СРАВНИТЕЛЬНАЯ МИРОВАЯ ПОЛИТИКА Лекция 9. Формы территориального распределения власти. Сравнительный анализ федераций 1

А КТУАЛЬНОСТЬ Тип государственного устройства / территориального распределения власти определяет важнейшие характеристики государства – его территориально- политическую организацию и распределение полномочий между центром и составными административно-территориальными единицами. Он задает общие параметры организации и функционирования политических институтов национального и субнационального уровня. 2

Т ИПЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УСТРОЙСТВА Исторически сформировались три базисные модели (типа) государственного устройства: УНИТАРНАЯ, КОНФЕДЕРАТИВНАЯ, ФЕДЕРАТИВНАЯ. 3

УНИТАРНОЕ ГОСУДАРСТВО (лат. unitas – единство) тип государственного устройства, характеризующийся централизованным управлением административно- территориальными единицами, не имеющими признаков собственной государственности, и неделимостью суверенитета. 4

Подавляющее большинство современных государств являются унитарными. Однако многие из них во все большей мере используют децентрализацию в управлении и/или отдельные элементы федерализма в собственном устройстве. Образцами унитарных государств принято считать такие страны, как Франция, Великобритания и скандинавские страны, политико-географическое строение которых исторически основано на существовании единого верховного центра власти. 5 УНИТАРНОЕ ГОСУДАРСТВО

КОНФЕДЕРАТИВНОЕ ГОСУДАРСТВО, ИЛИ КОНФЕДЕРАЦИЯ (позднелат. confoederatio – союз, объединение) добровольное объединение государств, сохраняющих независимое (суверенное) существование и основную часть своих государственных прерогатив, а также имеющих собственные органы власти и управления. При учреждении конфедерации данные государства ради достижения общих целей передают ей ряд специальных предметов ведения (например, дипломатия, оборона и т.д.) и образуют для этого совместные консультативные или координирующие органы, сохраняя при этом собственные структуры (дипломатического представительства, обороны и т.д.). Государства, учреждающие конфедерацию, имеют, как правило, равный статус и право выхода из ее состава 6

Конфедерации были известны со стародавних времен: они создавались преимущественно для военных целей. В качестве образцов конфедераций приводят древнегреческий Ахейский союз (280–146 до н.э.) времен Пелопоннесской войны, Конфедерацию Новой Англии (1643; регион на северо-востоке США), Северо-Германский союз (1867). Соединенные Штаты Америки до 1789 г., когда их составные части согласились с федеративной политической структурой, в течение 11 лет представляли собой конфедеративное образование. Швейцария со времен средневековья вплоть до последней трети XIX в. тоже была конфедерацией, позднее воспринявшей более соответствующую изменившимся условиям форму федерации. 7 КОНФЕДЕРАТИВНОЕ ГОСУДАРСТВО, ИЛИ КОНФЕДЕРАЦИЯ

Традиционно считалось, что конфедерации, создающиеся, как правило, для достижения ограниченных целей, являются неустойчивыми образованиями, которые в силу институциональных особенностей склонны к скорому распаду (к примеру, Сенегамбия появившееся в 1982 г. временное объединение Сенегала и Гамбии, прекратившее свое существование в 1989 г.) либо к преобразованию в федерацию, гораздо реже – в унитарное государство. Ныне чистых конфедераций не существует, хотя само это слово может присутствовать в официальном названии государства (Швейцария), что не меняет сущности его федеративного устройства. К относительно недавним примерам конфедераций можно отнести Государственное сообщество Сербии и Черногории (бывшая Югославия), прекратившее существование в 2006 г. 8 КОНФЕДЕРАТИВНОЕ ГОСУДАРСТВО, ИЛИ КОНФЕДЕРАЦИЯ

… Пришло время создать концептуальное пространство для нового типа конфедеративно-федеративного союза, куда можно было бы поместить новые конфедерации. Современные тенденции, воплощающиеся в образованиях вроде ЕС, кажется, указывают, что в эпоху поздней современности мы движемся в направлении новой эры менее жестких и более ограниченных форм управления. Новая европейская модель конфедеративного союза пришла на смену классической американской модели федерации… М. Бёрджесс. Федерализм и Европейский союз: строительство Европы в 1950 – 2000 гг. 9 КОНФЕДЕРАТИВНОЕ ГОСУДАРСТВО, ИЛИ КОНФЕДЕРАЦИЯ

