Финансовые аспекты реформирования межбюджетных отношений в Удмуртской Республике Директор департамента специальных проектов Института реформирования общественных финансов С.А.Трунов

2 История становления и развития местных бюджетов Первый этап (1918 – 1936 гг.) – его начало связано с принятием первой Конституции РСФСР 1918 г. Второй этап ( гг.) – включает период Великой Отечественной войны, четвертую седьмую пятилетки Третий этап ( гг.) – охватывает годы восьмой-одиннадцатой пятилеток. Четвертый этап ( гг.) – связан с началом перестройки Пятый этап постперестроечный период, начался в 1991 году

3 Удельный вес местных бюджетов в общем объеме государственного бюджета

4 Местные бюджеты после реформы, млрд.руб. Расходы На гос.полномочия 244 На полномочия по вопросам местного самоуправления 959 (100%) Всего1203 Доходы 244 Субвенции 38440% Финансовая помощь 12913% «Регулирующие налоги» 23525% «Закрепленные налоги» 12012% Местные налоги 9210% Неналоговые доходы 1203Всего

5 Идеология формирования новой системы межбюджетных отношений экономическая эффективность бюджетная ответственность социальная справедливость политическая консолидация территориальная интеграция Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. (Постановление Правительства Российской Федерации от г. 584)

6 Нормативно-правовая база реформ Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от г. 95-ФЗ Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (новая редакция) от г. ФЗ Федеральный закон от г. 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений Закон Удмуртской Республики от 30 июня 2004 года 33-РЗ «О бюджетном процессе в Удмуртской Республике» Закон Удмуртской Республики «О регулировании межбюджетных отношений в Удмуртской Республике»

7 Структура бюджетной системы Удмуртской Республики Консолидированный бюджет Удмуртской Республики Бюджет Удмуртской Республики Бюджеты муниципальных районов 25 Бюджеты поселений 295 – с/п 17– г/п Консолидированные бюджеты муниципальных районов 25 Бюджеты городских округов 5

8 Разграничение расходных полномочий между уровнями бюджетной системы Направлено на предотвращение возникновения необеспеченных расходных обязательств максимально возможное использование схемы «собственных полномочий» орган власти, осуществляющий регламентацию расходов, несет ответственность за их финансовое обеспечение государственные минимальные стандарты - только для «собственных» или «делегированных» расходов субвенции из Фондов компенсаций, подтверждение «делегирования» законом о бюджете

9 Изменение структуры доходов местных бюджетов

10 Изменение структуры расходов местных бюджетов

11 Новое понимание межбюджетных отношений Межбюджетные отношения – взаимоотношения между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса Межбюджетные трансферты – средства одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации, перечисляемые другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации Бюджетный кодекс Российской Федерации, термины и определения

12 Разграничение доходных источников Собственные доходы - все доходы, кроме субвенций «Регулирующие» ~ «закрепленные» доходы Отказ от расщепления региональных и местных налогов федеральными законами Единые нормативы отчислений в бюджеты субъектов Российской Федерации Единые нормативы в местные бюджеты Возможность дифференциации нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц в местные бюджеты

13 Местные налоги городские округа: земельный налог - по нормативу 100 % налог на имущество физических лиц - по нормативу 100 % налог на доходы физических лиц - по нормативу 30 % единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности - по нормативу 90 % единый сельскохозяйственный налог - по нормативу 30 % государственная пошлина (подлежащая зачислению по месту регистрации, совершения юридически значимых действий или выдачи документов) - по нормативу 100 %

14 Местные налоги поселения: земельный налог - по нормативу 100 % налог на имущество физических лиц - по нормативу 100 % налог на доходы физических лиц - по нормативу 10 % единый сельскохозяйственный налог - по нормативу 30%

15 Местные налоги муниципальные районы : земельный налог, взимаемый на межселенных территориях - по нормативу 100 % налог на имущество физических лиц, взимаемый на межселенных территориях - по нормативу 100 % налог на доходы физических лиц - по нормативу 20 % единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности - по нормативу 90 % единый сельскохозяйственный налог - по нормативу 30 % государственная пошлина (подлежащая зачислению по месту регистрации, совершения юридически значимых действий или выдачи документов) - по нормативу 100 %

