Основные направления и необходимые меры в сфере управления государственной собственностью и приватизации Экспертная группа 15 «Управление государственной собственностью и приватизация» 19 июля 2011 г.

Госсектор: эмпирические и теоретические аргументы «за» и «против» Частная собственность более эффективна Данные 50 исследований стран Запада ХХ в. свидетельствуют о том, что при учете широкого круга факторов [влияющих на эффективность хозяйственных операций] крупные промышленные фирмы со смешанной собственностью и аналогичные фирмы, полностью принадлежащие государству, обнаруживают существенно меньшую эффективность по сравнению с подобными им частными компаниями Данные 10 исследований сравнительной эффективности компаний с доминированием государства и частных владельцев в России 90-х – 2000-х гг. [ИЭПП, БЭА, ВШЭ и др.] различаются в оценках влияния разных типов частных собственников, но в отношении компаний с доминированием государства выводы аналогичны Исследования 2000-х гг. стран ЦВЕ и СНГ показывают, что приватизация может оказывать положительное влияние на уровень ВВП и экономический рост Приватизация - инструмент, но не панацея Современная экономическая теория: не существует «универсально пригодной» формы собственности, которая неизменно и независимо от конкретно – исторических условий превосходила бы другие формы собственности в любой стране во всех отраслях и секторах экономики Рыночная структура и конкуренция в гораздо большей степени важны для эффективности предприятия, чем природа права собственности и различия между владельцами активов Приватизация предприятий, предоставляющих услуги общественного сектора, и естественных монополистов может нанести вред потребителям даже в тех случаях, когда производственная эффективность компаний возрастает, если не налажена соответствующая система регулирования и контроля. Приватизация в некоторых случаях не только не ведет к росту инновационной активности компании, но и вызывает свертывание инновационных программ. Когда государству действительно удается превратить государственные компании в «институты развития», они могут на протяжении некоторого времени использовать свой особый статус, в том числе правительственную финансовую поддержку, чтобы ускорить ломку консервативных хозяйственных структур и обеспечить более благоприятные условия для развития высокотехнологичных отраслей

Сокращение госсектора в российской экономике: прикладные аргументы несмотря на позитивное развитие нормативно-правовой базы ( гг.), качество управления в госсекторе незначительно отличается от уровня 90-х гг. организационно-управленческие возможности госорганов находятся в хроническом противоречии с количественными ограничениями – сохраняющимися масштабами и множественностью субъектов госсектора у государства нет значимых мотиваций к развитию регулирования в ряде секторов при наличии прямых инструментов влияния объективные ограничения в принципиальном повышении качества корпоративного управления в компаниях госсектора (издержки мажоритарной модели) государственные холдинговые структуры в 2000-е гг. не относятся к группе лидеров в рейтингах транспарентности финансовых потоков экспансия госкомпаний и банков в другие отрасли вступает в противоречие с усилиями по сокращению участия в непрофильных бизнесах и инвестиционными потребностями основной деятельности преимущественная ориентация компаний госсектора на государственную поддержку и преференции недостаточное развитие условий для справедливой конкуренции и повышения инвестиционной активности частного бизнеса в секторах с высоким прямым участием государства обострение конфликта интересов, когда государство выступает как законодатель, регулятор и активный самостоятельный игрок (через госкомпании и банки) на рынке корпоративного контроля

Масштабы госсектора: оценки и тенденции Сокращение? Росстат: на протяжении всех 2000-х гг. доля государственного сектора по большинству показателей хозяйственной деятельности снижалась или не превышала 15-20% Исключения: инвестиции и занятость (24-25%), транспортные перевозки (от до 93-94% в зависимости от показателя) и внутренние затраты на НИОКР (более 75%) Рост удельного веса государственного сектора в гг. по сравнению с гг. в производстве и распределении электроэнергии, газа и воды, по услугам связи, в инвестициях в основной капитал, обьеме платных услуг населению, выручке нетто от продажи товаров, продукции, работ, услуг В г. доля госсектора в добыче полезных ископаемых («объем отгруженных товаров») снизилась на 3 % (ниже ниже 10%). Рост? В конце 2007 г. федеральные и региональные власти контролировали примерно 40% рыночной капитализации российского фондового рынка по сравнению с 24% в 2004 г. («Тройка Диалог», 2008) К началу 2008 года «глубина концентрации собственности» в руках государства (в рамках базы «Эксперт-400») составила порядка 40– 45%, В 2009 году это показатель оценивался различными экспертами уже на уровне 50% По оценке ЕБРР, доля госсектора России в ВВП с 1997 по 2009 год увеличилась с 30 до 35 % По экспертным оценкам, доля государства в экономике России возросла как в результате действий компаний смешанного сектора на рынке корпоративного контроля, так и вследствие антикризисных мер государства

