ЭКОЛОГИЧНЫЕ ГОСЗАКУПКИ В ЕС В ПОДДЕРЖКУ «ЗЕЛЕНОЙ» ЭКОНОМИКИ Политика и практика 1 Ренат ПЕРЕЛЕТ wecoop-project.org

Введение в экологически приемлемые госзакупки (ЭГЗ) Директивы ЕС по ЭГЗ Экокритерии закупок Три вида документации по ЭГЗ Этапы и механизмы ЭГЗ Оценка жизненного цикла закупаемой продукции Преимущества ЭГЗ

Экологически приемлемые государственные закупки (ЭГЗ) - больше чем просто покупка офисной бумаги, прошедшей повторную обработку. Это выход на огромный рынок где негативное влияние на окружающую среду в таких областях, как производство, транспортировка, рынок услуг, может быть уменьшено. Имея возможность влиять на рынок и закупать экологичные товары, власти имеют сильный рычаг воздействия на поставщиков и производство соответствующих товаров.

Давая ясный «сигнал» всем участникам процесса госзакупок о своих требованиях, власти могут способствовать внедрению на рынок новых технологии и тем самым увеличить конкурентоспособность европейской промышленности.

ЭГЗ также помогают государствам-членам ЕС, выполнять обязательства по повышению энергоэффективности зданий, энергетических услуг и по снижению выбросов СО 2. Потенциал этого инструмента огромный. Государственные закупки - это процесс используемый правительствами, региональными и местными органами государственной власти или органами, регулируемыми публичным правом (финансируемые или более чем на 50% находящиеся под контролем государственных органов), для получения товаров и услуг на деньги налогоплательщиков.

ЭГЗ означают, что органы государственной власти и организации принимают экологические показатели во внимание при торгах за товары или услуги. Цель состоит в том, чтобы уменьшить влияние закупок на здоровье человека и окружающую среду.

Примеры экологичных государственных закупок (ЭГЗ): - Энергоэффективные компьютеры - Энергоэффективные здания -Экологичный общественный транспорт - Вторично переработанная бумага -Органические продукты питания в столовых - Электрические или комбинированные автомобили - Офисное оборудование, изготовленное из экологически сертифицированной древесины - Электричество из возобновляемых источников энергии -Экологичные системы кондиционирования воздуха и т.д.

ЗГЗ не следует смешивать с государственными закупками для устойчивого развития, которые дополнительно включают социальные и этические требования, помимо экологических. Тем не менее, многие государственные органы используют комплексный подход с поощрением устойчивых государственных закупок.

Экологичные госзакупки (ЭГЗ) и политика, связанная с ними, способствуют развитию экологически приемлемого производства и потребления, экологичному экономическому росту, а также соответственно экологичному импорту и экспорту. ЭГЗ – один из инструментов достижения многих экологических целей, включая комплексную продуктовую политику, экологичное развитие технологий.

ЕГЗ в ЕС В ЕС наиболее активно ЭГЗ проводят Дания и Швеция, за которыми следуют Германия, Австрия и Великобритания. Основными трудностями на пути внедрения ЭГЗ являются: правовая неупорядоченность, отсутствие экологических знаний для установления необходимых критериев и бюджетные ограничения. Используются следующие основные принципы: недикриминационый подход к поставщикам, равное отношение ко всем, получение наилучшей выгоды за затраченные деньги, стимулирование конкуренции.

Директивы Европейского Союза направлены на включение экологических факторов на различных стадиях ЭГЗ. На практике ЭГЗ означает учет экологических факторов при: описании закупаемого продукта, подготовке технических спецификаций, вариантов, критериев выбора продукции, критериев выбора поставщика, Формулировании статей контракта.

Самый простейший вариант, не требующий изменений в законодательстве страны, это внесение в объявления о конкурсах на госпоставки положения о том, что к конкурсу допускаются только компании и организации, которые имеют сертификат ИСО Такой подход используют министерства обороны США, Великобритании и др. стран – эти стандарты добровольные и участие в конкурсах госпоставок также дело добровольное. Кстати, неплохо бы также и госведомствам получить такой же сертификат. Однако в подготовительных документах тендеров, не ссылаясь прямо на международные стандарты или экомаркировки, формулируют экологические требования этих нормативных документов.

