Законодательные основы административной и бюджетной реформ и новая стратегия организации библиотечного обслуживания населения Канд. пед. наук Ю.А. Гриханов Академия переподготовки работников искусства, культуры и туризма Москва, Россия

Для библиотечной системы России серьезным испытанием становится масштабная административная реформа, проводимая в настоящий период. Ее содержание, как отмечено в работах [2, 8], определяют следующие нормативные правовые акты: -Указ Президента РФ от «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (в редакции Указа Президента РФ от ); - Федеральный закон РФ от ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон РФ 131 «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации» (далее - Закон 95); - Федеральный закон РФ от ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в редакции Федерального закона от ФЗ (далее - Закон 131).

В справке к заседанию коллегии Министерства культуры и массовых коммуникаций РФ 28 марта 2005 г. по вопросу «О государственной политике развития библиотечного дела в Российской Федерации» (март 2005 г.) отмечено: «В последние 20 лет количество библиотек постоянно сокращается, в основном за счет закрытия научно-технических и профсоюзных библиотек. Введение в действие Федерального закона РФ делает реальной угрозу утраты половины сети муниципальных (и, прежде всего, сельских) библиотек».

Муниципальный уровень проблем, вызванный разграничений полномочий органов местного самоуправления разных уровней 1. Как сохранить районный орган управления культуры, так как к вопросам местного значения муниципального района отнесены лишь: Организация библиотечного обслуживания поселений (обеспечение услугами библиотечного коллектора); Организация предоставления дополнительного образования на территории муниципального района; Формирование и содержание муниципального архива. 2. Подмена в Законе 131 работающих повсеместно центральных районных библиотек, которые возглавляют централизованные библиотечные системы, библиотечными коллекторами.

3. Угроза существованию ЦБС, которые при всех допускаемых порой просчетах являются самой перспективной формой кооперированного информационного и библиотечного обслуживания. Причины: Нарушен статус центральных районных библиотек как головных подразделений ЦБС. Отныне запрещено использовать средства бюджета вышестоящего уровня для оплаты расходов муниципальных поселений, где расположены библиотеки, являющиеся филиалами ЦБС. Закон 131 в п. 11 статьи 14 слишком туманно формулирует полномочия органов местного самоуправления поселений: «...организация библиотечного обслуживания населения».

4. Проблема из-за того же приведенного выше п вполне реальная обвальная ликвидация сельских библиотек, что убедительно объясняют опытные экономисты: «Существенная часть финансовых средств и доходных источников сосредоточивается на федеральном уровне, а расходные полномочия «сбрасываются» на региональный и местный уровни. Именно через региональные и муниципальные органы власти в значительной степени осуществляется реализация социальных гарантий государства в области культуры, закрепленных в Конституции. Государство, провозгласив ряд социальных обязательств, на самом деле возложило их выполнение на регионы (субъекты РФ) и муниципальные образования без соответствующей... финансовой поддержки.

Руководители отрасли в центре и на местах относятся к надвинувшимся серьезным переменам по-разному, образуя по своим позициям 4 характерные группы: еще не имеют представления о грядущей реформе; располагают необходимой информацией, но ничего не собираются предпринимать, надеясь, что все «рассосется»; реагируют при полной капитуляции перед финансовыми органами сетованиями и разговорами о том, как в очередной раз обидели куль туру; занимают активную позицию, вырабатывают адекватную стратегию поведения.

Задачи всей сферы культуры: Внести необходимые изменения в Закон 131 Активно работать с законодательными органами субъектов РФ на предмет соответствующих уточнений в региональных законах. Использовать механизм наделения муниципальных органов отдельными государственными полномочиями субъекта РФ с передачей им необходимых материальных и финансовых ресурсов (через принятие закона субъекта РФ). Разрабатывать в регионах соглашения в целях: - разграничить полномочия органов власти разного уровня; - обеспечить совместное развитие учреждений культуры; - передавать осуществление части полномочий органу власти местного самоуправления.

Юрист М.А. Якутова: «Районных библиотек законом не предусмотрено. Но это не означает, что на районном уровне не может быть организовано библиотечное дело, а те ЦБС, которые сегодня существуют, необходимо распустить. Если толковать закон не буквально, учитывая, что функция организации библиотечного коллектора на районном уровне прописана в скобках, то правильно будет предположить, что в полномочия районных местных властей входит организация межбиблиотечного взаимодействия на своей территории».

