Модернизация управления финансами в органах власти: международный опыт и российская специфика Павел Кочанов, Алексей Новиков Standard & Poors

2 7/1/2013 Логика презентации Финансово-управленческая модель в органах власти Бюджетирование по результатам Среднесрочное финансовое планирование 1.Основные сюжеты модернизации 2.Примеры из международной практики 3.Российская специфика Можно плохо исполнить хороший бюджет, но нельзя хорошо исполнить плохой бюджет

3 7/1/2013 Финансово-управленческая модель Какие уровни и границы? Какой временной горизонт планирования? Ориентированность на ??? Какие ключевые параметры

4 7/1/2013 Основные сюжеты модернизации Расширение горизонта планирования (внутри года и на перспективу) Повышение ориентированности на результат Планирование «сверху вниз» Повышение финансово- управленческой гибкости бюджетных организаций Расширение содержания планирования и отчетности Годовой бюджет Ориентированность на ресурсы, нормативы, стандарты Планирование от бюджета прошлого года «снизу вверх» Многоступенчатый внешний контроль за расходными операциями Формальные ограничения на перераспределение средств Учет и отчетность о кассовом движении бюджетных средств Традиционный подход Направления модернизацииПередовой опыт Среднесрочное финпланирование Финансовая политика Бюджетирование по результатам Финансовая автономия получателей бюджетных средств Соглашения о результативности и контракты на поставку бюджетных услуг Учет по начислениям План и отчетность по всем контролируемым финансовых ресурсам, активам и обязательствам

5 7/1/2013 Основные сюжеты из российской специфики Необходимость изменения масштаба, структуры и эффективности общественного сектора Громоздкая, неоптимальная и малоэффективная инфраструктура государственного и муниципального сектора Высокая доля населения, претендующая на различные виды социальной помощи Ощутимые изменения демографической ситуации и экономического пространства Нестабильность условий и ненадежность управления финансами Доминирование федерального бюджетного законодательства Несбалансированность региональных и местных бюджетов Неполное и несвоевременное выполнение государственным и муниципальным сектором своих обязательств Большой массив законодательства, из которого вытекает большое количество условных и безусловных финансовых обязательств органов власти Перемещение полномочий и сфер ответственности между уровнями власти Частые изменения в налоговом законодательстве Частичные реформы в различных сферах

6 7/1/2013 Финансово-управленческая модель Бюджет Центры финансовой ответственности администрации Муниципальные учреждения Муниципальные предприятия Доходы – Расходы Обязательства – Активы Денежные потоки внешние и внутренние

7 7/1/2013 Ориентация на какой результат? Результат (общественный эффект) outcome Результат (объем и качество бюджетных услуг) output Процесс/Деятельность performance Ресурсы (inputs) Издержки (costs) Результативность / effectiveness Эффективность / efficiency Экономия / economy Отдача / Value for money Улучшение здоровья жителей Число пациентов, принятых поликлиникой Работа медицинских учреждений Медикаменты, Медперсонал, Здания, Транспорт Бюджетные и внебюджетные средства ПРИМЕРЫ

8 7/1/2013 Ориентация на какой результат? РЕЗУЛЬТАТЫ БЮДЖЕТНЫЕ УСЛУГИ ОБЩЕСТВЕННЫЙ ЭФФЕКТ Бюджетные организации Отраслевые ведомства Правительство

9 7/1/2013 Ориентация на какой результат? Увязаны ли планируемые результаты деятельности напрямую со статьями расходов? (По данным из обследования 24 стран в 2001 г.)

10 7/1/2013 ПРИМЕР БЮДЖЕТА ПО РЕЗУЛЬТАТАМ: Австралия Планируемый результат А Планируемый результат B Планируемый результат В Ведомство, ответственное за достижение результата А и B Планируемые результаты в форме товаров и услуг. (измеряются с позиции количества, качества и своевременности) Администрируемые статьи расходов (такие как пособия и другие трансфертные выплаты, направленные на достижение результата A и B)

11 7/1/2013 ПРИМЕР БЮДЖЕТА ПО РЕЗУЛЬТАТАМ: Австралия

12 7/1/2013 ПРИМЕР БЮДЖЕТА ПО РЕЗУЛЬТАТАМ: Австралия Сельское, рыбное и лесное хозяйство Генеральный прокурор Связь, информационные технологии и искусство Оборона Вопросы защиты ветеранов и т.д. Портфельные ассигнованияСтоимост ь бюджетны х услуг Администр и-руемые расходы Всего Ассигнования на г. (курсивом внизу ассигнования на г.)

