Задачи, которые ставит оказание доступных и качественных общественных услуг – Часть I Хашми Бахлул Специалист по местному развитию Региональный центр, Братислава Семинар по развитию на муниципальном уровне в Центральной Азии Ашхабат, 8-10 октября 2008

Важность оказания общественных услуг Улучшение общественных услуг является одной из самых больших глобальных задачУлучшение общественных услуг является одной из самых больших глобальных задач Общественные услуги – это основной определяющий фактор качества жизни, не измеряемый таким показателем, как доход на душу населенияОбщественные услуги – это основной определяющий фактор качества жизни, не измеряемый таким показателем, как доход на душу населения Улучшение общественных услуг является главным элементом стратегий по уменьшению бедности и необходимым условием для достижения ЦРТУлучшение общественных услуг является главным элементом стратегий по уменьшению бедности и необходимым условием для достижения ЦРТ

Что такое общественные услуги? (1) Что такое общественные услуги? (1) Общественные блага: общество в целом и отдельные индивидуумы в частности не могут быть исключены из пользования этими услугами (рынки не мотивированны принимать участие в их оказании)Общественные блага: общество в целом и отдельные индивидуумы в частности не могут быть исключены из пользования этими услугами (рынки не мотивированны принимать участие в их оказании) Услуги, которые рынок не способен оказать в нужном объёме, нужного качества или по требуемой цене (транспорт)Услуги, которые рынок не способен оказать в нужном объёме, нужного качества или по требуемой цене (транспорт) Блага, выгодные всему обществу – справедливость, права человека, социальное единство (здоровье, образование)Блага, выгодные всему обществу – справедливость, права человека, социальное единство (здоровье, образование)

Что такое общественные услуги? (2) Что такое общественные услуги? (2) Услуги, эффективное оказание которых требует масштабного производства и ведёт к образованию натуральных монополий, - нуждаются в специальном урегулировании (водоснабжение)Услуги, эффективное оказание которых требует масштабного производства и ведёт к образованию натуральных монополий, - нуждаются в специальном урегулировании (водоснабжение) Услуги, прямо связанные с ЦРТ: начальное образование и здравоохранение, чистая питьевая вода, канализация и энергияУслуги, прямо связанные с ЦРТ: начальное образование и здравоохранение, чистая питьевая вода, канализация и энергия

Кто несёт ответственность за оказание общественных услуг? Государство несёт основную ответственность за доступность и оказание общественных услугГосударство несёт основную ответственность за доступность и оказание общественных услуг Стандарты: количество, доступность, качество, стоимость, своевременность...Стандарты: количество, доступность, качество, стоимость, своевременность... Оказание общественных услуг – это задача государственного управленияОказание общественных услуг – это задача государственного управления

Как оказываются общественные услуги? Как оказываются общественные услуги? Центральным правительством или местным самоуправлениемЦентральным правительством или местным самоуправлением Прямое оказание (центральное или муниципальное) Прямое оказание (центральное или муниципальное) Между-муниципальное взаимодействие (только местные самоуправления) Между-муниципальное взаимодействие (только местные самоуправления) Через государственных поставщиков (центральных или муниципальных) Через государственных поставщиков (центральных или муниципальных) Совместно с частным сектором (PPP) Совместно с частным сектором (PPP) Передав обязательства частным компаниям-поставщикам Передав обязательства частным компаниям-поставщикам Передав обязательства неправительственным организациям, гражданским объединениям и социальным предприятиям Передав обязательства неправительственным организациям, гражданским объединениям и социальным предприятиям

Основные правила при выборе метода оказания общественных услуг Центрально или на муниципальном уровне?Центрально или на муниципальном уровне? Чем неоднароднее клиенты, тем больше преимуществ даёт децентрализованный процесс принятия решений (иммиграция, девочки в Пакистане и т.д.) Чем неоднароднее клиенты, тем больше преимуществ даёт децентрализованный процесс принятия решений (иммиграция, девочки в Пакистане и т.д.) Государство или частный сектор?Государство или частный сектор? Чем легче контролировать оказание услуги (чем легче сформулировать и привести в исполнения договор), тем больше услуг может быть передано частным подрядчикам Чем легче контролировать оказание услуги (чем легче сформулировать и привести в исполнения договор), тем больше услуг может быть передано частным подрядчикам