Мнение методиста Новгородской областной универсальной научной библиотеки: «Один из важных моментов, которые всем придется пережить в связи с вступлением в силу нового Закона, - децентрализация библиотечной сети». Удивительнее всего, что остальной текст этих публикаций красноречиво говорит о губительности подобной меры. Сельские библиотеки, попав в зависимость от глав местных администраций, испытали огромные трудности: остались без газет и журналов, не стало денег на повышение квалификации, помещения не ремонтировались и т.д. Более взвешенной представляется позиция Л.В. Куликовой (РНБ): «Целесообразность сохранения библиотечных систем с учетом определенной их реорганизации диктуется соображениями экономичности и сохранения единого библиотечного и информационного пространства на основе кооперирования библиотек в пределах одной или нескольких территорий».

Главное правовое основание сохранения ЦБС даже при вступлении в силу ущербного, как было показано, законодательства - предусмотренное Законом 131 право органов местного самоуправления поселений и муниципальных районов заключать соглашения о взаимной передаче полномочий и соответствующих им субвенций в сфере культуры. Один из вариантов, опробованный в Пермской области, - преобразование ЦБС в Объединение муниципальных библиотек (ОМБ), которое возглавляет, как и прежде, центральная районная библиотека, а в состав входят сельские, поселковые, городские, в том числе - детские библиотеки. ОМБ имеет статус юридического лица как муниципальное учреждение культуры.

Другой вариант - межпоселенческая библиотека, предусмотренная статьей 50 (п. 12) того же Закона 131. Постановлением Правительства Ставропольского края, например, образована Новосельская межпоселенческая библиотека как правопреемница бывшей ЦБС этого района. Реорганизованное районное муниципальное учреждение культуры (юридическое лицо) включает Центральную библиотеку и структурные подразделения, в том числе - филиалы в селах. Оно финансируется из консолидированного бюджета района

Еще одна модель предложена в Новгородской области - Межпоселенческая районная библиотека становится просто фондохранилищем, которое обслуживает поселенческие библиотеки. В этом случае обслуживание жителей районного центра обеспечивает городская библиотека (или объединение городских библиотек). Подобная организация принята в США, где районная библиотека не имеет своих читателей, выполняя функции агентства для окрестных библиотек: обеспечивает комплектование их фондов, депозитарное хранение, МБА и электронную доставку запрашиваемых материалов, поддержку локальной вычислительной сети, включая бесплатный доступ в Интернет и т.д.

Как возможный вариант оптимизации сети описаны эпизодические примеры объединения сельской муниципальной библиотеки со школьной при условии наличия в школе достаточно просторного помещения, отдельного входа для читателей и кооперации денежных, материальных и прочих ресурсов. Нарушение указанных требований и формальное размещение публичной библиотеки в школе, может быть, даст некоторую экономию средств, но в целом приведет к негативным последствиям, так как лишит местное население, кроме школьников, доступа к информации и книгам.

Иногда библиотеку включают в объединение организаций социокультурной сферы в культурно образовательные (...социально-культурные и т.п.) комплексы». При этом наряду с библиотеками перечисляются практически все структуры социокультурной сферы, включая даже теплицы и хлебопекарни. Но даже беглое описание отнесенных к этой категории проектов показывает, что по сути никакого объединения между ними нет, если не считать самой общей координации планов работы, а в отдельных случаях - размещения в одном здании.

Рекомендация М.Якутовой: Передача полномочий (функций Центральной библиотеки) одной (или нескольким) библиотеке с выделением соответствующих субвенций. Перечисление какой-либо библиотеке средств по гражданско-правовому договору (на основании муниципального заказа). Создание нового учреждения для содержания обменного фонда, обобщения информации о фондах поселенческих библиотек, осуществления им методической помощи и координации их деятельности. Введение в штатное расписание должности чиновника с вышеперечисленными функциями, за исключением книгохранения [22].

Схема оптимальной организации сети учреждений культуры муниципальных образований Белгородской области в соответствии с Законом 131-ФЗ ЦБ (юридическое лицо) РДК (юридическое лицо) ДШИ, ДМШ (юридическое лицо) Филиалы на селе Консолидированный бюджет области Средства на комплектование фондов, спецоборудования, музыкальных инструментов, спецавтотранспорта Консолидированный бюджет муниципального района Бюджет района Управление (отдел) культуры района (в его составе централизованная бухгалтерия, организационно-методический центр) Районная киносеть Филиалы на селе Филиалы – ДК и клубы, киноустановки 50% субвенций на услуги культуры (в т.ч. з/п, бух. обсл., п/к, метод. обеспеч. Бюджет поселения 50% субвенций на создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры, т.е. проведение капитального ремонта зданий + оплата коммунальных услуг