…Новые конфедерации не следует смешивать с их предшественницами. Новые конфедерации представляют собой иной тип союза, …более крепкий и в некоторых аспектах более интегрированный, но менее централизованный, чем многие современные федерации. Нас не должна удивлять эволюция новых разновидностей конфедеративных союзов, построенных по модели Европейского союза, например, современного МЕРКОСУР в Южной Америке. Такая эволюция просто отражает изменяющийся характер международных отношений. М. Бёрджесс. Федерализм и Европейский союз: строительство Европы в 1950 – 2000 гг. 10 КОНФЕДЕРАТИВНОЕ ГОСУДАРСТВО, ИЛИ КОНФЕДЕРАЦИЯ

ФЕДЕРАЦИЯ (лат. foedus союз) форма государственного устройства, при которой входящие в состав государства субъекты федерации (республики, земли, штаты и т.д.) обладают определенной политической, экономической и юридической самостоятельностью, т.е. определенными признаками государственности, включая полномочия в области исполнительной и законодательной власти. 11

Наряду с этим образуются общенациональные федеральные органы власти, устанавливаются единые гражданство, рынок, валюта, правовое пространство (в некоторых федерациях могут различаться судебные системы) и пр. Правительства субъектов федерации и федеральное правительство осуществляют власть в отношении граждан, составляющих один народ, напрямую на основании писаной конституции, в которой сочетаются принципы самоуправления и раздельного правления, выражающиеся в более или менее четко определенных полномочиях обоих уровней власти. Для изменения конституции федерации требуется одобрение большинства субъектов федерации и большинства в общенациональном парламенте, как правило, двухпалатном. 12 ФЕДЕРАЦИЯ

…Федералистская революция входит в число наиболее обширных – хотя и наименее заметных – революций, изменяющих облик современного мира. В условиях модерна и постмодерна федерализм возникает в качестве основного средства согласования растущего желания людей сохранить или восстановить преимущества малых обществ с увеличивающейся потребностью в укрупненных структурах, предназначенных для использования общих ресурсов либо сохранения и усиления культурной самобытности в рамках более крупных политий. Поэтому федеративные образования широко используются, с одной стороны, для интегрирования новых политий при сохранении легитимных внутренних различий, а с другой – для соединения устоявшихся политий в экономических целях или в целях обеспечения безопасности. Д. Элейзер. Исследование федерализма 13 ФЕДЕРАЦИЯ

… Концепция федерализма дает людям возможность выйти из концептуальной ловушки, внутренне присущей теории суверенитета, в соответствии с которой должен существовать некий единый центр верховной власти, который и правит обществом. В. Остром. Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество … В конституционной демократии отношения между различными уровнями управления можно представить в виде простой или сложной …сети конституционных, электоральных, программных, фискальных, административных, юридических отношений и отношений представительства – формальных и неформальных – между официальными лицами всех уровней управления. Подобные отношения присутствуют во всех системах, превосходящих по своему размеру город-государство, включая авторитарные системы и унитарные конституционные демократии. Однако в федеративной системе характер данных отношений в целом …более взаимообязывающий и требующий взаимодействия. Д. Уолкер. Возрождение федерализма 14 ФЕДЕРАЦИЯ

Д ЛЯ УДОБСТВА АНАЛИЗА ОПРЕДЕЛЕНИЯ И КОНЦЕПЦИИ ФЕДЕРАЛИЗМА МОЖНО УСЛОВНО РАЗДЕЛИТЬ НА ДВЕ ГРУППЫ : 1. Строгие определения, сконструированные путем исключения из числа федераций особых случаев (квазифедераций). Правоведческая «стратегия исключения» позволяет сделать, рассмотрев незначительное количество объектов (классические федерации), легко верифицируемые обобщения. 2. Широкие определения, сконструированные путем включения в число исследуемых как можно большего числа объектов, которые можно назвать федерациями по каким-то признакам, например, по наличию двух уровней государственного управления, распространяющих свою власть на одну и ту же территорию, и т.д. 15

О БРАЗЦЫ СТРАТЕГИЙ «Стратегия исключения»: теория федерализма Кеннета Уэира «Стратегия включения»: теории федерализма Уильяма Райкера, Дэниела Элейзера и др. 16

