«Государственно-частное партнерство: мировой опыт и перспективы в России» Николай Студеникин, к.п.н., исполнительный директор НП «Центр развития государственно-частного партнерства» Создан в рамках программы Всероссийской политической партии «ЕДИНАЯ РОССИЯ» «Диалоги…»

Терминология: ГЧП, ЧГП, PPP Большинство экспертов используют термин «государственно-частное партнерство» (ГЧП), на 1-е место в словосочетании поставив государство. Многие объясняют это происхождением понятия - калькой с английского «public private partnership» (PPP). Некоторые эксперты принципиальной разницы в последовательности слов не видят, другие настаивают, что разница все же есть, поскольку указывает на источник инициативы. На сегодняшний день в России устоялось понятие ГЧП, хотя при этом отдельные структуры и эксперты принципиально используют формулировку «ЧГП». В экспертном сообществе доминируют 2 подхода к рассмотрению содержания термина ГЧП. В широком понимании это все варианты партнерства бизнеса и государства. Более узкое понимание основано на проектном финансировании и отделении проектов ЧГП от всего остального (госзакупок и т.п.). В узком смысле ЧГП включает в себя партнерство государства и бизнеса в решении задач, относящихся к публичному сектору, на определенных условиях: компенсации затрат, разделения рисков, обязательств, компетенций. ГЧП называют также специфической проектной структурой или моделью. В этом ракурсе ГЧП рассматривается также как проекты по созданию объектов, которые «инициируются государством и нужны государству».

Основные формы взаимоотношений государства и бизнеса Основные формы взаимоотношений государства и бизнеса. ГЧП как новая общественная идеология Только сознательно управляемое и хорошо налаженное взаимодействие стратегических партнеров способно обеспечить им приемлемый экономический и социальный результат, удовлетворить совокупный государственный интерес. Именно партнерство с частным бизнесом позволит власти привлечь в государственный сектор экономики дополнительные ресурсы, и в первую очередь инвестиции, ослабить остроту бюджетных проблем, переложить на предпринимательский сектор основную часть рисков и в то же время сохранить объекты пользования в государственной собственности. В такой системе отношений происходит объединение ресурсов и потенциалов двух хозяйствующих субъектов По существу, переход к партнерству в сфере государственной собственности означает (принципиальный момент!) частичную и на установленный срок передачу частному сектору некоторых – разрешенных законодательством и оформленных соглашение (контрактом) – функций государства.

Основные формы взаимоотношений государства и бизнеса ГЧП – объединение финансовых, технологических, организационно- управленческих, кадровых и иных ресурсов государства и бизнеса при создании и эксплуатации объектов государственной или муниципальной собственности, а также оказании общественно значимых услуг, традиционно закрепленных за компетенцией государства. Модели и структура ГЧП разнообразны, однако их объединяют некоторые характерные особенности, позволяющие выделить партнерство в самостоятельную экономическую категорию. Отношения партнерств строятся как формализованная кооперация государственных и частных структур, специально создаваемая под те или иные цели. При этом разделение рисков между участниками соглашения структурируется на основе соответствующих договоренностей сторон. Этой форме нужна экономическая стабильность в стране, законодательная база, гарантирующая внятно очерченные полномочия хозяйствующих субъектов на муниципальном, региональном и федеральном уровнях.

Основные формы взаимоотношений государства и бизнеса Государственно-частное партнерство как одна из основных форм взаимоотношений государства и бизнеса представляет собой среднесрочные и долгосрочные отношения между государственным и частным сектором; Партнерство включает в себя распределение рисков и доходов, а также использование квалификации и ресурсов государственного и частного сектора для удовлетворения намеченных стратегических результатов в интересах государства Использование схемы ГЧП позволяет повысить эффективность использования: бюджетных средств, обеспечить более эффективное выполнение проекта, реализовать большее количество проектов в течение определенного срока. По мере использования схемы ГЧП: повышается качество предоставляемых услуг, часть рисков передается частному сектору, в результате конкуренции достигается более эффективное использование ресурсов.