Более сложный – но более основательный - вариант – вот здесь требуется принятие правовых документов - это, когда нужно оговорить экологические и энергоэффективные критерии поставляемых товаров, услуг и работ, экотребования в технических спецификациях (напр. наличие экомаркировки и т.п., критерии предоставления госконтракта, экостатьи контракта).

В Евросоюзе этот подход стали развивать с 2004 года с принятием Директив ЕС по госпоставкам 2004/17/СЕ и 2004/18/СЕ. В 2004 г. был издан Справочник по экологичным госзакупкам ( Еще в 2002 и 2003 годах Страсбургский суд принял решения о правомерности установления экоусловий в контрактах на госзакупки (

В США до сих пор действуют Рекомендации по экологически предпочтительным закупкам (EPA's Final Guidance on Environmentally Preferable Purchasing), опубликованные ЭРА 29 августа 1999 г. Понятие «экологически предпочтительные закупки» означает продукцию и услуги, которые «имеют меньший и смягченный эффект на здоровье людей и окружающую среду по сравнению с другими видами продукции, используемыми для той же цели». Это сравнение может относится к закупкам сырья, производства, упаковки, распределения продукции потребителям, повторного использования, оперативной деятельности, эксплуатации и утилизации продукта или услуги».

Директивы ЕС по госзакупкам Директива 2004/17/ЕС от 31 марта 2004 года (Директива Европейского парламента и Совета Европейского Союза) «О координации процедур закупок организациями, функционирующими в секторах водном, энергетическом, транспортном и почтовых услуг» была доработана и представлена как Директива 2004/18/ЕС от 31 марта 2004 «О координации процедур отбора государственных контрактов по работам, поставкам и услугам» (в редакции от 15 сентября 2008 г.).

Закупки в областях воздушных и морских перевозок, где ограничена конкуренция, не входят в сферу действия этой директивы, чтобы не сузить возможности конкуренции. В сферу действия Директивы входят средства телекоммуникации (голосовая телефония, телекс, мобильные телефоны, услуги связи через спутники). Директива направлена, в частности, на развитие конкуренции между компаниями-поставщиками закупок путем предоставления возможности участия малых и средних предприятий через посредство субконтрактов. В Директиве отмечается, каким образом предложения подрядчиков могут способствовать защите окружающей среды и устойчивому развитию, в то же время оправдывая запрашиваемую стоимость контракта.

Эта Директива согласуется с Соглашением ВТО по госзакупкам (the WTO Agreement on Government Procurement) и Директивой ЕС, координирующей процедуры закупок организациями, функционирующими в секторах водном, энергетическом, транспортном и телекоммуникаций (Directive 93/38/EEC – 1993 г.).

В Директиве 2004/18/ЕС (редакция 2008 года) подчеркивается (Преамбула п.29) возможность включения госзаказчиком в технические спецификации контракта четко сформулированных природоохранных характеристик (параметров), включая метод производства продукции (использование нетрадиционных источников энергии, органическое продовольствие, переработанная бумага, краска на водной основе, безкислотная продукция, гробы из картона и т.д.), конкретное воздействие на окружающую среду продуктовой группы или услуг.

Госзаказчик может (но не обязан) использовать соответствующие спецификации, требуемые экознаками – например, Еврознак (в виде цветка), национальные и международно применяемые экомаркировки. Используемые подрядчиком системы экоменед- жмента (даже не регистрированные в ЕС) могут служить показателем того, что он имеет потенциал выполнить данный контракт (Преамбула, п. 44 и ст. 50 «Стандарты экоменеджмен- та»). В ст. 23 «Технические спецификации» (п.6) отмечается, что спецификации могут использовать полностью или частично требования к принятым экомаркировкам. Условия выполнения контрактов (ст. 26, 48.2f) включают экологические аспекты. При отборе подрядчиков должно учитываться выполнение подряд- чиком экологических характеристик (ст. 53 «Критерии подписа- ния контракта»). В Приложении IV к Директиве перечислены для каждой из стран ЕС центральные госорганы, которые занимаются госзаказами. В Приложении VI изложен понятийный аппарат Директивы. В Приложении VII дана информация, которая должна быть включена при объявлении конкурса на госзакупки.

