СРАВНИТЕЛЬНАЯ МИРОВАЯ ПОЛИТИКА Лекция 8. Распределение власти между культурно-исторически сосуществующими политическими сообществами. Сравнительный анализ консоциаций. 1

О Т КОНЦЕПЦИИ К НОВОМУ ПОНИМАНИЮ ДЕМОКРАТИИ Как до, так и после Второй мировой войны основное внимание уделялось «большим» демократиям и «большим» недемократиям. ГЛАВНЫЙ ВОПРОС – почему демократия терпит крах в одних странах (Германия, Италия и др.), но вполне успешна в других (США, Великобритания и др.). Один из ответов – теория конгруэнции Гарри Экстайна и теория политической (точнее, гражданской) культуры Габриэля Алмонда и Сиднея Вербы. С 1960-х гг. частичное смещение фокуса внимания от «больших» к «малым» европейским (потом – и за пределами Европы) демократиям – Австрии, Нидерландам, Бельгии, Швейцарии, которые внутренне весьма разнородны, но с демократией у них – все (более или менее) «в порядке». 2

К ОГДА ? К ТО ? К АК ? «Открытие» / «изобретение» во второй половине 1960-х гг. Дедуктивная стратегия исследования («изобретение») Сэр А. Льюис (1965 г.) на материале Западной Африки Индуктивная стратегия исследования («открытие») Г.Лембрух (1967 г.) на материале Австрии и Швейцарии, В.Лорвин (1966 г.) и Л.Хюйсе (1970 г.) на материале Бельгии, Х.Даальдер (1966 г.) и А.Лейпхарт (1968 г.) на материале Нидерландов, Ю.Штайнер (1970 г.) на материале Швейцарии. 3

И ДЕЯ -1! Мажоритаризм (победитель получает ВСЁ) им «достался» от бывших метрополий. Вместо мажоритаризма им нужны: правительства, основанные на широкой коалиции; пропорциональная избирательная система; федерализм, дающий широкие права различным этническим группам. 4 Артур Льюис (Нобелевская премия по экономике 1979 г.), утверждал, что причиной провала демократии в полиэтничных странах Западной Африки является введение мажоритарных форм правления («Политика в Западной Африке», 1965 г.).

И ДЕЯ -2! Содержит описания специфических элементов политических систем Нидерландов, Бельгии и Австрии. Попытка концептуализации Р. Даля (рассуждение о субкультурах). 5 «Political opposition in Western Europe» (1966 г.) под редакцией Роберта Даля (в числе авторов Вал Лорвин, Ханс Даальдер, Фредерик Энгельманн и др.)

П АРАДОКС Специфические элементы и принципы, на которых строились политические системы Нидерландов (политика «полного умиротворения»-аккомодации) и Австрии («большая коалиция» с 1945 г.), сходят на нет. Но где-то приобретают иные масштабы – Бельгия. 6

В КЛАД Г ЕРХАРДА Л ЕМБРУХА статья «Amicabilis Compositio» (1966 г.); «Пропорциональная демократия: политическая система и политическая культура в Швейцарии и Австрии» (Proporzdemokratie: Politisches System und politische Kultur in der Schweiz und in Österreich, 1967 г.) 7

И ССЛЕДОВАТЕЛЬСКАЯ ПРОБЛЕМА Как управлять этническими и религиоз-ными расколами (англ. cleavages)? Как формировать и поддерживать коалиции в условиях парламентского правления? Объекты исследования – Швейцария и Австрия. 8

О ТВЕТ Коалиционное правление в Австрии и Швейцарии – это тип управления конфликтами, принципиально отличный от основанного на конкуренции партий мажоритаризма и бюрократически-иерархического управления. Это институциональный механизм поддержания ста- бильности в условиях сильных культурных (этнических, религиозных и т.п.) и идеологических расколов. В основе коалиционного правления в Швейцарии и Австрии лежит принцип «дружеского урегулирования» (лат. amicabilis compositio) между основными корпора-тивными группами, аналогичный тому, что применялся в Германии и Швейцарии в XVII–XVIII вв. для урегули-рования конфликтов между протестантами и католиками. Регулирование таких конфликтов осуществляется с помощью «торга» между корпоративными группами, формирующимися на социальных, экономических и политических основаниях. 9