Основные формы взаимоотношений государства и бизнеса Следующие черты ГЧП, отличающие его проекты от других форм отношений государства и частного бизнеса: - определенные, часто длительные сроки действия соглашений о партнерстве (от 10 – 15 до 20 и более лет, в случае концессий – до 50 лет). Проекты обычно создаются под конкретный объект (порт, дорога, объект социальной инфраструктуры), который должен быть завершен к установленному сроку; - специфические формы финансирования проектов: за счет частных инвестиций, дополненных государственными финансовыми ресурсами, или же совместное инвестирование нескольких участников; - обязательное наличие конкурентной среды, когда за каждый контракт или концессию происходит борьба между несколькими потенциальными участниками - специфические формы распределения ответственности между партнерами: государство устанавливает цели проекта с позиций общественных интересов и определяет стоимостные и качественные параметры, осуществляет мониторинг реализации проектов, а частный партнер берет на себя оперативную деятельность на разных стадиях проекта разработка, финансирование, строительство и эксплуатация, управление, практическая реализация услуг потребителям; - разделение рисков между участниками соглашения на основе соответствующих договоренностей сторон.

Правовые формы ГЧП Правовое оформление ГЧП возможно через различные правовые конструкции, как общие, так и специально разработанные для ГЧП. К ним, прежде всего, относятся: концессионные соглашения; соглашения о разделе продукции; инвестиционные договоры с определением прав на создаваемые объекты и их разновидности; арендные договоры с инвестиционными обязательствами; договоры о совместной деятельности; различные смешанные договоры; сервисные контракты (контракты на обслуживание, эксплуатацию, управление). Формы ГЧП отличаются степенью ответственности, которую государство или частный сектор берут на себя за эксплуатацию и техническое обслуживание, капитальные вложения и текущее финансирование, коммерческий риск, а также тем, кому принадлежат активы и длительностью сотрудничества.

Преимущества ГЧП Положительный бюджетный и социально-экономический эффект (возможность ускоренной реализации инвестиционного проекта) Привлечение частного капитала для строительства объектов общественного пользования Перевод части рисков за адекватное вознаграждение на частных инвесторов Оплата предоставляемых частным сектором услуг с возможностью сокращения денежных выплат в случае невыполнения требований по качеству Привлечение управленческого и интеллектуального капитала частного сектора (управление проектом) Отсутствие бюджетных затрат на эксплуатацию объекта Административное и политическое содействие государства в реализации проекта Разделение рисков с государством Гарантии со стороны государства: минимальной доходности возврата вложенных средств в виде права на получение доходов от платной эксплуатации объекта частичного или полного возврата средств инвестора государством при неудачной реализации проекта Возможность привлечения долгового финансирования Затраты на проект в установленной доле Сохранение стратегического контроля за создаваемыми активами путем передачи управленческих функций специальной проектной компании Преимущества для госсектора : Преимущества для частного сектора:

Особенности применения ГЧП в странах Европы и США Всего в мире в течение 1980-х – 2000-х гг. было реализовано несколько тысяч крупных проектов ГЧП, не говоря об огромном количестве региональных и муниципальных проектов. Первая постройка канала по концессионному принципу во Франции датируется 1552 г. ГЧП в концессионной форме использовалось многими странами, в том числе и Россией, на рубеже XIX - XX веков, особенно для строительства железных дорог. Анализ опыта применения ГЧП в странах с разным уровнем социально-экономического развития, реализованных с помощью концессионной формы ГЧП, показал, что такие партнерства успешно применяются в транспортной (автодороги, железные дороги, аэропорты, порты, трубопроводный транспорт) и социальной инфраструктуре (здравоохранение, образование, развлечение, туризм), ЖКХ (водоснабжение, электроснабжение, очистка воды, газоснабжение и др.), в других сферах (тюрьмы, оборона, объекты военной сферы). При этом лидирующей является транспортная инфраструктура, за ней с небольшим отрывом следует социальная инфраструктура. Анализ зарубежного опыта использования ГЧП показал, что в каждой из стран «Большой семерки» имеется своя наиболее приоритетная отрасль по использованию ГЧП. Так, в США такой отраслью являются автодороги (32 из 36 проектов), в Великобритании – здравоохранение (123 из 352 проектов) и образование (113 из 352 проектов), в Германии – образование (24 из 56 проектов), в Италии, Канаде и Франции – здравоохранение.