Госзаказчики могут указать, что продукты и услуги, использующие определенную экомаркировку, подразумевает их соответствие техническим спецификациям, изложенным в контрактных документах. В то же время, они должны принимать любые другие виды доказательства, например, техническое досье или отчет об испытаниях, проведенных авторитетной организацией (дается определение такой организации). Условия выполнения контракта могут включать экологические аспекты.

Существуют общие требования к экологическим аспектам закупаемой продукции. Так, экологические требования должны быть четко изложены и опубликованы в конкурсных документах. Экологические требования могут включать требования к упаковке, использовать определенные материалы, уровень потребления воды, энергии; шума, отходов, выбросы различных веществ во внутреннюю или внешнюю окружающую среду, возможность переработки продукта после его использования и др. Нельзя требовать, чтобы продукт имел определенную экомаркировку (дискриминация компаний, не имеющих экомаркировку, но могущих выполнить требования к ней).

Экологические критерии для каждой группы продукции обычно устанавливаются на период 3 лет и публикуются в Официальном журнале Европейских сообществ (the Official Journal of the European Communities). Экокритерии закупок ЕС выделяют два вида экокритериев: общие экологические критерии и четко обозначенные экологические критерии. В последнем случае закупающий госорган требует более четкой информации о том, каким образом экокритерии должны выполняться и проверяться (верифицироваться), например наличие определенных экомаркировок (экознаков).

Для развития ЭГЗ выявляются три вида документов. Первый блок касается "нормативно-правовых" материалов (прежде всего ЕС) 2007 и 2008 гг., в которых обосновывается необходимость выделения экологических требований при госзакупках (часто они пересекаются с требованиями достижения устойчивого развития) и формулируются общие направления и правила действий на страновом уровне. В этот блок можно включить директивы ЕС 2004/17 и 2004/18 и два Коммюнике Комиссии европейских сообществ (КЕС) от июля 2008 г., а также аннотация (impact assessment summary) и "сопроводительный рабочий документ" SEC(2008) 2126 от 16 июля 2008 г.

Еще одна "размерность" ЗГЗ - развитие инновационного процесса в Европе и тема развития устойчивого потребления и производства и устойчивой промышленной политики (коммюнике от г. - прилагается). Кроме того, экомаркировки - см. Недавно появилась новая "размерность" - учет изменений климата в ЗГЗ (в Великобритании - июнь 2009 г.)

Второй блок относится к различным справочным материалам (справочники) общего характера, подготовленным на общеевропейском (очень информативен справочник ЕС "Buying Green" - авг года, "Collection of statistical information on Green Public Procurement in the EU"и другие методологические материалы от PwC- янв и страновом уровне (это - Великобритания, США, Норвегия, Канада. ?lang=en&n=256986c5-1), которые направлены на практическое применение принципов и подходов в ЗГЗ. ?lang=en&n=256986c5-1

Второй блок также рассматривает продукцию по определенным категориям, таким как: 1. Строительство 2. Продовольствие и общественное питание 3. Транспорт и транспортные услуги 4. Энергетика 5. Конторская техника и компьютеры 6. Одежда, рабочая униформа, и др. текстильные изделия 7. Бумага, полиграфические и множительные услуги 8. Мебель 9. Продукция и услуги по химчистке 10.Оборудование для сектора здравоохранения

Экологичные госзакупки привязывают к реализации Плана действий по устойчивому потреблению и производству и устойчивой промышленной политике в рамках принятой в 2006 году Стратегии ЕС по устойчивому развитию и других сопутствующих документах, включая о повышении конкурентоспособности и инновациях в экономике стран ЕС, экоконструировании продукции, низкоуглеродной экономике и т.п. (см. напр., док. Совета ЕС 16914/08 от 5/12/2008 г.). Госэкозакупки требуют развития соответствующей инфраструктуры – оценки рисков, развития экомаркировки и экосертификации продукции, закупок через интернет, подготовки справоч- ников, методик – например, стоимости жизненного цикла (до стадии утилизации) закупаемой продукции, подготовки кадров для составления, предоставления и отслеживания выполнения экоконтрактов и т.д.