16 Межбюджетные трансферты из региональных бюджетов финансовая помощь, оказываемая в виде: дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности из региональных фондов финансовой поддержки субвенций местным бюджетам из региональных фондов компенсации субсидий из регионального фонда муниципального развития субсидий из регионального фонда софинансирования социальных расходов иных дотаций и субсидий из бюджета субъекта Российской Федерации в пределах 10 % общего объема финансовой помощи а также бюджетные кредиты бюджетные ссуды

17 Межбюджетные трансферты из местных бюджетов дотации из районных фондов финансовой поддержки поселений (ст.137 БК РФ) субвенции (отрицательные трансферты) в региональный фонд финансовой поддержки поселений и региональный фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) (ст БК РФ) субвенции из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов на выполнение межмуниципальных функций (ст БК РФ) субвенции из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов в рамках передачи полномочий с уровня поселений на уровень муниципального района (ст.15, 68, 131-ФЗ) средства на погашение и (или) обслуживание муниципального долга (ст.142 БК РФ)

18 Совокупность форм межбюджетных трансфертов Бюджеты поселений Бюджет муниципальных районов (городских округов) Бюджет субъекта Российской Федерации 7. «Отрицательные» трансферты 10. Субвенции на выполнение задач межмуниципального характера 7. «Отрицательные» трансферты 8. Иные фонды 9. Фонд финансовой поддержки поселений 1. Фонд финансовой поддержки поселений 2. Фонд финансовой помощи МР (ГО) 3. Фонд софинансировани я социальных расходов 4. Фонд компенсаций 5. Фонд муниципального развития 6. Иные фонды Муниципальные районы (городские округа) Поселения

19 Инструменты оказания финансовой помощи местным бюджетам Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. ФЗ-131 Фонды финансовой поддержки муниципальных образований Фонд муниципального развития Фонд софинансирования социальных расходов Иные фонды, в т.ч. Фонд реформирования муниципальных финансов статья 61статья 62 Субвенции на осуществление отдельных государственных полномочий предоставляются местным бюджетам из создаваемого в составе бюджета субъекта Российской Федерации регионального фонда компенсаций статья 62 статья 63

20 Региональный фонд финансовой поддержки поселений (Статья 137.БК РФ) образуется в составе бюджета субъекта Российской Федерации в целях выравнивания исходя из численности жителей, финансовых возможностей органов местного самоуправления поселений по осуществлению их полномочий по решению вопросов местного значения дотации из регионального фонда финансовой поддержки поселений могут быть полностью или частично заменены дополнительными нормативами отчислений в бюджеты поселений от налога на доходы физических лиц дотации из региональных ФФПП распределяются между поселениями..., в которых уровень расчетной бюджетной обеспеченности бюджета поселения не превышает установленный уровень расчетной бюджетной обеспеченности

21 Региональный фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) (Статья 138.БК РФ) образуется в составе бюджета субъекта Российской Федерации в целях выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) предоставляются муниципальным районам (городским округам), уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых не превышает уровень, установленный в качестве критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) распределяется исходя из уровня развития и структуры экономики и (или) налоговой базы (налогового потенциала), с учетом различий в структуре населения, социально- экономических, климатических, географических и иных объективных факторах и условиях, влияющих на стоимость предоставления бюджетных услуг (объем выплат) в расчете на одного жителя

22 Фонд софинансирования социальных расходов (Статья 138.БК РФ) образуется в составе бюджета субъекта Российской Федерации для долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов местных бюджетов Распределение средств ФССР, в части софинансирования одного определенного приоритетного вида расходов, рассчитывается по формуле где ФССР i – размер субсидий из ФССР для софинансирования одного определенного приоритетного вида расходов i-му МО; ФССР – общий размер ФССР; U i – уровень софинансирования для i-го МО, определяемый при составлении проекта областного бюджета на очередной год; Ч i – численность потребителей бюджетной услуги по приоритетному направлению в i-ом МО; ИБР i – индекс бюджетных расходов i-го МО