Особенности применения ГЧП в странах Европы и США Помимо доминирования реализации ГЧП в транспортной инфраструктуре, есть тенденция к применению механизмов партнерства в мировой практике для привлечения частных компаний к долговременному финансированию и управлению объектами общественной инфраструктуры, в частности ЖКХ, здравоохранением, благоустройством и т.п. Социальные сферы применения механизмов ЧГП в мире: - Здравоохранение (строительство, реконструкция и управление больницами, поликлиниками и др. объектами - Спорт (строительство стадионов и иных спортсооружений) - Образование (строительство школ, реконструкций зданий университетов, общежитий, оснащение школ и университетов современным оборудованием) - Культура (реставрация памятников, строительство и реконструкция музейных комплексов) - Судебная система (строительство и реконструкция зданий судов, тюрем) - ЖКХ (водоочистка, мусоропереработка, электро- и теплоснабжение, водоснабжение, поддержка частным сектором освещения дорог и улиц, проекты в сфере энергосбережения).

Особенности применения ГЧП в странах Европы и США В других развитых странах (Австрия, Бельгия, Дания, Австралия, Израиль, Ирландия, Финляндия, Испания, Португалия, Греция, Южная Корея, Сингапур) на 1-м месте по числу использования ГЧП находится отрасль, связанная со строительством и реконструкцией автодорог (93 проекта), а за ней уже следуют с весьма значительным отрывом здравоохранение (29 проектов), образование (23 проекта) и средства размещения (22 проекта). Существует корреляция между уровнем развития страны и отраслью, которая выбирается для привлечения в нее инвестиций с помощью ГЧП. В связи с высоким уровнем социально-экономического развития стран «Большой семерки» и других развитых стран приоритетность отраслей здравоохранения и образования обусловлена также политикой этих государств и их социально-экономическим развитием.

Особенности применения ГЧП в странах Европы и США Напротив, в развивающихся странах и странах с переходной экономикой указанные отрасли (за исключением автодорог) не будут приоритетными. Учитывая более низкий уровень экономического развития в этих странах, на 1-е место по приоритетности привлечения инвестиций с помощью ГЧП должна выйти транспортная инфраструктура, а именно строительство и реконструкция автодорог, аэропортов, железных дорог и др. Так, в странах с переходной экономикой (37 из 915 проектов)– страны Центральной и Восточной Европы (Болгария, Чехия, Венгрия, Хорватия, Польша, Румыния); страны Балтии (Латвия); страны СНГ (Украина), отрасли «Здравоохранение» и «Образование» находятся уже далеко не на 1-м месте по применению ГЧП – лидируют автодороги, строительство мостов и тоннелей, легкого наземного метро, аэропортов.

Особенности применения ГЧП в странах Европы и США. В развивающихся странах (22 из 915 проектов) – Индия, Бразилия, Чили, Гонконг, Мексика, Саудовская Аравия, Объединенные Арабские Эмираты – как и в предыдущей группе стран, на 1-м месте по количеству ГЧП находятся автодороги, на 2-м месте – аэропорты, тюрьмы и водоочистные сооружения. Такое распределение отражает в первую очередь заинтересованность стран в развитии этих отраслей (индивидуальных для каждого типа стран), так как ГЧП позволяет привлечь инвестиции частного сектора, снизить затраты государственного сектора, распределить риски между партнерами.