В 2008 году Еврокомиссия приняла решение о том, что к 2010 году 50% всех госзакупок должны быть экологичными. Отмечалось, то экознаки стали распространенными для некоторых видов продукции, но в то же время некоторые услуги – типа страхования не используют экокритерии. В настоящее время экопоставки составляют примерно 16% ВВП Евросоюза, или 1700 млрд. евро. Этот сектор экономики считается важным для развития экологических инноваций, технологий и конкурентоспособности экономики стран ЕС.

И, наконец, третий блок документов имеет дело с оценкой затрат в течение жизненного цикла продукции. Используя критерий жизненного цикла при сравнении близких по своим потребительским качествам продуктов и/или услуг, можно сделать окончательный выбор, имея в виду выбросы (сбросы), сопутствующие производству данного вида продукции. В частности, в ЕС экомаркировка предполагает некоторые ограничения на объемы выбросов при выработке бумаги. При этом следует учитывать, что критерий экологичности процесса производства должен быть объективным и унифицированным для всех продуктов, участвующих в конкурсе. Этот критерий должен быть измеряемым и проверяемым.

Проверка соблюдения заявленных поставщиком экологических качеств выставляемой на тендер продукции, а также соблюдения им экологических нормативов и стандартов в процессе производства может быть осуществлена путем привлечения независимой лаборатории. Однако, департамент, осуществляющий закупки вправе сам определить какой метод доказательства ему достаточен. В Европейском Союзе может быть признано достаточным аргументом описание технологического процесса, представленное участником конкурса. Более того, в ЕС организатор тендера (департамент, проводящий закупки) обязан объяснить почему у него есть сомнения в представляемой производителем информации и почему он хочет прибегнуть к иным методам верификации.

Для Европейского Союза всегда характерно при выборе критериев экологичности стремление «опираться» на наиболее значимые, известные и доступные для широкого круга людей документы. В частности, при проведении тендеров на покупку леса или продукции из древесины Европейское Сообщество принимает во внимание, соответствует ли процесс рубки и переработки древесины принципам устойчивого развития. Исходя из такой принципиальной позиции, используются критерии и показатели, принятые конференцией по лесам в Европе, прошедшей в Лиссабоне в июне 1998 года. Если поставщик, находится вне Европы, то основой выступают Лесные Принципы Конференции по окружающей среде и развитию, прошедшей в июне 1992 года в Рио де Жанейро. Где возможно и целесообразно используются международные и региональные инициативы, типа (Монреальский процесс и т.д.).

Использование объективных экологических оценок при отсутствии специально разработанного и утвержденного критерия зеленых закупок Какие показатели, характеризующие повышенные (в сравнении с обычно используемыми при закупках) экологические характеристики, можно считать оправданными для использования в тендерах на зеленые закупки до разработки стройной системы таких показателей? В Европейском Союзе существуют рекомендации на этот счет.

Транспортные средства, отвечающие стандарту Евро более высокой ступени, чем другие, участвующие в тендере, могут получить 20 дополнительных пунктов по оценочной шкале (из 100) Оборудование, которое превосходит по энергопотреблению определенные параметры, может получить 20 дополнительных пунктов (из 100). Наихудшее по этой характеристике оборудование получит 0 пунктов, остальные будут располагаться на шкале от 0 до 20. Продукция, превосходящая по своим экологическим характеристикам, используемые на данный момент стандарты (технические регламенты) получит призовые 20 пунктов.

