Директор Департамента бюджетной политики Минфина России А.М.Лавров апреля 2008 года, г.Казань Актуальные проблемы управления государственными финансами Реформирование бюджетного процесса: результаты и перспективы

«Жизненный цикл» расходных обязательств

Бюджетные ассигнования на: Оказание государственных (муниципальных) услуг, в том числе (…); Социальное обеспечение населения, в том числе - путем принятия и исполнения публичных нормативных обязательств; Бюджетные инвестиции юридическим лицам (за исключением государственных и муниципальных учреждений); Субсидии юридическим лицам (за исключением государственных и муниципальных учреждений) и физическим лицам на производство товаров, работ, услуг; Межбюджетные трансферты; Платежи и взносы субъектам международного права; Обслуживание государственного (муниципального) долга; Исполнение судебных исков.

Состав бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг Бюджетные ассигнования на оказание государственных (муниципальных) услуг Содержание бюджетных учреждений Строительство объектов госсобственности Государственная программа вооружений Субсидии на госуслуги (АУ) Контракты на госуслуги оплата труда товары, работы, услуги налоги

Переход к многолетнему бюджетированию в России

Преимущества трехлетнего бюджета

Бюджет действующих и принимаемых обязательств БДО (90-95% расходов) трансферты населению (прямой счет) обслуживание долга (график) содержание сети (индексация) действующие программы (план) БПО (5-10% расходов) новые законы новые программы принятие включение в бюджет

Новый принцип бюджетного планирования Обеспечение деятельности бюджетных учреждений (оплата труда, денежное довольствие, коммунальные услуги…) Объекты непрограммной части ФАИП Долгосрочные целевые программы Реестр расходных обязательств Возможности для принятия новых обязательств Ресурсы Государственная программа вооружений до 2015 г. Действующие обязательства Пенсии и пособия (публичные обязательства)

Принципиальные недостатки «раздельного («двойного») бюджета Подрывается самостоятельность и ответственность главных распорядителей; Искажается выбор приоритетов расходов и оценка бюджетной политики; Снижается эффективность бюджетных расходов; Блокируется развитие бюджетирования, ориентированного на результаты; Ослабляется бюджетная дисциплина; Усложняется организация бюджетного процесса; Cнижаетcя прозрачность бюджета.

Новое понимание ФАИП

Нужно ли выделять «расходы на развитие»?

Долгосрочные (федеральные) целевые программы

Новые подходы к формированию расходов на долгосрочные целевые программы Каждая утвержденная ДЦП – одно действующее расходное обязательство ДЦП утверждается не позднее 1 месяца до внесения проекта бюджета в законодательный (представительный) орган Срок - до 6 лет при трехлетнем бюджете и до 3-х лет при годовом бюджете (допускаются контракты на срок реализации) Поставка товаров для нужд других уровней власти в рамках ДЦП не допускается Ежегодная оценка эффективности ДЦП Допускаются субсидии в рамках ДЦП на софинансирование «сопряженных» программ других уровней власти

Основные утвержденные приказы Минфина России, необходимые для реализации Федерального закона 63-Ф от 24 августа 2007 г. N 72н «Об утверждении Инструкции о порядке составления и представления годовой, квартальной и месячной отчетности об исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации»; от 24 августа 2007 г. 74н «Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации»; от 20 ноября 2007г. 112н «Об общих требованиях к порядку составления, утверждения и ведения бюджетных смет бюджетных учреждений» от 21 ноября 2007г. 114н «Об утверждении Порядка составления и ведения сводной бюджетной росписи федерального бюджета и бюджетных росписей главных распорядителей средств федерального бюджета (главных администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета)» от 27 ноября 2007 г. 120н «О порядке составления и ведения кассового плана исполнения федерального бюджета в текущем финансовом году»

Исполнение бюджета организуется на основе: Финансовый орган составляет и ведет, а также устанавливает порядок их ведения и составления - прогноз поступлений в бюджет и кассовых выплат из бюджета в тек. финан. году Кассовый план - документ, который сост-ся и вед-ся в целях организации исполнения бюджета по расходам бюджета и источ. финан-я дефицита бюджета Сводная бюджетная роспись БРБР БРБР БРБР Главные распорядители (распорядители) бюджетных средств, главные администраторы источников финансирования дефицита бюджета Или составляется и ведется уполномоченным органом исполнительной власти (местной администрацией)

Ведение сводной бюджетной росписи до 2008 года Бюджетный кодекс РФ Статья 217 БК РФ, Статья 234 БК РФ Изменения в сводную бюджетную роспись: БА для ГРБС могут отличаться от Закона о бюджете не более чем на 10 % БА для ГРБС; перемещение между Рз, ПРз, ЦСР, ВР (ГРБС) в пределах 10 % БА для ГРБС; Закон о бюджете: перечень причин изменений в сводную бюджетную роспись приказ финансового органа о порядке составления и ведения СБР