Особенности применения ГЧП в странах Европы и США В ряде восточноевропейских стран в конце 1990 – начале 2000-х годов, в связи с подготовкой к вступлению в ЕС, в отраслях транспортной инфраструктуры и в городском хозяйстве стали активно использоваться методы ГЧП. Проекты по привлечению частных инвестиций в расширение сети автомагистралей, модернизации портов и аэропортов реализуются на основе структурного содействия со стороны ЕС. Причем конкретный опыт оказался неоднозначным: наряду с успешными имелись и случаи проблемных, не всегда удачных решений. Пример эффективного проекта ГЧП – расширение и модернизация международного аэропорта в Варшаве. Стоимость проекта составила 153,4 млн. евро, до 80% его финансирования. Отрицательный опыт – в Чехии провалился проект сооружения отрезка важного автобана D47 протяженностью 80 км..

Современное развитие механизмов ГЧП в России: перспективы и препятствия В России подобный опыт исторически устойчивого партнерства власти и бизнеса отсутствует, хотя ГЧП в форме концессий, акционирования и др. широко использовались в период самодержавия для модернизации жилищно-коммунальной инфраструктуры городов, строительства и эксплуатации железных дорог, развития металлургии и т.д. Концессии существовали и советской России периода НЭПа, однако весомого вклада в развитие экономики они не внесли, а впоследствии были упразднены. На возможность использования ГЧП существенное влияние оказывает и российская политическая традиция, доминанта развертывания политического процесса в нашей стране в виде роли государства как основного субъекта ее социально-экономической и политической модернизации.

Современное развитие механизмов ГЧП в России: перспективы и препятствия Внедрению ГЧП в России не способствует коррумпированность государственного аппарата на всех уровнях власти, что препятствует установлению доверительных и конструктивных отношений с предпринимателями. Бизнес в России остается пока во многих отношениях незрелым участником взаимодействия с властью.Социальная ориентированность бизнеса, его заинтересованность в решении не только своих частных, но и общенациональных проблем, еще недостаточно развита. Как крупный, так и средний и малый бизнес демонстрируют стремление в основном к получению прибыли, перераспределению средств федерального и региональных бюджетов, правительственных фондов, а не к инвестированию или иному участию в инфраструктурных проектах, имеющих особое значение для экономики страны.

Современное развитие механизмов ГЧП в России: перспективы и препятствия Ключевые проблемы, которые препятствуют развитию ГЧП в России Отсутствие опытных кадров, которые могли бы двигать ГЧП – как со стороны бизнеса, так и государства. Неготовность госсектора. Отсутствие единой системы управления (недостаточная эффективность госинститутов). Бюрократия и коррупция. Неготовность органов власти к партнерским отношениям и реализации проектов ГЧП. Пробелы и ограничения законодательства (в частности, концессионного) и недостаток правоприменительной практики. В свою очередь, отсутствие правоприменительной практики определяет слабая региональная активность. Большинство проектов – региональные, при этом на местах очень слаба инициатива как в инициировании таких проектов, так и в исполнении. Неготовность частного сектора: малое число частных операторов в крайне небольшом количестве секторов. Восприятие в среде российского бизнеса ГЧП и концессий как проектов с крайне высокими рисками и низкой доходностью, неопределенностью относительно будущих условий. Отсутствие проектов, привлекательных и соответствующих требованиям банков (bankable projects). Текущий кризис и его следствия (отсутствие «длинных денег в стране», неготовность инвестировать в долгосрочные проекты и др.).

Современное развитие механизмов ГЧП в России: перспективы и препятствия Можно выделить следующие направления для развития ГЧП в России: 1.Дальнейшее формирование общей среды развития ГЧП. 2.Усовершенствование законодательной базы и расширение правоприменительной практики. Развитие региональной законодательной базы (пока только в 8 субъектах приняты законопроекты о ГЧП). 3. Повышение поддержки и гарантий государства партнерам из частного сектора. 4.Создание единого государственного органа по вопросам ГЧП, выработка единой концепции развития ГЧП в России. 5. Использование деловых объединений для ведения диалога с государством по проблематике ГЧП. 6. Создание «центров компетенций» - организационных структур по инициированию и управлению проектами ГЧП, в том числе в регионах. 7. Проведение информационной и образовательной работы в рамках продвижения ГЧП. Решение кадровой проблемы.