Анализ нормативной правовой базы в сфере возможности функционирования отдельных компаний по управлению инфраструктурой и выполнению перевозочной деятельности 16 марта 2009 г. Институт проблем естественных монополий

22 Долгосрочными программными документами по реформированию и развитию железнодорожной отрасли предусмотрена необходимость оценки целесообразности отделения перевозочной деятельности от инфраструктуры и развития института частных перевозчиков Предпосылки к выполнению работы

33 3.Выводы о текущем состоянии нормативной правовой базы в разрезе возможности и достаточности реализации модели рынка железнодорожных перевозок при функционировании компании (ИК) и нескольких перевозчиков Задачи исследования 1.Анализ федеральной нормативной правовой базы в сфере функционирования инфраструктурной компании (ИК) и нескольких перевозчиков 2.Анализ нормативной правовой базы ОАО «РЖД» в сфере функционирования компании (ИК) и нескольких перевозчиков

44 Программой структурной реформы на железнодорожном транспорте, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от приняты нормы о развитии конкурентного сектора в сфере железнодорожных перевозок, в том числе создание грузовых компаний-операторов, владеющих собственным подвижным составом, а также о создании условий для недискриминационного доступа к инфраструктуре железнодорожного транспорта пользователей услуг, оказываемых на железнодорожном транспорте. Для реализации структурной реформы на железнодорожном транспорте были приняты: - Федеральный закон 17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации», - Федеральный закон 18-ФЗ «Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации», - Федеральный закон 29-ФЗ «Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта»; - постановление Правительства Российской Федерации 384 «О программе структурной реформы на железнодорожном транспорте», - постановление Правительства Российской Федерации 134 «О лицензировании отдельных видов деятельности», - постановление Правительства Российской Федерации 703 «Об утверждении правил оказания услуг по использованию инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования», - постановление Правительства Российской Федерации 710 «Об утверждении правил недискриминационного доступа перевозчиков к инфраструктуре железнодорожного транспорта общего пользования» Анализ федеральной нормативной правовой базы

55 Анализ созданной в г.г. и действующей до настоящего времени нормативной базы, регулирующей состояние рынка железнодорожных транспортных услуг, позволяет заключить, что российским законодателем за основу была принята возможность построения европейской модели, в том числе предполагающей наличие не единственного перевозчика. Российский железнодорожный транспорт находился и находится под юрисдикцией государства, имел и имеет уникальную развитую железнодорожную сеть, охватывающую территорию всей страны и осуществляющую как пассажирские, так и грузовые перевозки, в отличие от европейских стран, где преобладало и преобладает железнодорожное пассажирское сообщение. Анализ федеральной нормативной правовой базы

66 В соответствии со статьей 6 ФЗ «Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта» основы деятельности единого хозяйствующего субъекта (ОАО «РЖД») установлены таким образом: «1. Единый хозяйствующий субъект осуществляет следующие виды деятельности: эксплуатация, содержание и ремонт объектов инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования; … оказание услуг по предоставлению локомотивной тяги;» Таким образом, ОАО «РЖД» в силу закона является эксплуатантом «инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования» и, одновременно, является владельцем «инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования». В Российской Федерации, помимо ОАО «РЖД», владельцем инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования является ОАО «Якутские железные дороги» и ОАО «Золотое звено». Иных владельцев инфраструктуры железнодорожного транспорта «инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования» в Российской Федерации нет и, на наш взгляд, таковые могут появиться либо в силу законодательного разделения имеющейся «инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования» либо при строительстве новой инфраструктуры. В соответствии со ст. 4 ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» государственное регулирование в сфере железнодорожного транспорта реализуется путем осуществления государственного контроля (надзора) за деятельностью физических и юридических лиц на железнодорожном транспорте, в том числе в части безопасности движения и эксплуатации железнодорожного транспорта, обеспечения недискриминационного доступа перевозчиков к инфраструктуре. Детализацию данный принцип получил в постановлении Правительства Российской Федерации от 25 ноября 2003 г. 710 «Об утверждении недискриминационного доступа перевозчиков к инфраструктуре железнодорожного транспорта». Анализ федеральной нормативной правовой базы

77 Целесообразно дополнить вышеуказанные принятые правительственные решения перечнем услуг инфраструктуры и более детальными подходами к определению взаимодействия инфраструктуры и перевозчика. ФЗ «Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта» закрепил условия владения земельными участками единым хозяйствующим субъектом. Таким образом, при принятии решения о создании Инфраструктурной компании в качестве отдельного от ОАО «РЖД» юридического лица, будет необходимо законодательно урегулировать вопросы владения земельными участками. Статья 6 ФЗ «Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта» определяет основы деятельности единого хозяйствующего субъекта и устанавливает, что …2. Единый хозяйствующий субъект осуществляет свою деятельность исходя из следующих основных принципов: сохранение единства и централизованного управления инфраструктурой железнодорожного транспорта общего пользования, находящейся в собственности единого хозяйствующего субъекта; Следовательно, законодатель в 2003 году предполагал, что собственником инфраструктуры являлся и будет являться ОАО «РЖД» и не предполагал передачу инфраструктуры в собственность иного юридического лица. Таким образом, отсутствуют правовые препятствия для функционирования ОАО «РЖД» в качестве инфраструктурной компании. Анализ федеральной нормативной правовой базы