Секторная специфика Секторная специфика ЗдравоохранениеЗдравоохранение Информирование (питание, мытьё рук), а также социально- ориентированные программы (вакцинация) могут быть переданы частному сектору Информирование (питание, мытьё рук), а также социально- ориентированные программы (вакцинация) могут быть переданы частному сектору Клинические услуги предполагают ответственность государства (например, профессиональное суждение доктора) Клинические услуги предполагают ответственность государства (например, профессиональное суждение доктора) ОбразованиеОбразование Необходим центральный надзор (государственные программы обучения и аттестация), а также более сильное муниципальное влияние (например, личное усмотрение учителя => трудности с центральным контролем образования) Необходим центральный надзор (государственные программы обучения и аттестация), а также более сильное муниципальное влияние (например, личное усмотрение учителя => трудности с центральным контролем образования) Коммунальные услуги (вода, канализация, энергия)Коммунальные услуги (вода, канализация, энергия) Тренд на приватизацию; однако, частные монополии требуют более тщательного урегулирования как при предоставлении общественных так и частных услуг Тренд на приватизацию; однако, частные монополии требуют более тщательного урегулирования как при предоставлении общественных так и частных услуг

Проблемы с оказанием общественных услуг Наличие/ Физическая доступность (для бедных)Наличие/ Физическая доступность (для бедных) Недостаточный транспорт или количество учереждений (больниц) Недостаточный транспорт или количество учереждений (больниц) Ограниченное географическое покрытие (сети водоснабжения, канализации) Ограниченное географическое покрытие (сети водоснабжения, канализации) Финансовая доступность (для бедных)Финансовая доступность (для бедных) Цена для бедных часто выше чем для более состоятельных слоёв (вода вёдрами, транспорт) => связанно с меньшим использованием Цена для бедных часто выше чем для более состоятельных слоёв (вода вёдрами, транспорт) => связанно с меньшим использованием Качество (особенно затрагивает бедных)Качество (особенно затрагивает бедных) Дисфункциональность (количество свободных мест, посещаемость, оборудование, текущее техническое обслуживание, коррупция) Дисфункциональность (количество свободных мест, посещаемость, оборудование, текущее техническое обслуживание, коррупция) Низкое качество услуг (плохое качество медицинской консультации, низкий уровень образования) Низкое качество услуг (плохое качество медицинской консультации, низкий уровень образования) Невнимательность к многообразию клиентуры (пол, религия) Невнимательность к многообразию клиентуры (пол, религия)

Что является причиной этих проблем? Плохо продуманная политика и законодательные меры, ограниченные возможности, низкий уровень управления кадрами, отсутствие стимулов, коррупция, клиентелизм, ограниченная подотчётность, недостаточный мониторингПлохо продуманная политика и законодательные меры, ограниченные возможности, низкий уровень управления кадрами, отсутствие стимулов, коррупция, клиентелизм, ограниченная подотчётность, недостаточный мониторинг Отсутствие положительного соотношения между государственными затратами и результатами => отсутствующее звено - эффективностьОтсутствие положительного соотношения между государственными затратами и результатами => отсутствующее звено - эффективность Но это не причины, а симптомы провалов «СИСТЕМЫ»Но это не причины, а симптомы провалов «СИСТЕМЫ»

Участники и отношения между ними (1) Участники и отношения между ними (1) Отчёт о развитии Мирового Банка 2004 Граждане/ клиенты контролируют политиков своим голосомГраждане/ клиенты контролируют политиков своим голосом Политика, ориентированная на бедных, обязывает политиков отчитываться за свои действия Политика, ориентированная на бедных, обязывает политиков отчитываться за свои действия Формальная и неформальная политика (НПО, группы влияния) Формальная и неформальная политика (НПО, группы влияния) Высшие должностные лица заключают договора с поставляющими организациямиВысшие должностные лица заключают договора с поставляющими организациями Они обеспечивают поставщиков ресурсами, определяют и контролируют основные правила игры Они обеспечивают поставщиков ресурсами, определяют и контролируют основные правила игры Поставщики устанавливают внутренние правила (непосредственное руководство) Поставщики устанавливают внутренние правила (непосредственное руководство)

Участники и отношения между ними (2) Участники и отношения между ними (2) Организации-поставщики (министерства, муниципалитеты, школы, НПО, частные компании) руководят профессиональными работниками (доктора, учителя, инженеры)Организации-поставщики (министерства, муниципалитеты, школы, НПО, частные компании) руководят профессиональными работниками (доктора, учителя, инженеры) Поставщики обеспечивают функционирование профессионалов Поставщики обеспечивают функционирование профессионалов Отбирают, обучают и мотивируют персонал Отбирают, обучают и мотивируют персонал Клиенты осуществляют власть клиента над непосредственными поставщиками услугКлиенты осуществляют власть клиента над непосредственными поставщиками услуг Граждане держат поставщиков подотчётными Граждане держат поставщиков подотчётными Взаимодействуют с профессиональными работниками Взаимодействуют с профессиональными работниками

Длинный и короткий путь к подотчётности Отчёт о развитии Мирового Банка 2004 Отчёт о развитии Мирового Банка 2004