13 7/1/2013 ПРИМЕР БЮДЖЕТА ПО РЕЗУЛЬТАТАМ: Австралия Ассигнования по каждому из функциональных направлений разбиваются на отдельные ведомства и их цели (outcomes). Например, направление «Связь, информационные технологии и искусство» подразделяется на ассигнования 16 ведомствам, а ассигнования ведомствам в свою очередь делятся на 1-3 цели (outcomes). По направлению «Оборона» ассигнования выделяются только Министерству обороны и подразделяются на 6 целей. Информация о планах по отдельным оказываемым бюджетных услугах и администрируемых расходах, их стоимости и индикаторах измерения включается в специальные положения по каждому из портфельных ассигнований, а фактическая информация в годовые отчеты отраслевых ведомств

14 7/1/2013 ПРИМЕР БЮДЖЕТА ПО РЕЗУЛЬТАТАМ: Австралия Цель 5. «Здоровье в сельской местности»

15 7/1/2013 ПРИМЕР БЮДЖЕТА ПО РЕЗУЛЬТАТАМ: Австралия Цель 5. «Здоровье в сельской местности»

16 7/1/2013 ПРИМЕР БЮДЖЕТА ПО РЕЗУЛЬТАТАМ: Франция В 2001 г. центральное правительство предприняло попытку модернизации системы управления государственным сектором, преследуя две основные цели: изменение управленческой модели государственного сектора, сделав ее более эффективной и ориентированной на достижение результатов; повышение прозрачности информации о государственных финансах и повышение влияния парламента на бюджетный процесс.

17 7/1/2013 ПРИМЕР БЮДЖЕТА ПО РЕЗУЛЬТАТАМ: Франция ЦЕЛИ-МИССИИ (около 47) Программы ведомственных расходов и подпрограммы Классы расходов (всего 7) Категории расходов (всего 18) Около 800 расходных статей бюджета укрупняется в министерских программ расходов, которые могут быть разбиты на подпрограммы. Утверждается парламентом Подлежат официальному утверждению парламентом и могут относиться к сфере ответственности сразу нескольких министерств Для управления каждой программой назначается ответственное лицо (руководитель). Таким лицом может быть сам министр. Правительственные ассигнования, расходы на персонал, операционные расходы (кроме расходов на персонал), расходы по обслуживанию долга, инвестиции, трансферты, расходы по финансовым операциям. Разрешается: перенос ассигнований средств на следующий бюджетный год (до 3% любого ассигнования) в пределах программ руководитель сам перераспределяет средства между различными классами расходов (кроме расходов на персонал)

18 7/1/2013 ПРИМЕР БЮДЖЕТА ПО РЕЗУЛЬТАТАМ: Франция В обмен на повышение гибкости руководитель программы должен следовать ее целям и быть подотчетным за управление программой расходов. Для этого предполагается использовать три критерия: (1)социальная и экономическая результативность (effectiveness), (2)качество услуг и (3)эффективность (efficiency). Ежегодно министры и руководители программ расходов должны будут «подписываться» под годовым планом деятельности (Annual Performance Plan), в котором указываются целевые показатели и предполагаемый способ их достижения. По завершении бюджетного года руководители программ должны будут составлять годовые отчеты о своей деятельности (Annual Performance Report) в том же формате, что и планы своей деятельности. Оба документа будут служить приложением к соответствующим законам о бюджете и его исполнении. Изменяется система финансового учета в органах власти путем интеграции существующего учета по кассовому методу с методом учета по начислениям и управленческим учетом для оценки расходов по программам. С 2006 г. финансовая отчетность правительства должна подтверждаться Счетной Палатой (State Audit Office).

19 7/1/2013 Бюджетирование по результатам НА УРОВНЕ ОТРАСЛЕВЫХ ВЕДОМСТВ И БЮДЖЕТНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ Управленческая и финансовая гибкость Центры ответственности согласованы со структурой бюджета Ведомственные программы расходов Разделение функций собственника и заказчика

20 7/1/2013 Гибкость в использовании финансовых ресурсов Бюджетным организациям определяется единая сумма на все виды текущих расходов Финансирование текущих расходов бюджетных организаций осуществляется по нескольким статьям Бюджетные организации МОГУТ переносить неиспользованные средства, выделенные на текущие расходы, на следующий год без ограничений или в определенных пределах Австралия Финляндия Швеция Германия Канада Бюджетные организации МОГУТ переносить неиспользованные средства, выделенные на текущие расходы, на следующий год только с одобрения финансового ведомства или законодательного органа ЮАР Венгрия Франция (в процессе внедрения) Новая Зеландия Бюджетные организации НЕ могут переносить неиспользованные средства, выделенные на текущие расходы, на следующий год США (федеральное правительство)