Т ЕРМИНОЛОГИЧЕСКОЕ ПОЯСНЕНИЕ Лембрух назвал такие политические системы «пропорциональными демократиями» (нем. Proporzdemokratie). Несколько позже Лембрух отказался от термина «пропорциональная демократия», заменив его уже употреблявшимся в Швейцарии термином «демократия согласия» (нем. Konkordanzdemokratie), утвердившимся впоследствии в качестве общепризнанного немецкого перевода понятия «консоциативная демократия» Лейпхарта. 10

Л ЕМБРУХ VS. Л ЕЙПХАРТ В отличие от Лейпхарта, акцентировавшего ведущую роль политических элит в формировании и поддержании консоциативной демократии, Лембрух подчеркивает ключевое значение исторического опыта строительства институтов в разделенных обществах. Лембрух скептически относится к перспективам успешного внедрения принципов консоциона-лизма посредством «конституционной инженерии» в разделенных обществах, не имеющих подобного опыта (например, ЮАР). 11

В КЛАД А РЕНДА Л ЕЙПХАРТА «Политика аккомодации: плюрализм и демократия в Нидерландах» (The Politics of Accommodation: Pluralism and Democracy in the Netherlands, 1-е издание 1968 г., 2-е издание 1975 г.; версия для издания в Нидерландах Verzuiling, pacificatie en kentering in de Nederlandse politiek выдержала 9 изданий); «Демократия в многосоставных обществах: сравнительное исследование» (Democracy in Plural Societies: A Comparative Exploration, 1977 г.; переведена на несколько языков, включая русский – М.: Аспект Пресс, 1997); «Соучастие во власти в Южной Африке» (Power-Sharing in South Africa, 1985 г.) Статья «The Puzzle of Indian democracy» (1996 г.) и др. 12

П ОЧЕМУ ? Значительная часть современных обществ характеризуются глубокими внутренними различиями по этническому, лингвистическому, религиозному, расовому, идеологическому, культурному и региональному основаниям (сегментарные различия). Т.е. речь идет о многосоставных обществах (не только по этническому признаку). 13

К АК ПРИМИРИТЬ ДЕМОКРАТИЮ И МНОГОСОСТАВНОСТЬ ОБЩЕСТВА ? Поиск ответа на вопрос, как можно сочетать (совмещать) сегментарные различия с демократическим правлением привели Лейпхарта к созданию концепции консоциативной, или сообщественной, демократии (англ. consociational democracy) как «наиболее перспективной формы демократии для многосоставных обществ, и единственно возможной формы демократии для обществ, отличающихся крайне высокой степенью многосоставности». 14

«Э ТАПЫ БОЛЬШОГО ПУТИ » Лейпхарт обратился к проблематике консоционализма, или сообщественности (англ. consociationalism от лат. consociatio – сообщество; термин восходит к сочинению голландско- немецкого политического теоретика Иоганна Альтузия (1557–1638 гг.) «Политика»), в 1960-х гг. применительно к Нидерландам («Политика аккомодации: плюрализм и демократия в Нидерландах»), но детально разработал ее в книге «Демократия в многосоставных обществах: сравнительное исследование». 15

Т ЕРМИНОЛОГИЧЕСКОЕ ПОЯСНЕНИЕ Лейпхарт начал использовать термины «консоциация», «консоционализм» и их производные в конце 1960-х гг. для обозначения свойственной Нидерландам «политики аккомодации» (англ. accomodation – приспособление, согласование; означает урегулирование проблем и конфликтов, вызванных разделительными линиями, посредством достижения самого минимального консенсуса), однако в последующих работах употреблял «менее труднопроизносимое и более понятное для неспециалистов» понятие «соучастие во власти» (англ. power-sharing). 16