23 Иные средства финансовой помощи местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации (Статья 139.БК РФ) фонд муниципального развития - для долевого финансирования инвестиционных программ (проектов) развития общественной инфраструктуры муниципального значения фонд софинансирования социальных расходов - для долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов местных бюджетов иные дотации и субсидии из бюджета субъекта Российской Федерации в пределах 10 процентов общего объема финансовой помощи местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации

24 Субвенции из бюджетов поселений и муниципальных районов (городских округов) в бюджет субъекта Российской Федерации («отрицательные трансферты») Бюджеты поселений Бюджет субъекта Российской Федерации «Отрицательные трансферты» изымается с поселений или муниципальных районов (городских округов), налоговые доходы на одного человека в которых превышали двукратное средние значение по муниципальным образованиям соответствующего типа ½ превышения над двукратным средним Бюджеты МР (ГО) ½ превышения над двукратным средним ФФПП или Фонд компенсаций ФФПМР (ГО)

25 Схема отрицательного трансферта

26 Субвенции из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов на решение вопросов межмуниципального характера Бюджеты поселений МР Бюджет муниципального района Представительный орган муниципального района состоит из глав поселений и из депутатов представительных органов поселений (п.1 ч.4 ст. 35 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ») Цели, порядок расчета, перечисления и использования устанавливаются уставом и (или) нормативным правовым актом представительного органа МР Размер субвенций определяется решениями представительного органа МР и представительных органов поселений на очередной финансовый год Размер определяется по единым нормативам для всех поселений в расчете на одного жителя (или потребителя бюджетных услуг) Субвенции на решение вопросов межмуниципального характера

27 Вопросы межмуниципального характера содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования между населенными пунктами, мостов и иных транспортных инженерных сооружений вне границ населенных пунктов (районного значения) создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района здравоохранение культура опека и попечительство организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов формирование и содержание муниципального архива, включая хранение архивных фондов поселений Статьи 15, 53 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»

28 Наделение отдельными государственными полномочиями (ст ФЗ) Законы субъекта Российской Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должны содержать: 1) вид или наименование МО, органы местного самоуправления которого наделяются соответствующими полномочиями; 2) перечень прав и обязанностей органов МО, а также прав и обязанностей органов государственной власти; 3) способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из бюджета субъекта РФ; 4) перечень подлежащих передаче материальных средств, необходимых для осуществления переданных полномочий; 5) порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им полномочий; 6) порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением полномочий; 7) условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им полномочий

29 Передача полномочий муниципального района (п.4, ст ФЗ) Соглашения с органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, о передаче им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджета муниципального района в бюджеты соответствующих поселений Указанные соглашения: заключаются на определенный срок, содержат положения, устанавливающие основания и порядок прекращения их действия, в том числе досрочного, включают порядок определения ежегодного объема субвенций, необходимых для осуществления передаваемых полномочий, должны предусматривать финансовые санкции за неисполнение соглашений

30 Передача полномочий поселения (п.4, ст ФЗ) Поселения, входящие в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района Указанные соглашения: заключаются на определенный срок, содержат положения, устанавливающие основания и порядок прекращения их действия, в том числе досрочного, включают порядок определения ежегодного объема субвенций, необходимых для осуществления передаваемых полномочий, должны предусматривать финансовые санкции за неисполнение соглашений

31 Межмуниципальные хозяйственные общества (ст.68, ст ФЗ) Учреждение межмуниципальных хозяйственных обществ в форме закрытых акционерных обществ в форме обществ с ограниченной ответственностью Создание некоммерческих организаций в форме автономных некоммерческих организаций в форме фондов

32 Выравнивание бюджетной обеспеченности Обеспечивается за счет дотаций из регионального фонда финансовой поддержки (РФФП) муниципальных районов (городских округов) МРГО Объем РФФП МРГО утверждается законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год Распределяется исходя из уровня расчетной бюджетной обеспеченности МРГО Использование при определении уровня расчетной бюджетной обеспеченности МРГО показателей фактических доходов и расходов за отчетный период и (или) показателей прогнозируемых доходов и расходов бюджетов отдельных муниципальных районов (городских округов) не допускается Дотации из РФФП МРГО могут быть полностью или частично заменены дополнительными нормативами отчислений в бюджеты МРГО от налога на доходы физических лиц