21 7/1/2013 БЮДЖЕТ ПО РЕЗУЛЬТАТАМ: Роль финансового органа и казначейства Бюджетирование, ориентированное на результат, заметно расширяет круг задач, стоящих перед высшим звеном исполнительной власти и финансовым ведомством. Одним из ключевых вопросов становится распределение ответственности: 1.за измерение и контроль результативности деятельности отраслевых ведомств, 2.за разработку и утверждение целевых показателей, измеряющих результаты деятельности отраслевых ведомств, 3.за методологию работу в рамках управления и бюджетирования по результатам. Расширение полномочий финансового ведомства Создание специального ведомства ИЛИ Расширение роли совещательных органов

22 7/1/2013 БЮДЖЕТ ПО РЕЗУЛЬТАТАМ: Роль финансового органа и казначейства Адекватное управление денежными средствами и ликвидностью является важнейшим аспектом управленческой гибкости бюджетных организаций. Российская практика очень существенно отличается от других стран, поскольку своевременное исполнение всех финансовых обязательств органов власти не является одним из успешно реализуемых приоритетов. Международная практика свидетельствует, что в большинстве передовых стран, применяющих БОР на уровне отраслевых ведомств существует профессиональный финансовый менеджмент. В экономически слабых странах, где предпринимались попытки применить управление по результатам, традиционной проблемой становилось именно низкое качество управления денежными средствами и ликвидностью. Во многих странах финансовый орган продолжает управлять выделением бюджетных средств в течение года в пределах ассигнований по своему усмотрению, принятых законом о бюджете или другим документом, который принимает законодательный орган власти. В такой ситуации отраслевые министерства и ведомства не в состоянии планировать свои расходы, эффективно осуществлять программы расходов и теряют интерес к повышению результативности своей работы. Ликвидность способность своевременно отвечать по своим финансовым обязательствам при разумной цене поддержания необходимого резерва средств или доступа к ним. Низкая предсказуемость фактической доступности денежных средств для организаций, инициирующих и осуществляющих расходы является серьезным препятствием на пути успешного внедрения бюджетирования ориентированного на результат

23 7/1/2013 БЮДЖЕТ ПО РЕЗУЛЬТАТАМ: Роль финансового органа и казначейства В Новой Зеландии, Австралии и Швеции, утверждаемые парламентом ассигнования на финансовый год дают право отраслевым министерствам и ведомствам распределять использование соответствующей суммы в течение года по своему усмотрению. Более мягкий вариант создания определенности для получателей бюджетных ассигнований заключается в принятии согласованного между финансовым органом и получателями ассигнований графика выделения денежных средств. Разновидности такого подхода применяются, например в Великобритании, США и Франции. В целом такой подход к финансированию государственных организаций требует создания развитой системы резервирования и управления долгом, которая позволит привлекать необходимые заемные денежные средства. Стабильная система финансирования получателей бюджетных ассигнований реализуется в развитых странах вне зависимости от того, применяется тот или иной вариант казначейского исполнения бюджета, действует ли единая система бюджетных счетов, и сохраняются ли элементы предварительного внешнего финансового контроля или нет. Ликвидность способность своевременно отвечать по своим финансовым обязательствам при разумной цене поддержания необходимого резерва средств или доступа к ним. Роль финансового органа сводится к исполнению требований получателей ассигнований по финансированию их расходов за счет налоговых и неналоговых доходов и заимствований.

24 7/1/2013 Бюджетирование по результатам: российская специфика 1.Реформа бюджетного процесса на федеральном уровне Меняется форма. Изменится ли суть и содержание? 2.Пилотные проекты бюджетирования по результатам в регионах (Республика Карелия) Прямая копия реформы на федеральном уровне за исключением вопросов бюджетного законодательства 3.Собственный опыт муниципальных образований (Череповец) Система сбалансированных целевых показателей. Основа для бюджетирования по результатам

25 7/1/2013 Реформа бюджетного процесса на федеральном уровне в России «Нулевой этап» (2003): Принципы реструктуризации Мониторинг бюджетного сектора Экспериментальные доклады о результатах Первый этап (1-ое полугодие 2004 гг.): Концепция и Положение о докладах (от ) Официальные доклады о результатах Комиссия по повышению результативности Второй этап ( гг.): Экспериментальная отработка основных элементов –трансформация расходов в ведомственные программы Поправки в Бюджетный кодекс (2-й кв. 2005): –укрупнение бюджетной классификация –бюджет действующих и принимаемых обязательств –изменение полномочий распорядителей бюджетных средств (лимиты, сметы и т.п.) Третий этап (с ): Формирование бюджетов по новым принципам и процедура

26 7/1/2013 Внедрение БОР в Республике Карелия Цитата из проекта постановления «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов»: «В целом, деятельность по внедрению методов бюджетирования, ориентированного на результат, в условиях казначейской системы исполнения бюджета должна включать следующие направления: внедрение системы ежегодных докладов администраторов бюджетных средств; реформа системы региональных целевых программ; введение института ведомственных целевых программ; проведение эксперимента по внедрению методов бюджетирования, ориентированного на результат, в бюджетный процесс; расширение полномочий администраторов бюджетных средств по оперативному управлению бюджетными средствами; реструктуризация бюджетного сектора.»