Изменение численности ФГУП и АО с государственным участием

6 Динамика количества унитарных предприятий Динамика количества ФГУП (на конец года) Динамика конкурсных производств в отношении унитарных предприятий В целом, с учетом федерального, регионального и местного уровней, изменение числа унитарных предприятий в период годов было разнонаправленным. Заметным был «встречный» процесс создания новых унитарных предприятий: даже в в годах число вновь созданных унитарных предприятий достигало в год Четкий тренд к сокращению числа унитарных предприятий характерен скорее для федерального уровня, причем заметное сокращение их числа в существенной мере связано с формированием интегрированных структур, госкорпораций Наряду с замедленностью и постоянным отставанием от планов фактической приватизации (акционирования) унитарных предприятий в силу необходимости преодоления существующих общих нормативных ограничений и значительных административных издержек, достаточно активно шли процессы «разгосударствления» (ликвидации унитарных предприятий) через процедуры несостоятельности Динамика количества унитарных предприятий

Структура федеральной собственности 7 Отрасль экономики Количество акционерных обществ с участием Российской Федерации Количество федеральных государственных унитарных предприятий Количество предприятий, где собственником имущества или акционером является Российская Федерация Непроизводственная сфера Промышленность Сельское хозяйство Транспорт и связь Строительство Прочие отрасли ИТОГО: в том числе, СТРАТЕГИЧЕСКИЕ предприятия и общества

Посткризисные предпосылки к разгосударствлению российской экономики и уточнению приоритетных задач приватизации 8 8 Расширение участия (влияния) государства в экономике в кризисный период; риск дальнейшего разрастания госкомпаний и усиления модели государственного капитализма Четко проявившаяся недостаточная конкурентоспособность ряда крупных компаний, входящих в госсектор, необходимость их реструктуризации и технологической модернизации Необходимость привлечения существенных внебюджетных инвестиций, в том числе в важнейших инфраструктурных секторах Бюджетные ограничения, расширение государственных обязательств социальной направленности

Практические шаги и изменения в приватизационной политике в 2010 году 99 9 Внесен комплекс существенных изменений и дополнений в Закон о приватизации (среднесрочное планирование, возможность принятия индивидуальных решений на уровне Правительства РФ по отдельным предприятиям, передача функций продавца юридическим лицам, продажи в электронной форме, развитие схемы «голландский» аукцион, снижение залога для участия в качестве покупателя, расширение требований к прозрачности процедур приватизации) Кардинально сокращен перечень стратегических предприятий и организаций (исключены 267 субъектов - сокращение более чем в 2 раза; в больше степени исключались акционерные общества – их удельный вес в числе организаций перечня снизился до 1/3; существенная часть исключенных организаций – предприятия транспорта и транспортной инфраструктуры) Определены ориентировочные сроки и индивидуальные схемы приватизации 10 крупнейших компаний и банков, по некоторым из них начался процесс приватизации (в том числе путем сочетания (1) продажи части государственного пакета акций и (2) снижения государственного участия в капитале за счет эмиссии, размещения акций и привлечения внебюджетных инвестиций в развитие компании) Произошла существенная активизация процессов практической подготовки и осуществления приватизации компаний (в 2010 году планировалась приватизация находящихся в федеральной собственности акций примерно 750 АО, 250 ФГУП – были проданы 134 пакета акций, приватизация оставшихся пакетов перенесена на 2011 год; поступления от приватизации планировались на 2010 год уровне 18 млрд. руб. – было получено порядка 23 млрд. руб., наиболее крупные продажи – Росгосстрах, Московский метрострой, НАТИ)

Динамика приватизации, гг.