Ведение сводной бюджетной росписи в 2008 году Новый БК РФ (ст. 217 БК РФ) Случаи измененияУсловия - недостаточность БА для ПНО - изменение функций ГРБС (ПБС) - передача полномочий - исполнение судебных актов - распределение БА между ПБС по конкурсу - перераспределение БА между ГРБС - перераспределение между ТФГ и плановым периодом - экономия 5 % общего объема БА (ПНО) 100 % БА (ГРБС): БА = БА t (ГРБС) = и БА 1 + БА 2 + БА 3 (ФКР) = 10 % БА (ГРБС, ВР): БА (ГРБС) =

Ведение сводной бюджетной росписи (бюджетной росписи) в 2008 году приказ МФ РФ 114н - утверждение объемов бюджетных ассигнований в разрезе ГРБС, ФКР на ТФГ и плановый период - отсутствие бюджетных назначений по доходам - отсутствие квартальных объемов финансирования - доведение ЛБО до ГРБС, ГАИФ в разрезе ФКР, КИВФ и КОСГУ - порядок ведения СБР (ЛБО) целом не изменился - ЛБО соответствуют БА, за исключением неустановленных трансфертов и строек

Ведение сводной бюджетной росписи (бюджетной росписи) в 2008 году приказ МФ РФ 114н - роспись расходов в разрезе подведомственных РБС (ПБС), ФКР и КОСГУ на ТФГ и плановый период - роспись источников в разрезе подведомственных АИФ и КИВФ - составляется и утверждается ГРБС (ГАИФ) в соответствии с показателями СБР - внесение изменений в БР на основании изменений показателей СБР в порядке ведения СБР

Составление и утверждение смет до 2008 года Смета доходов и расходов: бюджетные расходы внебюджетные доходы и расходы Бюджетное учреждение составляет смету на основании уведомлений о бюджетных ассигнований и представляет ее РБС на утверждение Форма сметы устанавливается ? Бюджетное учреждение представляет утвержденную смету в орган, исполняющий бюджет Бюджетный кодекс РФ Статья 221 БК РФ, Статья 42, 160, 161 БК РФ

Составление и утверждение смет до 2008 года Характеристика нормативных правовых актов: 1) отсутствие четких требований в бюджетном законодательстве к составу смет; 2) отсутствие отдельного порядка утверждения, ведения и составления смет подведомственных бюджетных учреждений (требований к форме смет и их составу); 3) нечеткость в оформлении смет в части внебюджетных средств;

Составление, утверждение и ведение бюджетных смет в 2008 году Составление, ведение и утверждение бюджетных смет осуществляется в порядке, установленном ГРБС, в соответствии с Общими требованиями Бюджетная смета утверждается для финансирования выполнения функций бюджетных учреждений Бюджетный кодекс РФ в ред. 63-ФЗ Статья 221 БК РФ, статья 70 в ред. 63-ФЗ Общие требования утверждаются Минфином России Бюджетная смета:

Составление, утверждение и ведение бюджетных смет в 2008 году Показатели бюджетной сметы устанавливаются на основании доведенных лимитов бюджетных обязательств Общие требования (приказ МФ РФ 112н) Составление: Показатели бюджетной сметы формируются в разрезе ФКР, КОСГУ, с дополнительной детализацией по усмотрению ГРБС, РБС, БУ Бюджетная смета составляется бюджетным учреждением по форме, разработанной и утвержденной ГРБС Формирование обоснований (расчетов) плановых сметных показателей, использованных при формировании бюджетной сметы

Составление, утверждение и ведение бюджетных смет в 2008 году Внесение изменений утверждается тем же, кто утверждает смету Общие требования (приказ МФ РФ 112н) Ведение (внесение изменений в смету): изменение ЛБО ПБС = 0 (утверждается ГРБС (РБС)) изменение показателя сметы (утверждается в установленном порядке только после изменений ЛБО) изменение показателя сметы = 0 (утверждается в установленном порядке) изменение ЛБО ПБС = 0

Составление, утверждение и ведение бюджетных смет в 2008 году Общие требования (приказ МФ РФ 112н) Утверждение: БУ не доведено госзадание БУ доведено госзадание Руководитель ГРБС (РБС) предоставляет в установленном им порядке руководителю учреждения право утверждать бюджетную смету Руководитель ГРБС (РБС) вправе предоставить в установленном им порядке руководителю учреждения право утверждать бюджетную смету В случае выявления нарушений при исполнении сметы руководитель ГРБС (РБС) вправе ограничить право утверждения сметы руководителем учреждения

Составление и ведение кассового плана (приказ МФ РФ 120н) трансферты, взносы, обслуживание госдолга - налоговые поступления ФК Сведения (ГАДБ): - таможенные платежи - доходы от распоряжения имуществом - нефтегазовый трансферт Сведения (ГАИФ): - погашение госдолга - поступления и выбытия от операции с ценными бумагами Сведения (ГРБС): месячная разбивка месячная, дневная разбивка ФК месячная, дневная разбивка ФК