К ОНСОЦИАТИВНАЯ ДЕМОКРАТИЯ (КД) - ЭТО и эмпирическая модель (объясняет политическую стабильность в ряде малых европейских демократий – Австрии, Бельгии, Нидерландах и Швейцарии), и нормативная модель 17

Ч ЕТЫРЕ ЭЛЕМЕНТА КД 1) осуществление власти большой коалицией политических лидеров всех значительных сегментов многосоставного общества; 2) взаимное вето или правило «совпадающего большинства», выступающие как дополнительная гарантия жизненно важных интересов меньшинства; 3) пропорциональность как главный принцип политического представительства, распределения постов в государственном аппарате и средств государственного бюджета; 4) высокая степень автономности каждого сегмента в управлении своими внутренними делами. 18

П РИНЦИП ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ВЛАСТИ БОЛЬШОЙ КОАЛИЦИЕЙ предполагает стиль политического управления, основанный на объединении, а не конкуренции интересов, и позволяет избежать постоянного исключения меньшинства из системы власти. Перспектива постоянного участия многих партий в правительстве служит стимулом для отказа от радикализма и поиска компромиссов, а также является гарантией политической безопасности для них. Институциональные воплощения принципа большой коалиции – общенациональный кабинет министров большой коалиции (классические примеры – Федеральный совет в Швейцарии и правительство в Австрии), сочетание ротационной коалиции на уровне правительства и большой коалиции в других органах власти (Бельгия и Нидерланды, Чехословакия в межвоенный период и др.). 19

В ЗАИМНОЕ ВЕТО (соответствует по смыслу правилу «совпадающего большинства») представляет собой «негативное» правление меньшинства и дает каждому сегменту многосоставного общества полную гарантию политической безопасности, но его оборотная сторона – возможные сложности для сотрудничества в рамках большой коалиции. Взаимное вето (как неформальная неписаная договоренность или официально оформленная норма) в идеале имеет дисциплинирующие ограничения: каждый сегмент осознает опасность тупика и ущерба своим интересам в случае его частого и безответственного применения. 20

П РОПОРЦИОНАЛЬНОСТЬ противоположна принципу «победитель получает все» и является методом, с помощью которого между представителями различных сегментов распределяются посты в системе государственной службы, а также финансовые ресурсы в виде государственных субсидий. Кроме того, пропорциональность выражается в процессе принятия решений (в форме «перекатывания бревна» (англ. logrolling) и пакетных сделок или делегирования права принятия наиболее сложного и важного решения признанным лидерам, представляющим все сегменты), требуя участия в нем всех групп. Два взаимосвязанных варианта применения принципа пропорциональности – сознательно завышенное представительство малых сегментов и паритетное представительство. 21

А ВТОНОМИЯ СЕГМЕНТОВ предполагает самоуправление меньшинств в сфере своих исключительных интересов (через систему множества ассоциаций – «pillars»). Это ведет к тому, что усиливается многосоставность и без того неоднородного общества, но это усиление означает то, что различия между сегментами общества открыто признаются и становятся конструктивными элементами стабильной демократии. 22

Ф ЕДЕРАЛИЗМ И КОНСОЦИАЦИЯ (I) По мнению Лейпхарта, федерализм можно рассматривать как особую форму автономии сегментов; равным образом концепцию автономии сегментов можно считать общим выводом из идеи федерализма. Соответственно, федерализм подразделяется на территориальный (выражается в федеративном/конфедеративном устройстве государства) и внетерриториальный (на основе личностного принципа, при этом государство не обязательно является формальной федерацией). 23

Ф ЕДЕРАЛИЗМ И КОНСОЦИАЦИЯ (II) Теоретик федерализма Дэниел Элейзер считал консоциативные образования одним из проявлений социального измерения федерализма, которые «обычно появляются на полуформальной основе, затем институционализируются, обычно через какую-либо форму юридической или институциональной адаптации внутри государства, и при этом становятся конституционными». 24