Провалы механизмов подотчётности (1) Провалы механизмов подотчётности (1) Провал механизма голоса (граждане - политики)Провал механизма голоса (граждане - политики) Равнодушие государства, обусловленное слабым/ разобщённым голосом граждан (ограниченные и неэффективно применённые ресурсы, сосредоточенные на элите; отсутствие информации) Равнодушие государства, обусловленное слабым/ разобщённым голосом граждан (ограниченные и неэффективно применённые ресурсы, сосредоточенные на элите; отсутствие информации) => В результате, альтернативные стратегии государственного управления не принесут ожидаемого результата и не приведут к улучшению общественных услуг

Провалы механизмов подотчётности (2) Провалы механизмов подотчётности (2) Провал механизма договорённостей (политики – поставщики)Провал механизма договорённостей (политики – поставщики) Неопределённая или несуществующая постановка целей Неопределённая или несуществующая постановка целей Отсутствие чёткой ответственности за непосредственный продукт/ результаты Отсутствие чёткой ответственности за непосредственный продукт/ результаты Распределение бюджетных ресурсов и кадровая политика, на прямую не связанные с производительностью Распределение бюджетных ресурсов и кадровая политика, на прямую не связанные с производительностью Невозможность обеспечить осуществление договоров (даже в принудительном порядке) Невозможность обеспечить осуществление договоров (даже в принудительном порядке) Препятствует новаторству и способности к быстрому реагированию Препятствует новаторству и способности к быстрому реагированию

Провалы механизмов подотчётности (3) Провалы механизмов подотчётности (3) Провал механизма руководства (поставщики – профессионалы)Провал механизма руководства (поставщики – профессионалы) Поставщики осуществляют надзор только над затратами (ввод ресурсов) и соответствованием процессам и формальным процедурам Поставщики осуществляют надзор только над затратами (ввод ресурсов) и соответствованием процессам и формальным процедурам Количество и качество услуг не оговариваются (не- ориентированность на результат) Количество и качество услуг не оговариваются (не- ориентированность на результат) Нет стимулов для персонала Нет стимулов для персонала Симптомы слабой организационной структуры Симптомы слабой организационной структуры Внутренние организационные реформы, направленные на управление профессиональными кадрами, не принесут желаемого результата (больше денег, лучшее обучение, компьютеры ит.д.) Внутренние организационные реформы, направленные на управление профессиональными кадрами, не принесут желаемого результата (больше денег, лучшее обучение, компьютеры ит.д.)

Провалы механизмов подотчётности (4) Провалы механизмов подотчётности (4) Провал механизма власти клиента (клиенты – поставщики)Провал механизма власти клиента (клиенты – поставщики) У бедных клиентов нет выбора (субсидированное оказание общественных услуг) У бедных клиентов нет выбора (субсидированное оказание общественных услуг) У клиентов нет информации о качестве деятельности профессиональных работников (насколько соответствующим был предписанный курс лечения?) У клиентов нет информации о качестве деятельности профессиональных работников (насколько соответствующим был предписанный курс лечения?) У клиентов нет средств влиять на качество деятельности и производительность (субсидированное оказание общественных услуг часто умаляет/ пренебрегает ролью клиента, всем всё равно) У клиентов нет средств влиять на качество деятельности и производительность (субсидированное оказание общественных услуг часто умаляет/ пренебрегает ролью клиента, всем всё равно)

Потребность в «системных» решениях Проблемы явно «системного» характераПроблемы явно «системного» характера Принимаемые меры должны быть направлены на большее, чем простое улучшение управленческих навыков поставщиков (обучение поставщиков, оптимизация структур управления и т.д.)Принимаемые меры должны быть направлены на большее, чем простое улучшение управленческих навыков поставщиков (обучение поставщиков, оптимизация структур управления и т.д.) На самом деле нужна институциональная реформа...На самом деле нужна институциональная реформа...

Тренды в государственном управлении (1) Тренды в государственном управлении (1) Современные стандарты и методы оказания общественных услуг были сформированны на основе концепции «нового государственного управления» (New Public Management)Современные стандарты и методы оказания общественных услуг были сформированны на основе концепции «нового государственного управления» (New Public Management) Правительство должно заниматься рулевым управлением, а не греблей (Oсборн 1992)Правительство должно заниматься рулевым управлением, а не греблей (Oсборн 1992) Конкуренция вместо монополий Конкуренция вместо монополий Ответственные задания (миссии) вместо правил Ответственные задания (миссии) вместо правил Результаты вместо затрат и выпуска продукта Результаты вместо затрат и выпуска продукта Внимание клиентам, а не бюрократам Внимание клиентам, а не бюрократам Зарабатывание денег вместо траты Зарабатывание денег вместо траты