Особенности приватизационной политики годов (1) Периодичность усиления (или ослабления) влияния «групп интересов» на принимаемые решения в сфере приватизации, как следствие определенный «дрейф» приватизационной политики В определяющей мере связана с ситуацией (ожиданиями) в плане обеспечения сбалансированности бюджета, от возникновения существенных проблем на отдельных «социально-чувствительных» рынках. В период обсуждения параметров проекта бюджета (май-июнь) усиливается линия на повышение роли приватизации в формировании дополнительных доходов бюджета, а когда проявляются недостатки в регулировании определенных рынках – усиливается аргументация в необходимости сохранения прямого участия государства для «компенсации провалов рынка». (2) Компромиссность принятых решений и, зачастую, неполнота, иногда -противоречивость реализуемых мер В частности: решение о расширении представительства независимых директоров в компаниях с государственным участием пока не дополнено мерами по повышению роли и ответственности советов директоров, по изменению порядка назначения высших менеджеров в этих компаниях; возможность привлечения инвестиций для развития предприятия в ходе приватизации (точнее - разгосударствления) пока существует для узкого круга сверхкрупных компаний, на основе индивидуальных решений, а для других компаний соответствующие инструменты (способы приватизации) – не развиты; отказ от использования в качестве организационно-правовой формы государственных корпораций сопровождается постановкой задачи по проработке новой формы «юридического лица публичного права»; при общей ориентации на сокращение использования института унитарных предприятий - отсутствуют значимые усилия по определению инструментов прозрачного финансирования выполнения публичных задач (функций) через компании, в том числе частного сектора. (3) Необходимость осуществления периодических воздействий на высшем политическом уровне в плане осуществления дальнейшей приватизационной политики В частности по дальнейшему углублению приватизации крупнейших компаний, работающих в конкурентных секторах. (4) Скрытый характер лоббирования интересов в рамках приватизации, расширенные возможности принятия индивидуальных решений при неясности нормативных рамок, неразвитость официальной аргументации принятых решений. «Размытость» условий приватизации крупных компаний – издержки стремления изменить в разумные сроки ситуацию при наличии высоких административных барьеров согласования. Но это же приводит к усилению «соперничества» различных подходов к приватизации и снижению предсказуемости условий приватизации уже на уровне каждой отдельной крупной компании с государственным участием.

Риски 1. Риск расширения государственного (квазигосударственного) сектора на фоне приватизационных процессов. Данный риск представляется наиболее существенным в ближнесрочной перспективе, так как в негативном варианте вместо расширения в ходе приватизации частного сектора, привлечения эффективных собственников и внебюджетных средств, улучшения условий для конкуренции может произойти перераспределение активов в секторе смешанной собственности, их дальнейшая консолидация на уровне отдельных хозяйствующих субъектов с государственным участием, задействование в приватизации средств крупных госбанков. 2. Риск последующего усиления неформального воздействия на приватизированные компании них со стороны при недостаточности усилий по развитию регулирования, при нечеткости условий приватизации. При неразвитости регулирования в отдельных секторах, которая ранее «компенсировалась» прямым участием государства в управлении отдельными крупными компаниями, при выходе государства из такого управления ему потребуются иные инструменты для решения общественно-значимых задач. Главная проблема – непрозрачность публичных интересов в отношении таких компаний, появление предпосылок для подмены общественных интересов узкоспециальными (как ведомственными, так и частными) по сравнению с вариантом прямого участия государства в капитале. Нечеткость условий, критериев приватизации крупных компаний с привлечением для их развития инвестиций, индивидуальность таких решений в будущем могут создать предпосылки к расхождению государства и собственников таких компаний в представлениях о взаимных обязательствах, к давлению сторон друг на друга в различных формах; к расширению возможностей политиков по апеллированию к той части общества, которая традиционно отмечает «несправедливость» и «дешевизну» приватизации. 3. Риск ограниченности позитивных структурных эффектов от приватизации при запаздывающем характере «внешних» мер по улучшению инвестиционного климата, развитию условий для конкуренции, совершенствованию корпоративного управления.

«Новое измерение» приватизационной политики ГРАДУАЛИСТСКАЯ МОДЕЛЬ: Сохраняющиеся масштабы и «качество» большинства объектов госсектора не позволяют осуществить новый аналог ускоренной «массовой» приватизации. Излишняя радикализация подходов уравнивает ожидаемые выгоды и потери. МУЛЬТИСЕКТОРНАЯ МОДЕЛЬ: Множественность типов объектов госсектора предполагает наличие дифференцированных моделей (планирования) приватизации и управления МОДЕЛЬ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ЯДРА: не существует очевидных аргументов против (временного) сохранения в госсобственности ряда крупнейших компаний, но существуют аргументы в пользу снижения порогов контроля, равных условий конкуренции, транспарентности и модификации (качества) корпоративного управления СТРУКТУРНАЯ МОДЕЛЬ: невозможность экономического эффекта приватизации (эффективного собственника) без модернизации сектора невозможность модернизации сектора при доминировании государства/без расширения сегмента частной собственности бесполезность расширения частного сектора без изменения качества институциональной среды ПРАГМАТИЧНОСТЬ ЦЕЛЕЙ: определение стратегического ядра экономики (стратегические, системообразующие предприятия) приватизация крупных компаний с государственным участием важнее, нежели формальное радикальное сокращение субъектного состава госсектора в целом бюджетные (возобновляемые и невозобновляемые) и инвестиционные доходы, адекватные рыночной стоимости избавление от анахроничных и паллиативных ОПФ и неликвидов ОТ ПОЛИТИЧЕСКОЙ НЕЙТРАЛЬНОСТИ К ФОРМИРОВАНИЮ СРЕДНЕГО КЛАССА: В социально- политическом плане не следует ожидать ни явного противодействия (протестных настроений), ни очевидной поддержки проводимой масштабной приватизационной политики. ВЫБОР ПОЛИТИЧЕСКИЙ И ВЫБОР «ИНСТРУМЕНТАЛЬНЫЙ»

