школы под требования проекта Совпадение интересов Сгенерировало конфликт между родителями, педагогами и управлением образования Сбой : непроработанная декомпозиция целей

Система управления кооперативными проектами в рамках функционально-целевой модели я Функции Заказчик 1 Заказчик 2 Подрядчик Соглашение Подрядчик Ведомство (функционально- целевой блок) Местное самоуправление кооперативный проект Функции

Местное самоуправление в кооперационных проектах : На примере Нового образовательного центра Равное партнерство на основании договора Взаимодействие в рамках договора Соблюдение интересов местного сообщества Инвестиции в образование Заказчик на уровне края Министерство образования Заказчик на уровне МСУ Глава МСУ, его заместители Подрядчик на уровне края Проектный офис Подрядчик на уровне МСУ Отсутствие разъяснения идеологии взаимодействия в рамках ФЦМ Применение идеологии ведомственного подчинения Неиспользование партнерских возможностей (возможность торговаться по условиям договора на этапе его заключения) Неразбериха в ходе организации подрядных работ и принятия решений

Достройка ФЦМ с двух сторон: возможности и необходимости Достройка ФЦМ с двух сторон: возможности и необходимости

Некоторые «белые места» вылавливаются только на уровне МО ФЦМ муниципальная не может не иметь специфики, что даст обратную связь для «подстройки» целевого блока Наладка ФЦМ Управление МО, реализуя кооперационные проекту и иные по модели взаимодействия, явится «заказчиком» создания региональных правил на распространение ФЦМ на «невключенные» функции и иные воздействия Развитие ФЦМ Определение потребности в кадровой, информационной, методической и иной инфраструктуре сопровождения ФЦМ (на местном и региональном уровне) Определение ограничений ФЦМ Поддержка ФЦМ Роль МО в более точной настройке ФЦМ

Гипотетические риски МО при внедрении ФЦМ функции Не проверена гибкость системы - муниципалитет оказывается в жестких рамках целевых показателей Концептуальность модели может привести к противоречиям между целями развития функционально-целевого блока и реальными проблемами в муниципальном образовании Полномочия муниципальных образований могут оказаться шире функционально- целевых блоков переход У муниципалитета может возникнуть длительный переход по времени из одной управленческой системы в другую (риски систематических управленческих сбоев повышаются) Может произойти подавление регулярных функций муниципалитета достижением целевых показателей (наиболее приближенных к проблемам граждан) кадры Кадровый голод и недостаточное методическое сопровождение могут поставить под угрозу внедрение функционально-целевой модели на муниципальный уровень Сопротивление со стороны муниципальных служащих внедрению новой системы управления

Переход на ФЦМ потребует новых знаний от сотрудников. Необходим региональный центр (программа) кадровой поддержки муницип. служащих Решить вопрос о том, как именно будет выглядеть поддержка конкуренции МО на фоне унификации целей и функций Создать «спорную площадку» (внеблочную ил вневедомственную) для разбора конфликтных вопросов при внедрении ФЦМ на местный уровень. Общерегиональные (общеблоковые) информационно- коммуникационные решения. Но они не должны разрушать специфику инф. среды МО Внесение изменений в идеологический блок «Заказчик – Подрядчик» для кооперационных и иных проектов, с учетом автономности МО «Привязка на местности» может потребовать изменения (уточнения) функций в рамках целевого блока, в т.ч. «прикрепление» к чему-то функций надзора и т.п. Потребности в развитии ФЦМ на местном уровне Возможные потребности МО – вклад в функционирование ФЦМ

Спасибо за внимание!

Функционально-целевая модель управления Пермским краем Развитие человеческого потенциала: рост численности населения рост доли бюджетных услуг, размещаемых на свободном рынке Экономическое развитие: создание рабочих мест рост заработной платы Развитие инфраструктуры: снижение стоимости проживания человека на территории максимизация доходов от использования ресурсов снижение стоимости инфраструктурных издержек Развитие территорий: рост доли инвестиционных расходов в местных бюджетах рост самообеспеченности муниципальных образований Общественная безопасность Управление государственными учреждениями: рост доходов от активов развитие внебюджетного сектора в сфере оказания услуг населению Финансы Надзор Цели развития края: положительный баланс населения рост численности занятых во внебюджетном секторе регионального хозяйства