Тренды в государственном управлении (2) Тренды в государственном управлении (2) Традиционный подход «сверху - вниз» особо подчёркивает значение контроля и однообразияТрадиционный подход «сверху - вниз» особо подчёркивает значение контроля и однообразия Горизонтальное управление => у правительств в одиночку может не быть достаточно возможностей, знаний или законных оснований для решения сложных проблем государственной политики в многообразном обществеГоризонтальное управление => у правительств в одиночку может не быть достаточно возможностей, знаний или законных оснований для решения сложных проблем государственной политики в многообразном обществе Ролью правительства является определение стратегических приоритетов и урегулирование => необязательно оказывать услуги непосредственно самим, но надо осуществлять контроль над тем, чтобы услуги были оказаныРолью правительства является определение стратегических приоритетов и урегулирование => необязательно оказывать услуги непосредственно самим, но надо осуществлять контроль над тем, чтобы услуги были оказаны

Тренды в государственном управлении (3) Тренды в государственном управлении (3) Характеризующий ТрадиционноеНовое ГУ элемент (старое) ГУ Организационная ЦентральнаяДецентрализованная, структура автономные специализированные части/ подразделения Отношения НеопределённыеРазделение ролей между подразделениями(политика, продукция, урегулирование) ФункционированиеБез организационных Развивающееся изменений(как частный сектор) ФинансированиеНеизменный или Уменьшение растущий бюджет использования ресурсов Стиль управленияОснован на политических Стратегический, совместный, навыках,основанный на результатах, юридическое обоснованиеподотчётный Ориентированность Без чётких целей/стандартовПрозрачные цели/ стандарты на результат Контроль Только процедуры и финансыТакже надзор над результатом

Новое ГУ и оказание общественных услуг Новое ГУ и оказание общественных услуг Движение от центрального механизма приказов и контроля, сконцентрированного на управлении ресурсами и процессамиДвижение от центрального механизма приказов и контроля, сконцентрированного на управлении ресурсами и процессамиК Децентрализации и передаче общественных услуг контрактным подрядчикам, сосредотачиваясь на управлении результатамиДецентрализации и передаче общественных услуг контрактным подрядчикам, сосредотачиваясь на управлении результатами

Обзор сектора общественных услуг в Центральной Азии (1) Обзор сектора общественных услуг в Центральной Азии (1) Центральный уровень: политический курс, стандарты и распределение ресурсовЦентральный уровень: политический курс, стандарты и распределение ресурсов Передача полномочий в Кенеш/ Яомат, на уровень района или областиПередача полномочий в Кенеш/ Яомат, на уровень района или области Сочетание прямого оказания услуг и привлечения местных компаний (в зависимости от услуги)Сочетание прямого оказания услуг и привлечения местных компаний (в зависимости от услуги) Как правило, ограниченное вовлечение частного сектораКак правило, ограниченное вовлечение частного сектора Двойственное подчинение центральному и региональному уровнюДвойственное подчинение центральному и региональному уровню Ограниченная власть для принятия решения на муниципальном уровне (главные решения, а также ресурсы приходят из центра)Ограниченная власть для принятия решения на муниципальном уровне (главные решения, а также ресурсы приходят из центра)

Обзор сектора общественных услуг в Центральной Азии (2) Обзор сектора общественных услуг в Центральной Азии (2) В основном, ухудшение качества услугВ основном, ухудшение качества услуг Плохое состояние инфраструктурыПлохое состояние инфраструктуры Нехватка ресурсов (инвестиции, обслуживание)Нехватка ресурсов (инвестиции, обслуживание) Недостаточные навыки для формулирования политического курса и сопутствующих правовых мер (системы затрат, продукции, результатов и стимулов)Недостаточные навыки для формулирования политического курса и сопутствующих правовых мер (системы затрат, продукции, результатов и стимулов) Несоблюдение (часто Советских) норм и стандартовНесоблюдение (часто Советских) норм и стандартов Субсидированное предоставление услугСубсидированное предоставление услуг Отсутствие информации о качестве оказания общественных услугОтсутствие информации о качестве оказания общественных услуг

Реформы в Центральной Азии Реформы в Центральной Азии Казахстан Услуги образования предоставляются как частным сектором, так и государством на центральном и муниципальном уровне Кыргызстан В данный момент усилия направлены на привлечение частных компаний в поставку электричества населению через концессионный договор Всемирный Банк рекомендует создание подразделения РРР для формулирования руководства по использованию концессий Таджикистан Множество учереждений коммунального хозяйства было приватизированно; некоторые частные компании предоставляют услуги в области медицины и здравоохранения Узбекистан Попытки коммерциализации коммунальных услуг, основанные на «возмещении всех затрат»; на самом деле происходит возмещение только текущих эксплуатационных расходов

СПАСИБО!

Вопрос для обсуждения Каковы основные причины проблем с оказанием общественных услуг в Центральной Азии? (40 мин)Каковы основные причины проблем с оказанием общественных услуг в Центральной Азии? (40 мин)