Принципы государственной политики по управлению государственной собственностью и приватизации (1)общая «презумпция полезности» приватизации; принцип, что за исключением заявленного узкого круга компаний, в период до 2020 года все прочие компании с государственным участием, унитарные предприятия, государственные корпорации и государственные компании могут стать объектом приватизации; (2)«презумпция полезности» участия иностранных инвесторов в капитале приватизируемых компаний, в том числе крупных; (3)приватизация не означает отказа от существующих социальных обязательств и (или) прямого сокращения функций общественного сектора; (4)развитие альтернатив прямому участию государства в капитале компаний с позиций обеспечения общественных интересов; постоянное сочетание усилий по собственно приватизации и по расширению институционально-экономических предпосылок для приватизации; (5)любые шаги, прямо или косвенно увеличивающие «вес» государства в экономике, в том числе за счет смешанного сектора, относятся к «красной зоне», соответствующие решения должны быть исключительными и с максимальным «обременением» в части обоснований и согласований; (6)компании, находящиеся под контролем государства, с одной стороны, не должны входить в сферы деятельности, сектора, где есть частная предпринимательская инициатива, где есть условия для конкуренции, а с другой стороны, формировать барьеры для входа новых компаний на «свои» рынки; (7)приоритет обеспечения структурных эффектов для экономического развития от приватизации; (8)принцип «разумной настойчивости», последовательности и «градуализма», ограничение рисков; (9)прозрачность процессов управления государственной собственностью и оснований по принятым решениям; открытость к различным формам общественного контроля и оценки; (10)формирование целостной системы мотиваций для всех участников; приглашение общества и бизнеса к предметному диалогу с государством по приватизационной политике и управлению государственной собственностью.

Приоритетные задачи ограничение «разрастания» госсектора в экономике = система запретов и ограничений 2.обеспечение устойчивости и планомерности процесса сокращения прямого участия государства в экономике = «презумпция полезности» приватизации, гарантии долгосрочности заявленных планов, априорная подготовка «поля» приватизации 3.сокращение масштабов прямого участия государства в экономике = «глубина» приватизации крупных компаний, модернизация сектора и замещение прямого контроля отраслевым регулированием 4.сокращение круга субъектов госсобственности = «чистка» госсектора (множественная трансформация ГУП, неликвиды в корпоративном секторе, санация) 5.повышение качества государственного управления в компаниях с госучастием = модификация корпоративного управления и систематизация интересов государства в «стратегическом ядре»

Этап 1: реализация намеченных планов по сокращению уровня государственного участия в крупнейших и крупных компаниях; 2.ограничения для компаний с государственным участием (их дочерних и зависимых структур) по приобретению приватизируемых активов, по использования средств госбанков и госкомпаний; по консолидации активов в рамках госкомпаний; активизация продажи непрофильных активов крупнейшими компаниями на конкурсных условиях в соответствии с едиными процедурами; 3.расширение круга крупных компаний со смешанной собственностью (приватизация до уровня 75%+1 акция); 4.существенное улучшение качества корпоративного управления в компаниях с государственным участием (совершенствование статуса независимых директоров; мотивации для менеджеров и их подотчетность советам директором; роль независимых директоров в оценке деятельности менеджеров); 5.сокращение численности субъектов государственной собственности путем ликвидации широкой совокупности ФГУПов, прекративших свою деятельность; 6.приватизация «неликвидов» (мелких пакетов акций с низкой стоимостью); 7.реализация комплекса мер по расширению потенциальной базы для приватизации на втором этапе; 8.определение принципов и особенностей приватизации на региональном и муниципальном уровне; 9.политика «малых дел» - публичность отчетов о приватизации и измерение социально- экономической роли госсектора; учет и регистрация все активов унитарных предприятий, государственных корпораций, интегрированных структур с государственным участием; развитие автоматизированной информационной системы учета государственной собственности и показателей деятельности компаний госсектора и т.п.