Ф ЕДЕРАЛИЗМ И КОНСОЦИАЦИЯ (III) Между федеративными и консоциативными системами существуют и значительные различия: федеративные системы строятся, как правило, на принципе территориально организованного большинства, в то время как консоциативные системы зависят от большинства в параллельно существующих группах, которые, как правило, имеют экстерриториальный характер; федерализм требует наличия жесткой институциональной структуры, в то время как элементы консоционализма редко фиксируются юридичес-кими нормами и основаны на неформальных соглашениях и правилах, что делает систему менее устойчивой из-за ее чувствительности к культурным и социальным изменениям. 25

«М ИНУСЫ » И « ПЛЮСЫ » КД Самый серьезный «минус» – утрата гибкости и темпов при принятии решений. Фактор элит играет исключительно важную роль в поддержании консоциативной демократии, которая фактически является «правлением с помощью картеля элит, призванным превратить демократию с фрагментированной политической культурой в устойчивую демократию». Поиск компромиссов осуществляется на высшем уровне, решения могут приниматься в закрытом режиме почти без учета мнения масс. Однако будучи «медлительной и неповоротливой на небольшом отрезке времени», она имеет лучшие перспективы для принятия долгосрочных эффективных решений. 26

NB! В своих последующих работах Лейпхарт отнес большую коалицию и автономию сегментов к числу главных, а пропорциональность и право вето (в вопросах культурных, религиозных и лингвистических прав) – к числу вспомогательных признаков консоциативной демократии. 27

У СЛОВИЯ, БЛАГОПРИЯТСТВУЮЩИЕ КОНСОЦИАТИВНОЙ ДЕМОКРАТИИ (I) примерное равенство сил (включая экономическое положение) или равновесие сегментов общества (соответственно, отсутствие дуализма или гегемонии одного из них; по мнению ученого, это главные из «вторичных» благоприятных условий); оптимальное количество сегментов – три или четыре; наличие партий, выражающих интересы сегментов, а в федерациях наряду с сегментарными партиями – правительств субъектов федерации и их представителей в общенациональных органах власти; умеренная многопартийность; малый размер страны; 28

У СЛОВИЯ, БЛАГОПРИЯТСТВУЮЩИЕ КОНСОЦИАТИВНОЙ ДЕМОКРАТИИ (II) внешняя угроза, осознаваемая представителями всех сегментов и способствующая их солидарности; изолированность сегментов, отсутствие их территориальной смешанности, что позволяет прибегнуть в случае необходимости к федерализации; наложение разделительных линий; примирительный, а не соревновательный стиль элит при принятии решений; традиции полицентризма, умеренности и компромисса, ответственность лидеров, их приверженность демократии. 29

В ЦЕЛОМ, для создания и укрепления демократических институтов в многосоставных обществах требуются целенаправленные усилия по конструированию консоционализма, состоящие, в том числе, в учреждении парламентского правления с коллегиальным органом во главе исполнительной власти и применении пропорциональной избирательной системы. 30

NB! Концепция консоциативной демократии Лейпхарта отстаивает идею универсальности демократии вообще, ее потенциальную применимость вне западного ареала: консоциативная демократия является не уникальным феноменом, присущим конкретным странам, а феноменом более общего порядка – стратегией и стандартной процедурой урегулирования конфликтов и соучастия во власти в многосоставных обществах. 31

Г ДЕ ? К ОГДА ? Консоциативными демократиями Лейпхарт называет, в частности, Чехословакию в 1989–1993 гг., ЮАР (особенно в период действия временной конституции в 1994–1996 гг.), Индию, Бельгию, Ливан (до 1975 г. и с 1989 г.), Кипр (в 1960–1963 гг., современные планы объединения острова предполагают сочетание принципов консоционализма и федерализма). Даже в эмпирически не консоциативных демократиях могут присутствовать важные черты консоциативности; кроме того, возможно существование полуконсоциативных демократий (например, Канада и Израиль). 32

С ПАСИБО ЗА ВНИМАНИЕ ! 33