Можно упорядочить для тендерной процедуры список характеристик по критерию уровня воздействия на окружающую среду объектов закупки следующим образом: - выбросы в атмосферу (прежде всего парниковые газы) - сбросы в водные источники - захоронение отходов на полигонах (включая тару и упаковку) - токсичные вещества (присутствующие, выделяемые) - воздействие на качество природной среды (биоразнообразие, уровень шума) - влияние на здоровье людей при выбросах в воздух Нет необходимости обладать полной информацией по каждой из позиций. Бывает достаточно на основе имеющейся информации (в том числе и полученной от конкурсантов) установить сравнительный порядок между объектами закупки, а не пытаться выводить абсолютные значения указанных характеристик.

При продвижении идеи зеленых закупок и ее практической реализации через взвешивание оценок экологичности в общем критерии выбора наилучших продуктов (услуг), необходимо: - уметь преобразовывать общие документы в конкретные требования - иметь в наличии достаточный набор нормативных документов федерального уровня, уровня субъекта федерации и муниципального уровня для обоснованности включения отдельных экологических требований в общий критерий выбора. Закупка биомассы, а не какого другого вида энергоресурсов может диктоваться положениями директивных документов по развитию альтернативной энергетики.

Технология процедур закупок Основные этапы организации ЭГЗ: Отбор групп продукции, работ и услуг для ЭГЗ Объявление целей и потребностей отобранных групп Составление четких и проверяемых спецификаций для закупаемых продуктов, услуг и работ Установление критериев отбора поставщиков для участия в конкурсе Установление критериев отбора поставщиков по результатам проведения конкурса для подписания контракты на ЭГЗ Формулирование контракта с отобранным поставщиком

Определение потребностей Данный этап является одним из ключевых и закладывает основу для дальнейшей экологизации закупки. При условии эффективного управления спросом потребность в закупке определенного продукта может исчезнуть. Так же, потребность может быть определена таким образом, чтобы минимизировать потребляемые ресурсы или спрос потребителя. Например, можно определить перечень оборудования, потребляющего электроэнергию наиболее эффективным образом, и не имеющего режим ожидания. Или внедрить системы паролей на каждого пользователя принтера для отслеживания печати (избегая, таким образом, чрезмерного использования бумаги через забытые или неиспользуемые распечатки).

Установление критериев отбора поставщиков для участия в конкурсе Требования к участникам конкурса: наличие необходимых знаний, кадров, структуры экоменеджмента в компании, а также сертификатов экоменеджмента – ИСО 14001, ЭМАС; наличие или доступ к экологичному техническому оборудованию наличие подразделений НИОКР в области охраны окружающей среды.

Пример Министерство заказывает закупки для строительства нового здания, которое должно быть построено с учетом экологических принципов, отражающихся как в дизайне, так и в процессе строительства здания. На стадии отбора министерство просматривает компании способные выполнить строительство, соответствующее указанным требованием и просит компании, участвующие в тендере предоставить доказательства их опыта и ресурсов. Однако, министерство не требует, чтобы компании предоставляли обязательные доказательства того, что их деятельность в целом соответствует требованиям системы экологического менеджмента, но предупреждает, что выполнение таких требований может быть принято как одно из доказательств и преимуществ. Другими примерами доказательств могут быть опыт компании в осуществлении проектов с похожими требованиями. Также министерство включает в контракт статью, устанавливающую, что компания выигравшая тендер, обязуется внедрить стандарты системы экологического менеджмента в срок выполнения контракта.

Определение поставщика Законодательство Великобритании требует, чтобы контракты на государственные закупки заключались на основе финансовых затрат, возникающих на протяжении всего цикла закупки и использования закупаемых товаров и услуг, а не только но основании начальной стоимости заказа. Многие экологические решения (например энергоэффективное оборудование или товары с увеличенным сроком действия, которые не требует ежегодных замен) как правило обладают большей стоимостью, но обходятся дешевле с позиции затрат на протяжении всего жизненного цикла их использования. Таким образом, оценка стоимости закупки и сопряженных затрат на протяжении всего жизненного цикла закупаемого товара поможет принять наиболее экологически ответственное решение.