33 Условный налоговый потенциал оценка доходов, которые могут быть собраны в местный бюджет не является прогнозом доходов и определяется только в целях межбюджетного регулирования перечень используемых показателей-факторов и расчет коэффициентов производится ежегодно при составлении проекта бюджета муниципального образования на очередной финансовый год на основании единого подхода - условный налоговый потенциал - постоянные коэффициенты при показателе-факторе - корректирующие коэффициенты, учитывающие степень влияния показателя-фактора на налогооблагаемую базу - значения отобранных показателей

34 Распределение муниципальных районов и городских округов по налоговому потенциалу

35 Индекс бюджетных расходов Индекс бюджетных расходов (ИБР) показывает насколько больше или меньше бюджетных средств на душу населения необходимо затратить в данном поселении для реализации закрепленных за ним полномочий по сравнению со средним для всех поселений муниципального района НР i – нормативные расходы Ч i – численность населения n – число поселений в районе

36 Распределение муниципальных районов и городских округов по индексу бюджетных расходов

37 Бюджетная обеспеченность Уровень расчетной бюджетной обеспеченности: соотношение условного налогового потенциала муниципального образования к аналогичному показателю, рассчитанному по всем муниципальным образованиям соответствующего типа, в расчете на одного жителя, с учетом объективных факторов и условий, влияющих на стоимость предоставления бюджетных услуг БО расч - уровень расчетной бюджетной УНП i - условный налоговый потенциал ИБР i – индекс бюджетных расходов Ч i – численность населения

38 Принцип выравнивания бюджетной обеспеченности уровень бюджетной обеспеченности

39 Выравнивание бюджетной обеспеченности ИБР Исходная бюджетная обеспеченность Бюджетная обеспеченность после первого шага выравнивания Бюджетная обеспеченность после выравнивания

40 Распределение муниципальных районов и городских округов по уровню бюджетной обеспеченности

41 Бюджет действующих и принимаемых обязательств Прогноз доходов БДО (90-95% доходов) трансферты населению (прямой счет) обслуживание долга (график) содержание сети (индексация) действующие программы (план) БПО (5-10% доходов) новые законы новые программы принятие включение в бюджет

42 Примечания К слайду 2 Первый этап охватывает отрезок времени от принятия первой Конституции РСФСР 1918 г. до принятия Конституции СССР 1936 г. Начало этого этапа связано с декретами Совета народных комиссаров «О денежных средствах и расходах местных бюджетов» от 3 декабря 1918 г. и декрет от 22 августа 1921 г. «О местных денежных средствах» которыми были заложены основополагающие принципы построения системы местных бюджетов. В период гг. сложилась стройная система местных бюджетов. Но, являясь по существу основой деятельности местных Советов и необходимой составной частью бюджетной системы, в состав единого государственного бюджета она не включалась. Конституция СССР 1936 г, (ст. 14) установила три звена бюджет­ной системы: союзный, республиканский и местные бюджеты. Статья 96 всем Советам депутатов предоставила право устанавливать местные бюджеты. К концу первого этапа система местных бюджетов сложилась как разветвленная и относительно самостоятельная часть государственного бюджета. Состав и структу­ра расходов местных бюджетов изменялись по мере развития экономики. Все больше возрастали ассигнования, направляемые на развитие местного хозяйства, народного образования, здравоох­ранения, социального обеспечения. Второй этап, включающий конец второй пятилетки, годы тре­тьей пятилетки, период Великой Отечественной войны, четвер­тую седьмую пятилетки ( гг.), характеризуется мно­гообразием процессов, происходивших в стране. Широкая программа повышения материального благосостояния населения предусматривалась третьим пятилетним пла­ном. Ответственная роль в этой программе отводилась местным Советам и местным бюджетам. В предвоенные годы прослеживалась позитивная тенденция развития экономики в целом и местных бюджетов в частности, однако в годы Великой Отечественной войной объем местных бюджетов резко сократился. После завершения войны, в марте 1946 г. Вер­ховный Совет СССР принял Закон о пятилетнем плане восстанов­ления и развития народного хозяйства СССР на гг. За этот период местные бюджеты не только достигли предвоенных размеров, но значительно их превысили. Самый интенсивный период в развитии местных бюджетов это­го этапа годы шестой пятилетки, когда их объем почти удвоил­ся, составив (без оборотных сумм) 14,4 млрд. руб. в 1960 г. против 7,8 млрд. руб. в 1955 г. В этот период резко возросли ассигнования на жилищное строительство: с 1950 по 1965 г. в 8 раз. В 1956 г. был принят Закон о пенсионном обеспечении и увеличились затраты на социально-культурные ме­роприятия. Однако в этот период имели место и негативные явле­ния: разделение органов управления, в том числе и финансовых, на промышленные и сельские. Большая часть доходов местных бюджетов в конце этого этапа формировалась за счет отчислений от государственных до­ходов и налогов, главными из которых были налог с оборота и государственные налоги с населения. Третий этап охватывает годы восьмой-одиннадцатой пяти­леток ( гг.). Процесс роста местных бюджетов в этот период продолжался, но его темпы снизились. Во время десятой пяти­летки национальный доход увеличился на 28%, основные про­ изводственные фонды выросли в 1,5 раза В эти годы начался процесс обновления законодательства, регулирующего деятель­ность местных Советов всех уровней. В 1977 г. была принята Консти­туция СССР, в ст. 146 которой зафиксировано: «Местные Советы народных депутатов руководят на своей территории государст­венным, хозяйственным и социально-культурным строительством; утверждают планы экономического и социального развития и местный бюджет...».