И ССЛЕДОВАНИЯ ФЕДЕРАЛИЗМА : ВКЛАД Д ЭНИЕЛА Э ЛЕЙЗЕРА «Федеративная полития» (The Federal Polity, 1974 г., переиздание 1978 г.; ред. и соавт.); «Ковенант, полития и конституционализм» (Covenant, Polity and Constitutionalism, 1980 г.; соред. и соавт.); «Исследование федерализма» (Exploring Federalism, 1987 г.; переведена на несколько языков); «Ковенантная традиция в политике» (The Covenant Tradition in Politics, Тт.1-4); «Содружество: другая дорога к демократии – Швейцарская модель демократического самоуправления» (Commonwealth: The Other Road to Democracy - The Swiss Model of Democratic Self-Government, 2001 г.; ред. и соавт.) и др. 17

Т ЕОРИЯ ФЕДЕРАЛИЗМА Д ЭНИЕЛА Э ЛЕЙЗЕРА Федерализм и федерация – дескриптивные понятия. Федерализм – это родовое понятие, обозначающее тип политической организации, при котором достигается сочетание самоуправления (англ. self- rule) и долевого правления (англ. shared rule) через конституционное соучастие во власти на основе децентрализации. 18

П ОДВИДЫ ФЕДЕРАЛИЗМА : (I) 1. федерация; 2. конфедерация; 3. федератизм (англ. federacy) – предполагает асимметричные взаимоотношения между федерированным государством и более крупной державой, выражающиеся в сохранении федериро- ванным государством достаточно широкой внутренней автономии при минимальном участии в управлении крупным государством и вновь созданным федеративным образованием); 4. ассоциированная государственность (похожа на федератизм, отличаясь только правом одного из участников данного образования выйти из него или распустить его в одностороннем порядке); 5. союз (долевое правление сосредоточено в руках центрального правительства, где представлены участники союза); 19

П ОДВИДЫ ФЕДЕРАЛИЗМА : (II) 6. лига (составные части – суверенные государства, создающие «эрзац» центрального правительства в виде секретариата, ограниченно координирующего их политические курсы в каких-то скорее второстепенных вопросах); 7. консоциация (нетерриториальная федерация, в которой постоянные этнические, религиозные и т.п. составные части- группы объединены в единую «федерацию» и управляются коалицией их лидеров); 8. кондоминиум (долевое управление двух независимых государств неким третьим государством или общей территорией), 9. конституциональная регионализация (Италия), конституциональное местное самоуправление (Япония) и др. 20

Э ЛЕЙЗЕР О ФЕДЕРАЦИИ В ряде работ Элейзер называл эти и некоторые другие виды «квазифедеративными», а в ряде – либо не указывал вообще, либо просто квалифицировал как федеративные. По логике Элейзера, федерация является такой формой организации государственной власти, которая, во-первых, предполагает учреждение единого центрального (федерального) правительства, наделяемого полномочиями волей всех граждан и в пределах охвата которого формируется полития, и во-вторых, предоставляет составляющим ее единицам право на самоуправление и на соучастие в общем конституционном управлении страной. В силу того, что федерация формируется в результате передачи всеми составляющими политию единицами (точнее, их населением) части своих «суверенитетов» в пользу федерации, для ее роспуска требуется согласие всех или большинства входящих в нее субъектов. 21

Р. У ОТТС О ФЕДЕРАЦИИ Как указывает Рональд Уоттс, федерация – разновидность федеративных политических систем со следующими основными структурными характеристиками: наличие правительств двух уровней – центрального и субъектов федерации, осуществляющих власть в отношении граждан напрямую; разделение законодательной и исполнительной властей, а также распределение источников доходов между правительствами двух уровней, позволяющих им быть самостоятельными в пределах полномочий, закрепленных за ними конституцией; представительство интересов составных частей федерации в федеральных институтах (часто в виде второй палаты парламента); писаная конституция, которую невозможно изменить в одностороннем порядке; изменения должны получить одобрение большинства субъектов федерации; «третейский судья» (суды или институт референдума), выносящий решения по поводу споров и конфликтов между центральным правительством и правительствами составных частей федерации; процедуры и институты, содействующие сотрудничеству между центральным правительством и правительствами субъектов федерации в вопросах, относящихся к совместному ведению и/или к совпадению компетенций. 22