88 Аналогичные обязанности, предусмотренные статьей 1 ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» и статьей 7 ФЗ «Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации» должны выполнять все новые перевозчики в случае их появления на рынке, что потребует в том числе разработку порядка распределения обязательств по содержанию мобилизационного резерва и создание системы использования приватного подвижного состава для государственных целей в особый период. Законодательное понятие «перевозчик» и перечень его обязанностей определены в статьях 2 и 12 ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» В соответствии со статьей 7 ФЗ «Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации», перевозчики обязаны предоставлять военно-транспортным органам необходимые услуги для обеспечения их основной деятельности, формировать и содержать резерв железнодорожного подвижного состава для обеспечения особо срочных воинских железнодорожных перевозок, обеспечивать необходимые условия для осуществления перевозок осужденных и лиц, содержащихся под стражей. В настоящее время эти обязательства несет ОАО «РЖД». Анализ федеральной нормативной правовой базы

99 В соответствии со статьей 2 ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» локомотивы отнесены к железнодорожному подвижному составу, а железнодорожный подвижной состав включен в понятие железнодорожного транспорта общего пользования. Статьей 12 названного закона установлены требования к перевозчику. В числе прочих обязанностей установлено, что перевозчик обязан: «заключить договор об оказании услуг локомотивной тяги, если перевозчик не имеет локомотива; в случае перевозки пассажиров, грузов, багажа и грузобагажа в прямом железнодорожном сообщении ( с участием нескольких владельцев инфраструктур) перевозчик до заключения договора перевозки обязан иметь договоры об оказании услуг по использованию инфраструктуры и согласовать такую перевозку со всеми владельцами инфраструктур, которые участвуют в осуществлении перевозки, а при отсутствии собственных локомотивов обязан иметь договоры об оказании услуг локомотивной тяги на весь путь следования пассажиров, грузов, багажа и грузобагажа.» Доступ перевозчика с локомотивом на инфраструктуру железнодорожного транспорта общего пользования предусмотрен Правилами оказания услуг по использованию инфраструктуры, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от г Анализ федеральной нормативной правовой базы

1010 В нормативных актах не раскрыто понимание «услуги локомотивной тяги» и содержание «договора об оказании услуг локомотивной тяги», а также не установлено теоретического лица, с которым иной теоретический перевозчик может заключить такой договор. Из установленных обязанностей перевозчика вытекает, что локомотивная деятельность может осуществляться самим перевозчиком или может быть кем-то оказана в качестве отдельной услуги. Практика показывает, что обязанности перевозчика, установленные законом, в полном объеме может исполнять только ОАО «РЖД». На основании статьи 789 Гражданского кодекса Российской Федерации перевозка, осуществляемая коммерческой организацией в сфере железнодорожного транспорта, признается перевозкой транспортом общего пользования, это прямо вытекает из ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации». Это означает, что перевозчик на железнодорожном транспорте обязан осуществлять перевозки грузов, пассажиров и багажа по обращению любого гражданина или юридического лица. Таким образом, из указанного закона в силу имеющихся в нем понятий вытекает как качественный признак – «перевозки транспортом общего пользования», так и его следствие - то, что перевозчик на железнодорожном транспорте обязан действовать на основании публичного договора перевозки. Анализ федеральной нормативной правовой базы

Исходя из анализа природы публичности договора, установленного статьей 426 Гражданского кодекса Российской Федерации, на железнодорожном транспорте перевозчик находится в условиях практически полного регламентирования и государственного регулирования своей коммерческой деятельности, что, на наш взгляд, является сдерживающим фактором для появления конкурентных коммерческих организаций, желающих в таких условиях соперничать с ОАО «РЖД». Из сравнительного анализа следует, что на современном этапе развития отечественных видов транспорта железнодорожный транспорт обязан оказывать услуги публичного характера («общего пользования») как в сфере предоставления услуг транспортной инфраструктуры, так и по договору перевозки грузов и по договору перевозки пассажиров, тогда как для остальных отраслях транспорта (морской, воздушный, водный) не установлена обязанность оказывать услуги общего пользования. Для перевозочной деятельности законодательно закреплен общесетевой формат деятельности. Общесетевой формат деятельности является качественным признаком как грузовых, так и пассажирских перевозок. Однако, маршрутная организация деятельности пассажирских перевозок теоретически позволяет в данной сфере существовать пассажирским перевозчикам разных форматов: общероссийского и локального значения в сфере дальнего следования, а также различным перевозчикам в сфере пригородного сообщения 11 Анализ федеральной нормативной правовой базы