Этап 2: «углубление» приватизации по крупнейшим компаниям (или полная приватизация, или до уровня блокирующего пакета акций) 2.сокращение государственного участия в государственных институтах развития и специализированных банках за счет дополнительной эмиссии; 3.реструктуризация активов крупных компаний, выделение и приватизация субхолдингов из конгломератных интегрированных структур; 4.преобразование государственных корпораций (часть госкорпораций - прекращение деятельности; часть – после преобразования в ОАО приватизация части пакета акций); 5.преобразование унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, на основе принципа множественности вариантов - в зависимости от характера и масштабов основной деятельности: в ОАО (типовая схема); в казенные предприятия; в некоммерческие организации; в государственные учреждения, при этом должны быть определены критерии выбора того или иного варианта; 6.приватизация большей части средних и крупных компаний с государственным участием (при необходимости – до уровня блокирующего пакета акций)

Предлагаемые меры: структура по задачам и направлениям 1. Ограничение рисков «разрастания» государственного сектора в экономике и повышения его «веса» в отдельных секторах ограничения по формированию новых субъектов государственного сектора, новых компаний с государственным участием; ограничения по консолидации государственной собственности, формированию новых интегрированных структур; ограничения по расширению активов компаний с государственным участием. 2. Обеспечение устойчивости и планомерности сокращения прямого участия государства в экономике формирование условий для расширения приватизации и развития частной инициативы; расширение «горизонтов» в приватизации и обеспечение планомерности; формирование целостной системы экономических мотиваций для всех участников процесса приватизации; повышение прозрачности экономической структуры государственной собственности и процессов ее преобразования и приватизации. 3. Обеспечение структурного эффекта от приватизации для экономики улучшение условий для участия в приватизации инвесторов и обеспечение конкурсности в приобретении государственных активов; расширение частных инвестиций в развитие компаний, привлечение эффективных собственников и развитие конкуренции; развитие конкурентной среды. 4. Институциональная оптимизация госсектора, сокращение численности его субъектов «чистка» государственной собственности и санация неэффективных предприятий госсектора; преобразование и приватизация унитарных предприятий. 5. Повышение эффективности функционирования госсектора определение «ядра» госсектора и целевых функций всех его субъектов; уточнение границ госсектора; определение оптимальных уровней государственного прямого участия в компаниях. 6. Совершенствование корпоративного управления в компаниях с государственным участием совершенствование функционирования советов директоров в компаниях с государственным участием; совершенствование механизмов представления интересов государства; развитие института независимых директоров.

Основные предлагаемые новации НаправлениеСуществующий подходПредлагаемый подход Определение состава объектов для приватизации Формирование приватизационных планов по предложениям ФОИВ «Заявительный принцип» - формирование приватизационных планов также по предложениям бизнеса, потенциальных инвесторов в сочетании с принципом для ФОИВ «приватизируй или публично объясняй» Ограничения на приватизацию Система нормативных ограничений Замещение части ограничений на законодательно установленные обременения для собственников Приватизация с условиями Инвестиционный конкурс; продажа по результатам доверительного управления Комбинация инвестиционного конкурса с доверительным управлением Привлечение инвестиций в компании в ходе приватизации Для сверхкрупных компаний, приватизируемых по индивидуальным схемам Определение «инвестиционных механизмов» в рамках закона о приватизации для всех крупных предприятий (например, с чистыми активами более 3 млн. МРОТ) Унитарные предприятия Один возможный вариант преобразования - в ОАО со 100-% государственным участием Множественность вариантов преобразования: - в ОАО со 100-% государственным пакетом, в ООО, в государственное учреждение, в некоммерческую организацию Приватизация унитарных предприятий Две отдельных процедуры: акционирование, продажа акций Возможность единой процедуры (акционирование с последующей приватизацией части акций) Издержки мажоритарной модели управления Модель максимизации государственного интереса, «марионеточный» совет Переход к модели «позитивного конфликта» (долгосрочные государственные интересы – краткосрочные коммерческие интересы) через расширение независимости, влияния и информированности председателя и членов совета директоров Механизм представления интересов государства Институт директивИнститут рекомендаций в сочетании с повышением ответственности членов советов директоров и расширением прав независимых директоров Институт независимых директоров Не являются представителями ФОИВ Ограничение «перекрестного представительства» между компаниями с государственным участием. Комплекс прав дополнительно. Назначение топ- менеджеров Политические решения, непрозрачный отбор Открытый конкурс, публичные рекомендации советов директоров общим собраниям акционеров Оценка параметров госсектора Управленческий подход - оценка численности субъектов Экономический подход - оценка социально-экономической роли госсектора и влияния приватизации