Известный американский политолог Альфред Степан предложил собственную классификацию моделей федерализма и федераций (в зависимости от соотношения демократии и федерализма), реконструированную в схеме 1: 23 «Собравшиеся вместе» (coming together) «Удерживающиеся вместе» (holding together) «Собранные вместе» (putting together) Институционально ограничивающий волеизъявление большинства для защиты интересов меньшинства Институционально не ограничивающий волеизъявление большинства, подчеркивая приоритет нации над ее составными частями СимметричныйАсимметричный США, Швейцария, ФРГ, Австрия, Австралия, Канада Индия, Россия, Мексика, Аргентина Пакистан, Нигерия Венесуэла, Малайзия, ОАЭ, Эфиопия Высокий уровень устойчивости демократии Низкий уровень устойчивости демократии Федерализм «сверху» Идеальнотипическа модель Демократия и уровни ее устойчивости (вектор демократического процесса)

С ОВРЕМЕННЫЕ ФЕДЕРАТИВНЫЕ СИСТЕМЫ : ПРИМЕРЫ Название федеративного государства Состав (составные части)Основа (конституционная или договорная) Австралия (Австралийский Союз – Commonwealth of Australia) 6 штатов (states) + 2 самоуправляющиеся территории: Территория Австралийской столицы (уступлена федерации шт. Новый Южный Уэльс в 1911 г.; самоуправление с 1988 г.) и Северная территория (передана федерации шт. Южная Австралия в 1911 г.). Конституция 1900 г. (вступила в действие в 1901 г.), которая по своей природе является актом Парламента Великобритании. Формальным главой государства является монарх Великобритании, представленный генерал- губернатором. Австрия (Австрийская республика – Republik Österreich) 9 земель (bundesländer), включая столичную Вену, приравненную к остальным землям. Конституция 1920 г., изменения к Конституции 1929 г. Восстановлена 1 мая 1945 г. Аргентина (Республика Аргентина – República Argentina) 23 провинции (provincias) + 1 федеральный столичный округ (Buenos Aires Capital Federal). Конституция 1994 г. (является обновлением Конституции 1853 г., созданной по образцу конституции США). 24

С ОВРЕМЕННЫЕ ФЕДЕРАТИВНЫЕ СИСТЕМЫ : ПРИМЕРЫ (2) Название федеративного государства Состав (составные части)Основа (конституционная или договорная) Бельгия (Королевство Бельгия – Royaume de Belgique / Koninkrijk Belgie) 3 региона (Фландрия, Валлония, столичный регион Брюсселя, управляемый тремя коммунальными комиссиями) + 3 автономии–общины: французская (франкофонная), фламандская и немецкая (немецкоязычная). Административно-территориальное деление Бельгии также предполагает наличие 10 провинций (provinces / provincien), столичного Брюсселя и 589 коммун. Конституция 1831 г., неоднократно обновляемая (до 1970 г. Бельгия – унитарное государство). Конституционные реформы 1970 г., 1980-х гг., 1993 г. подготовили основу для введения полноценной федеративной структуры. В 1993 г. Парламент одобрил конституционные поправки о федеративном устройстве страны («Бельгия – это федеративное государство, состоящее из сообществ и регионов»), зафиксированные в редакции Конституции от 1994 г. Бразилия (Федеративная Республика Бразилия – Republica Federativa do Brasil) 26 штатов (estados) + 1 федеральный столичный округ (distrito federal). Штаты состоят из 4489 муниципалитетов, которые также входят в федеративную структуру страны. Декрет временного правительства 1889 г., Конституции 1891, 1926, 1934, 1937, 1946, 1967, 1969, 1988 гг. Венесуэла (Боливарианская республика Венесуэла – República Bolivariana de Venezuela) 23 штата (estados) + 1 столичный округ Каракас. Суверенитет Венесуэлы распространяется на федеральные зависимые территория (dependencia federal – насчитывают 311 островов, управляемых федеральным правительством, но не входящих в структуру федерации). 27 конституций с момента обретения независимости. В настоящее время действует конституция 1999 г., разработанная Конституционной Ассамблеей и одобренная на референдуме. 25