Локальные нормативные акты ОАО «РЖД» (далее - ЛНА) прямо не предусматривают завершенный перечень имущества, относящегося к объектам инфраструктуры, принадлежащей ОАО «РЖД». Не предусмотрены также критерии отнесения имущества к объектам инфраструктуры железнодорожного транспорта. В то же время эти вопросы не могут быть решены ЛНА, так как развернутые решения (или возможность их принятия ОАО «РЖД») отсутствуют в нормах федерального законодательства. Отдельными ЛНА регламентируется порядок функционирования и правовой статус объектов, которые, согласно положениям актов федерального законодательства. Такие ЛНА относятся к имуществу инфраструктуры общего пользования и применяются для оказания услуг по использованию инфраструктуры. 12 Анализ локальной нормативной правовой базы ОАО «РЖД»

В целях реализации постановления Правительства Российской Федерации от 20 ноября 2003 г. N 703 "Об утверждении Правил оказания услуг по использованию инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования" издано Распоряжение ОАО «РЖД» 1321р от г. «О создании условий для использования перевозчиками инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования, принадлежащей ОАО "РЖД " которым утверждены: - Положение об организации работы по заключению договоров об оказании услуг по использованию инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования, принадлежащей ОАО "РЖД", для осуществления перевозок пассажиров, грузов, багажа и грузобагажа (далее – Положение по заключению договоров); - Положение об организации работы по приему и согласованию запросов перевозчиков об оказании услуг по использованию инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования, принадлежащей ОАО "РЖД", и ведению реестра запросов (далее – Положение по приему и согласованию запросов); - Положение о предоставлении перевозчикам информации об оказываемых услугах, их стоимости, имеющихся в соответствии с графиком движения поездов технических и технологических возможностях инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования, принадлежащей ОАО "РЖД" (далее– Положение о предоставлении информации). 13 Анализ локальной нормативной правовой базы ОАО «РЖД»

Действующие ЛНА предусматривают, что основные производственные структурные подразделения ОАО «РЖД» осуществляют деятельность и по организации и осуществлению перевозочного процесса, и по содержанию и эксплуатации инфраструктуры, и отражают состояние ОАО «РЖД» в настоящее время, когда Единый хозяйствующий субъект совмещает оказание услуг по использованию инфраструктуры общего пользования и услуг единственного общесетевого перевозчика в рамках одного юридического лица. Имеющийся опыт по созданию Первой Грузовой Компании показывает, что компания с 2007 года функционирует в формате оператора железнодорожного подвижного состава и не перешла к функционированию в качестве перевозчика 14 Анализ локальной нормативной правовой базы ОАО «РЖД»

Федеральным законодательством с 2003 года закреплена, но не получила практической реализации, модель рынка железнодорожных транспортных услуг, предполагающая наличие не единственного перевозчика, а также владельцев инфраструктуры. В 2003 году принята правовая конструкция, при которой перевозочная деятельность и деятельность инфраструктуры могут быть отделены, и перевозчики могут получить недискриминационный доступ к инфраструктуре в силу договора за плату с использованием услуг локомотивной тяги. С правовой точки зрения можно отметить достаточное регулирование деятельности общесетевого перевозчика, каким является ОАО «РЖД», как в сфере пассажирских, так и грузовых перевозок и отсутствие препятствий для создания иных перевозчиков в сфере пассажирских перевозок дальнего и пригородного сообщения, организованных по маршрутам 15 О текущем состоянии нормативной правовой базы в разрезе возможности и достаточности для функционирования компании (ИК) и нескольких перевозчиковВыводы

В условиях действующего законодательного регулирования железнодорожного транспорта нет правовых препятствий для создания иного перевозчика в формате абсолютно идентичном ОАО «РЖД» при обязательном выполнении условий сохранения публичности услуг. Указанные условия должны выполнять все новые перевозчики в случае их появления на рынке, что потребует в том числе разработку порядка распределения обязательств по содержанию мобилизационного резерва и создание системы использования приватного подвижного состава для государственных целей в особый период. Локомотивная деятельность может осуществляться самим перевозчиком, а также может быть оказана в качестве отдельной услуги. Отсутствуют правовые препятствия для функционирования ОАО «РЖД» в качестве Инфраструктурной компании. Принятие решения о создании Инфраструктурной компании в качестве отдельного от ОАО «РЖД» юридического лица требует законодательного урегулирования вопросов владения земельными участками и основных принципов деятельности единого хозяйствующего субъекта, закрепленных ФЗ «Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта». 16 О текущем состоянии нормативной правовой базы в разрезе возможности и достаточности для функционирования компании (ИК) и нескольких перевозчиковВыводы