Бюджетные обязательства субъекта Федерации перед органами МСУ МСУ Местны е налоги и сборы Средства самообло жения граждан Федеральный фонд компенсаций (по исполнению государственных полномочий) Доходы от использован ия муниципальн ого имущества Частные инвести ции Доли региональных налогов и сборов Региональный фонд поддержки (выравнивания бюджетной обеспеченности) поселений Региональный фон поддержки (выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) Региональный фонд муниципального развития Доли федеральн ых налогов и сборов Региональный фонд софинасирования социальных расходов Региональный фонд компенсаций (по исполнению государственных полномочий) Кредиты из региональ ного бюджета Финансиров ание кооператив ных проектов Федеральные обязательства Федеральные требования к региональным обязательствам Региональные обязательства взятые Пермским краем инициативно Возможности созданные федеральным законодателем

НОЦ и город Значительная часть школ становятся школами «без старших классов». редкие группы детей будут учиться в одной школе от начала и до конца: проблема переходов, промежуточных испытаний и конкурсов и т.п. – А что будет с традицией проводить встречи выпускников – какую школу дети будут считать своей? значительная часть педагогов внутри одной школьной профессии будут всю жизнь преподавать либо только для средних классов, либо только для старших: разрывы профессиональных карьер, разрушение методических объединений и т.п. – А как будет выглядеть система повышения квалификации и обучения преподавателей для ООШ и НОЦ – два несвязанных между собой процесса? сосуществование рядом разных моделей влияния родителей на ОУ: от школ с классными руководителями и родительским активом - к школам с тьюторами и партнерами и невозможностью за два года создать полноценную среду взаимодействия родителей и педколлектива. Появление новых форм независимого обществ. влияния на школу старшей ступени - работодатели, представители ВУЗов и родительские «единицы»? новая конкуренция ОУ, работающих со старшеклассниками: НОЦ, 1-2 «полных» школ и гимназий с лицеем, техникумов и училищ: перераспределение обучаемых в условиях, когда НОЦ в течение первых лет будут оказываться административные преференции. Как обеспечить непрерывность их деятельности, если на них может не хватить учащихся? иные правила сравнения достижений учащихся одного возраста: судьба олимпиад, рейтингов достижений школы и т.п. НОЦ станет со всеми в равные положения, получив иную материальную и методическую базу? НОЦ должен будет реализовать заложенный в него потенциал школы для старшеклассников района. Появятся интернат, автобус для сельских детей и т.п.? Изменения в управлении образованием в городе, исходя из новой специфики? НОЦ – начало серьезных изменений городского кластера «Образование» потребители производители поставщики правила конкуренция Неясно, какие именно проблемы местной системы общего образования решает НОЦ? Как местное сообщество должно определить, что произошло улучшение «образования по-Чайковски»? производительность и результаты

НОЦ и педагогическое сообщество РИСКИ ДЛЯ ОТДЕЛЬНЫХ ПЕДАГОГОВ И СООБЩЕСТВА В ЦЕЛОМ Общество понимает роль педагога как ключевого производящего ресурса системы образования, «толкователя» общественных достижений и проблем, необходимое звено системы социальных связей – каркаса социального капитала. Это означает, что серьезные вмешательства в содержание и механизмы деятельности учителя должны быть оправданы, а риски предусмотрены. Возможные проблемы Наличие механизмов решения Нет проектов механизмов вертикальной и горизонтальной карьеры педагога. Не внесены изменения в условия конкурсов, нет гарантии учета опыта в специфической ситуации Учителя, меняющие ОУ, рискуют стимулир. частью зарплаты и результатами проф.конкурсов Искусственно выделается проф. элита – учителя НОЦ; учителя ООШ упираются в «стеклянный потолок» Уменьшение ФОТ в связи с разницей стоимости БОУ в ОУ второй и третьей ступени Отсутствие механизмов компенсации, выравнивания конкурентных условий и т.п. Риски расслоения педагогического сообщества (внутренняя профессиональная стратификация), Риски ухудшения экономических условий труда конкретного педагога, Разрывы профессиональной карьеры, Потеря общественных ориентиров (стереотипов) в признании результативности конкретного педагога Разбалансировка конкурсных и конкурентных механизмов в педагогическом сообществе Нет учета в порядках распределения стимул.части для школ, меняющих статус и контингент Неравная конкуренция: Вымывание наиболее квалифицированной части педагогов из обычных школ и сосредоточение их в НОЦ Мы рискуем одним из наиболее стабильных социальных институтов – преподавательским сообществом. Масштабы плановых и неплановых изменений недооценены.