Название федеративного государства Состав (составные части)Основа (конституционная или договорная) Германия (Федеративная республика Германия - Bundesrepublik Deutschland) 16 земель (Länder), из них 5 вошло в состав ФРГ после воссоединения ГДР с ФРГ в 1990 г. Конституция («Основной Закон») ФРГ 1949 г. стала конституцией объединенной Германии 3 октября 1990 г. Конституции земель принимались с 1948 по 1957 гг., а «новых земель» – в 1990-е гг. Индия (Республика Индия – Republic of India) 28 штатов (states) + 6 союзных территорий (union territories) + национальная столичная территория Дели. Конституция 1949 г. (вступила в действие в 1950 г.). Канада (Canada)10 провинций (provinces) + 3 территорииАкт о британской Северной Америке 1867 г., Конституция 1982 г. с дополнениями и изменениями, в том числе недавними Формальный глава государства – монарх Великобритании, представленный генерал- губернатором. 26 С ОВРЕМЕННЫЕ ФЕДЕРАТИВНЫЕ СИСТЕМЫ : ПРИМЕРЫ (3)

С ОВРЕМЕННЫЕ ФЕДЕРАТИВНЫЕ СИСТЕМЫ : ПРИМЕРЫ (4) Название федеративного государства Состав (составные части)Основа (конституционная или договорная) Коморский Союз (араб.) Udzima wa Komori / (фр.) Union des Comores) Название государства до 2001 г. – Федеративная Исламская Республика Коморские Острова (араб.) Jumhuriyat Al-Qumur Al-Ittihadiyah Al-Islamiyah / (фр.) République Fédérale Islamique Des Comores). 3 острова (Мвали (Мохели), Нзвани (Анжуан), Нгазиджа (Гранд-Комор) Бывшая французская колония. Конституции 1978 г., 1992 г., 1996 г. 23 Декабря 2001 г. был проведен референдум о принятии новой конституции (предполагает увеличение автономии островов), за которую проголосовало более 70 % населения. Конституция была принята (несмотря на наличие некоторых проблем с разграничением полномочий) и вступила в действие. Малайзия (Malaysia)13 штатов (negeri) + 3 федеральные территории (wilayah persekutuan), коллективно считающиеся одним штатом Конституция 1963 г. Мексика (Соединенные Штаты Мексики – Estados Unidos Mexicanos) 31 штат (estados) + 1 столичный федеральный округ (distrito federal) Федерация с 1824 г. Конституция 1917 г. Микронезия (Федеративные Штаты Микронезии – Federated States of Micronesia) 4 штата (states) на основе 4 островных групп Конституция 1979 г. После прекращения в 1986 г. опеки США Микронезия – свободно ассоциированное с США государство (на основе договора). 27

С ОВРЕМЕННЫЕ ФЕДЕРАТИВНЫЕ СИСТЕМЫ : ПРИМЕРЫ (5) Название федеративного государства Состав (составные части)Основа (конституционная или договорная) Нигерия (Федеративная Республика Нигерия – Federal Republic of Nigeria) 36 штатов (states) + 1 федеральная столичная территория Абуджа. Конституция 1999 г. с положением о возможности создания новых штатов Объединенные Арабские Эмираты (Dawlat Al-Imarat al- Arabiyah al-Muttahidah) 7 эмиратов (imarat). Каждый эмират – абсолютная монархия. Правители эмиратов, образующие Федеральный Верховный Совет, из своего числа избирают президента и вице- президента на 5 лет. Договор 1968 г. между Оманом, Бахрейном и Катаром. Конституция 1971 г. (статус постоянной с 1996 г.) Пакистан (Исламская Республика Пакистан – Islamic Republic of Pakistan / (урду) Islam-I Jamhuriya-E Pakistan) 4 провинции + 1 федеральная столичная территория Исламабад + федеральная племенная зона и Азар Кашмир (часть спорной территории Джамму и Кашмир), управляемые федеральным правительством. Конституция 1973 г. с поправками. Периодически (1977 г., 1999 г.) действие Конституции приостанавливалось военными. Российская ФедерацияИзначально – 89 субъектов (в результате укрупнения – фактически - 83), имеющих равный статус по Конституции 1993 г. Конституция 1993 г., Федеративный договор 1992 г. 28