Издержки жизненного цикла = С о + С t / (1+r) t где С о - закупочная цена, включая расходы на установку. С t - годовые эксплуатационные расходы (включая стоимость требуемой энергии, материалов, воды и др. ресурсов, расходы на утилизацию, r - коэффициент дисконтирования.

Департамент по защите ОС, продовольствию и сельскому хозяйству Великобритании рекомендует учитывать следующие типы затрат: Прямые текущие затраты (Direct running costs) – стоимость ресурсов, которые используются в ходе срока использования продукта или услуги Косвенные затраты (Indirect costs) – нагрузка на холодильное оборудование вследствие его низкой энергоэффективности, Административные затраты (Administration costs) – дополнительные расходы на здоровье и безопасность вследствие приобретения опасных продуктов, требующих дополнительного контроля и особого обращения с ним.

Расходы на повышение энергоэффективности (Spending to Save) – вкладывание денег в более совершенные формы теплоизоляции для экономии затрат из-за потери тепла. Использование вторсырья (Recycling) – приобретение переработанных продуктов после их превращения в отходы Расходы на утилизацию отходов (Cost of Disposal) – закупка более дорогих продуктов, чтобы сократить отходы, т.е. выбор продукции, которая служит дольше, может повторно использоваться, перерабатываться во вторсырье, не содержит опасных материалов и включает стоимость утилизации отходов.

Различают 4 основные типы анализа жизненного цикла: анализ затрат- выгод, анализ бюджетной стоимости жизненного цикла, анализ стоимости жизненного цикла в контексте оценивания жизненного цикла продукции, анализ стоимости жизненного цикла в контексте учета управленческих расходов.

Денежная оценка стоимости жизненного цикла (ДОЖЦ) – это методология, которая позволяет включить в документацию по закупкам издержки и доходы, возникающие на всем протяжении жизненного цикла (срока эксплуатации или использования ) продукта вплоть до стадии его превращения в отходы и их утилизации. В Европе госзакупки осуществляются по установленным принципам ЕС в рамках контрактов, с определенной минимальной суммой – 137 тыс. или 217 тыс. евро для товаров и услуг, тыс. – для работ (в зависимости от типа организации). При объявлении конкурса на закупку товаров госорган объявляет о необходимости включить в конкурсное предложение ДОЦЖ

В каких случаях следует использовать ДОЖЦ? Изделия, потребляющие энергию (электричество) – осветительные устройства, электронная техника, автомобили, для которых потребление энергии составляет примерно 90% при их использовании, 5% - при производстве и 5% - при утилизации. Использование ДОЖЦ показывает, что расходы на жизненный цикл меньше (дешевле) для автомобилей, электронной техники, моющих и очищающих средств, бумаги и больше (дороже) - продовольствие и мебель.

Некоторые проблемы с внедрением «зеленых» экозакупок Экологичная продукция считается более дорогой Отсутствие должных знаний в экологии Отсутствие управленческой поддержки Отсутствие инструментов и информации (справочников, методических материалов и т.п.) Недостаточная (слабая) подготовка кадров.

Главные преимущества ЭГЗ Экологические преимущества -Достигает экологических показателей благодаря финансовой поддержке государственной власти -Подает пример, который в конечном итоге приводит к изменению в соседних организациях и среди частных потребителей - Повышает информированность об экологических проблемах на местах

Экономические выгоды - Увеличение конкуренции и снижение цен в сфере экологических технологий -Создаются стимулы для промышленности, особенно для малого бизнеса, создавать и рекламировать "зеленые "технологии - Экономятся деньги и ресурсы, если учитывается жизненный цикл продукции

Социальные преимущества / преимущества в здравоохранении - Улучшение качества жизни -Устанавливается широкое признание высоких стандартов качества продукции и услуг Политические преимущества - государственное одобрение и утверждение политики в области охраны окружающей среды, и тех, кто стоит за такими инициативами.

СПАСИБО ЗА ВНИМАНИЕ Перелет Ренат Алексеевич