Основные понятия БОРа Ресурсы, затраты (inputs) - то, что используется для получения непосредственного результата (объекты, персонал, помещения, оборудование, медикаменты...) Непосредственные результаты (outputs) - то, для чего используются ресурсы, оказанная услуга, мероприятия (построенные дороги, выпускники, вылеченные больные, проведенные проверки, спасенные, раскрытые преступления…) Готовность, возможность (capacities) - потенциальная способность обеспечить непосредственный результат (вооруженные силы, пожарные, скорая помощь, МЧС…) Конечные результаты (outcomes) - ожидаемые позитивные последствия непосредственных результатов или повышения готовности (качество рабочей силы, продолжительность жизни, снижение заболеваемости, безопасность, удовлетворенность населения…)

Конечный результат (Outcome) Конечные результаты (Outcomes) Расходы (costs) Ресурсы (Inputs) Деятельность, использование Непосредст- венные результаты (Outputs) Экономичность БОР: первый этап Бюджетирование по ресурсам (учреждения, объекты, трансферты, мероприятия) Накопление информации

Конечный результат (Outcome) Конечные результаты (outcomes) Расходы (costs) Ресурсы (Inputs) Деятельность, использование Непосредст- венные результаты (Outputs) Экономичность Техническая эффективность Экономичес- кая эффектив- ность БОР: второй этап Планирование и отчетность по непосредственным результатам Бюджетирование по ресурсам (учреждения, объекты, трансферты, мероприятия)

Конечные результаты (Outcomes) Конечный результат (Outcome) Промежуточ- ные результаты Расходы (costs) Ресурсы (Inputs) Деятельность, использование Непосредст- венные результаты (Outputs) Экономичность Техническая эффективность Результативность Экономичес- кая эффектив- ность Общественная эффективность БОР: третий этап Бюджетирование по непосредственным результатам Планирование и отчетность по промежуточным результатам

Конечные результаты (Outcomes) Конечный результат (Outcome) Промежуточ- ные результаты Расходы (costs) Ресурсы (Inputs) Деятельность, использование Непосредст- венные результаты (Outputs) Экономичность Техническая эффективность Результативность Экономичес- кая эффектив- ность Общественная эффективность БОР: четвертый этап Бюджетирование по промежуточным (конечным контролируемым) результатам

Реструктуризация ДРОНДов

Альтернативы развития программно- целевого планирования 1)Долгосрочные целевые программы (подпрограммы) и ведомственные целевые программы – 2 самостоятельных «бюджетных» инструмента 2)Ведомственные целевые программы – составные («бюджетные») части долгосрочных целевых программ Непосре- дственные результаты Расходы Регулирова- ние Реформи- рование Конечные результаты ВЦП ДЦП ВЦПДЦП Конечные результаты Непосре- дственные результаты Расходы Непосре- дственные результаты Расходы Регулирова- ние Реформи- рование

Условный пример второго подхода: ДЦП «Обеспечение доступного и качественного образования» (Минобрнауки России) Конечный результат Повышение уровня, доступности и качества образования в соответствии с потребностями граждан, общества и рынков труда (+индикаторы) Непосред- ственные результаты План нормативно-правового регулирования Бюджетные ассигнования 285 млрд.руб, в том числе: 1)Ратификация Болонского соглашения и принятие вытекающих из него актов (перечень, сроки) 2)Принятие нормативного акта «О формировании и финансовом обеспечении государственного задания на подготовку специалистов с высшим образованием» (июнь 2009) 3)Утверждение порядка мониторинга качества и доступности образовательных услуг 4)Разработка и утверждение стандартов среднего образования и базовых учебных программ 5)Поправки в ФЗ «Об образовании» и т.д. 1)ВЦП «Выполнение государственного задания на подготовку специалистов с высшим профессиональным образованием млрд.. (Федеральное агентство по образованию) 2)ВЦП «Мониторинг процессов развития сферы образования в РФ» - 5 млрд. руб (Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки) 3)ВЦП «Содействие внедрению новых образовательных технологий в общеобразовательных школах» - 20 млрд. руб (Федеральное агентство по образованию– субсидия регионам) 4)ВЦП «Обеспечение среднего профессионального образования военнослужащих срочной службы» - 10 млрд.руб. (Минобороны)

Реструктуризация ВЦП

Пример обоснования бюджетных ассигнований

Основные этапы бюджетной реформы С 1 января 2000 года вступил в силу Бюджетный кодекс, установивший базовые принципы организации бюджетной системы и бюджетного процесса; В 2004 – 2007 гг. функционировал Стабилизационный фонд, послуживший основой для создания Резервного фонда и Фонда национального благосостояния; В 2004 году приняты комплексные поправки в Бюджетный кодекс по вопросам межбюджетных отношений (разграничению расходных обязательств и доходных источников, ликвидации «необеспеченных мандатов», формализации трансфертов) ; В 2007 году приняты комплексные поправки в Бюджетный кодекс по вопросам организации бюджетного процесса (в том числе переходу к трехлетнему бюджету), использования нефтегазовых доходов, управления государственным долгом; В 2008 году планируется внести комплексные поправки в Бюджетный кодекс по вопросам государственного (муниципального) финансового контроля и мер ответственности за нарушения бюджетного законодательства; С 1 января 2010 года предлагается ввести в действие новую редакцию Бюджетного кодекса, создающую, на основе бюджетных реформ 2000-х годов, законодательную базу модернизации управления общественными финансами на период до 2020 года.