С ОВРЕМЕННЫЕ ФЕДЕРАТИВНЫЕ СИСТЕМЫ : ПРИМЕРЫ (6) Название федеративного государства Состав (составные части)Основа (конституционная или договорная) Сент-Киттс и Невис (Федерация Сент-Киттс и Невис – Federation of Saint Kitts and Nevis) 2 острова: Сент-Киттс (иногда именуется Сент-Кристофер) и Невис. Конституция 1983 г. Договорная федерация. Формальным главой государства является монарх Великобритании, представленный генерал- губернатором. Соединенные Штаты Америки (The United states of America) 50 штатов (states) + федеральный округ Колумбия (DC). США располагают территориями и владениями, на которые распространяется их суверенитет. Основные из них: Содружество Пуэрто-Рико (самоуправляющаяся неприсое-динившаяся территория США), Содружество Северных Марианских островов (свободно ассоциированная с США территория с 1986 г.), Федеративные Штаты Микронезии (свободно ассоциированное с США государство), Республика Маршалловы острова (свободно ассоциированное с США государство с 1986 г.), Республика Палау (свободно ассоциированное с США государство с 1993 г.), а также три владения – Восточное Самоа, Гуам, Виргинские острова. Конституция 1787 г. (в действии с 1789 г.) распространила принцип федерализма первоначально на 13 штатов. 29

С ОВРЕМЕННЫЕ ФЕДЕРАТИВНЫЕ СИСТЕМЫ : ПРИМЕРЫ (7) Название федеративного государства Состав (составные части)Основа (конституционная или договорная) Федерация Боснии и Герцеговины и Республики Сербской (Bosna i Hercegovina) Состоит из мусульманско-хорватской Федерации Боснии и Герцеговины (Federacija Bosna i Hercegovina) и Сербской республики (Republika Srpska). Самоуправляемое административное образование Брчко (Brcko) на северо- востоке Боснии хотя и находится под суверенитетом Боснии и Герцеговины, официально не входит в состав ни мусульманско-хорватской федерации, ни Республики Сербской. В ноябре 1995 г. в результате Дейтонского соглашения (окончательное соглашение было подписано в Париже в декабре 1995 г.) между сербами, хорватами и мусульманами создана федерация в составе федеративной мусульманско-хорватской Боснии и Герцеговины (соглашение о федерации было достигнуто в 1994 г.) и боснийской Сербской республики. В рамках Дейтонского соглашения была также принята конституция. Швейцария (Швейцарская конфедерация – (нем.) Schweizerische Eid- genossenschaft/ (франц.) Confédération Suisse/ (ит.) Confederazione Svizzera) 26 кантонов (kantone / cantons / cantoni), включая 6 полукантонов (Halbkantone), функционирующих как полные кантоны. До 1848 г. – договорная конфедерация. Конституция 1848 г. провозгласила Швейцарию федеративным государством. Сейчас действует конституция 1874 г., официальное названием которой – «Федеративная конституция Швейцарской конфедерации». Эфиопия (Федеративная Демократическая Республика Эфиопия – Ityop'iya Federalawi Demokrasiyawi Ripeblik) 9 штатов на этнической основе (kililoch) + 2 приравненные к штатам федеральные территории (astedaderoch) Федеративное государство совместно с Эритреей с 1950 г. В 1993 г. Эритрея отделилась от Эфиопии. Новая конституция 1994 г. (в действии с 1995 г.) 30

С ОВРЕМЕННЫЕ ФЕДЕРАТИВНЫЕ СИСТЕМЫ : ПРИМЕРЫ (7) Название федеративного государства Состав (составные части)Основа (конституционная или договорная) Танзания (Объединенная Республика Танзания – англ. United Republic of Tanzania / суахили Jamhuri ya Muungano wa Tanzania) Объединяет 20 провинций, составлявших бывшую Танганьику, и островную Республику Занзибар и Пемба. Административно-территориальное деление: 25 провинций. Договорная федерация с 1964 г. В 1964–1965 гг. приняты две временные конституции объединенного государства. В 1977 г. принята новая конституция, в которую в 1984 г. внесены поправки и изменения. Ирак??? Судан??? 31

С ПАСИБО ЗА ВНИМАНИЕ ! 32