27 7/1/2013 ПРИМЕР: Череповец СИСТЕМА СБАЛАНСИРОВАННЫХ ЦЕЛЕВЫХ ПОКАЗАТЕЛЕЙ

28 7/1/2013 Часто используемая модель интеграции бюджетного и стратегического планирования Стратегия Цикл стратегического управления Планы, целевые программы Бюджет Деятельность Финансирования недостаточно для выполнения всех программ Стратегия не реализована Программа не выполнена и цель не выполнена из-за недостатка финансирования Финансовые ресурсы Оценка Цикл оперативного управления Непонятно, какие заявки включить в бюджет и как добиться эффективности. Прочие ресурсы Услуги

29 7/1/2013 Переход на иной принцип интеграции стратегии и бюджетного планирования Целевые программы Планы ЦелиСтратегия Целевые показатели Целевые программы Планы ЦелиСтратегия Целевые показатели

30 7/1/2013 Карта стратегии города Череповца Создание условий для гармоничного развития будущего поколения Здоровый город Создание условий для самореализации горожан Партнерство в финансировании Оптимизация расходов бюджета Обеспечение информации о деятельности ОМСУ Реструктуризация управления Развитие механизмов участия общества в управлении городом Повышение эффективности использования земельно- имущественного комплекса Создание условий для обеспечения кадрами ОМСУ и бюджетной сферы Развитие компетенций и навыков Повышение качества услуг Формирование кадрового потенциала Создание условий для развития бизнеса Создание условий для комфорт. проживания Создание условий для удовлетворен ия потребностей в жилье Формирование и реализация имиджевой политики Достижение высокого уровня мотивации Формирование культуры, ориентированной на потребителя, инновации, улучшения Политика в области обучения и роста Внутренняя политика Финансовая политика Потребительская политика Политика по отношению к финансовым донорам Совершенствование процессов

31 7/1/2013 Пример статуса целевого показателя Стратегия Стратегические цели Показатели Целевые показатели Улучшение здоровья горожан Увеличение налоговых доходов бюджета Привлечение молодых квалифициров анных кадров Ожидаемая продолж-ность жизни Количество заболеваний на душу населения Уровень доходов от малого бизнеса Уровень доходов от среднего бизнеса Количество сотрудников младше 30 лет Оценки по итогам аттестации молодых сотрудников Карта стратегии Система целевых показателей

32 7/1/2013 Пример статуса целевого показателя Количество квартирных краж за неделю и более

33 7/1/2013 Среднесрочное финансовое планирование СФП – механизм управления на уровне бюджета в целом и частично на уровне отраслевых ведомств СФП – механизм принятия финансово-управленческих решений на перспективу Что можно делать? среднесрочный финансовый план (прогноз) финансовая политика стратегии / среднесрочные планы (прогноз) отраслевых ведомств Как делать? Статус внутреннего управленческого документа или нормативно-правового акта? Связь между среднесрочным финансовым планированием и БОР «Сверху вниз» или «Снизу вверх» Формат среднесрочного финансового плана США: на региональном уровне бюджет часто принимается на два года Швеция: среднесрочный финансовый план имеет статус закона, жесткие ограничения на его пересмотр Россия (федеральный бюджет): планируется повышение роли перспективного финансового плана

34 7/1/2013 Среднесрочное финансовое планирование ШВЕЦИЯ: наиболее жесткая модель среднесрочного финансового планирования ежегодно не позднее 15 апреля Правительство утверждает >предельный общий уровень расходов бюджета на каждый из последующих 3 лет, >предварительное распределение расходов по 27 направлениям на предстоящий год >процент допустимого отклонения в случае непредвиденных событий (2%) >прогноз доходов данные параметры бюджета утверждаются Парламентом в начале лета проект закона о бюджете на предстоящий год поступает в Парламент не позднее 20 сентября утверждение закона о бюджете на предстоящий год в декабре

35 7/1/2013 Среднесрочное финансовое планирование Перспективный финансовый план на федеральном уровне В настоящее время на 3 года не утверждается укрупненный функциональный разрез без ведомственного разреза каждый год заново Предлагаемый на 3 года утверждается возможен, но не обязателен ведомственный разрез - обязателен скользящая трехлетка

36 7/1/2013 Спасибо за внимание