43 Примечание Поступления от местных источников увеличивались по объему, но их удельный вес оставался на уровне 2629%, что было связано с отсутстви­ем стабильности в подчиненности предприятий и хозяйственных организаций территориального местного хозяйства. Принимались противоречивые постановления: с одной стороны, указывалось на необходимость расширения прав местных Советов в области хо­зяйствования, с другой их материальная база сокращалась. Особенно отчетливо эти процессы проявились в районных и сельских бюджетах. Начало четвертому этапу ( гг.) положила двенадцатая пятилетка. Теоретические принципы и практические пути осуществления перестройки сформулированы XXVII съездом КПСС и XIX Всесоюзной конференцией КПСС, указавшими па необходимость совершенствования деятельности местных Советов. Нормативно правовыми актами, направленными на укрепление и развитие местного самоуправления, стали Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 3 сентября 1985 года 1306-XI "Об утверждении Положения об общественных сельских, уличных, квартальных комитетах в населенных пунктах РСФСР" и принятый в апреле 1990 г. Закон «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», открывший но­вые перспективы в развитии местных бюджетов. Принципиально новым как по своему политическому содержанию, так и по экономической сути является пятый постперестроечный период, начало которому положил развал СССР и образование Российской Федерации как независимого суверенного государства в 1991 году. Наиболее значительными вехами этого периода являются Закон Российской Федерации от 6 июля 1991 года "О местном самоуправлении в Российской Федерации" и Федеральный закон от 28 августа 1995 года 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", принятый с учетом положений Конституции 1993 года. Особо следует выделить Федеральный закон от 25 сентября 1997 года 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" заложивший новый порядок формирования местных бюджетов, как в части доходов, так и в части расходов. Процесс формирования доходной базы местных бюджетов за прошедшие годы прошел несколько стадий, когда вводились и отменялись различные местные налоги. Однако к 2004 году, после принятия поправок в Бюджетный кодекс Российской Федерации, можно говорить о сложившейся налоговой базе местного самоуправления. Местными налогами стали: земельный налог, налог на имущество физических лиц и не менее 30% от подоходного налога. При этом следует отметить, что за счет местных налогов обеспечивается не более 15% расходных полномочий большинства местных бюджетов, а недостающие доходы покрываются за счет субвенций из областного бюджета. К слайдам Органы местного самоуправления муниципального района вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, о передаче им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджета муниципального района в бюджеты соответствующих поселений Органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района

44 Автономная некоммерческая организация «Институт реформирования общественных финансов» Трунов Сергей Александрович Директор департамента специальных проектов Действительный государственный советник Российской Федерации 3 класса Тел./факс: (095) (916)