Директор Департамента бюджетной политики Министерства финансов Российской Федерации А.М.Лавров г. Ижевск, 30 сентября – 1 октября 2005 года Семинар «Бюджетная реформа и развитие межбюджетных отношений на региональном и муниципальном уровнях» Бюджетная реформа гг.: от управления затратами к управлению результатами

«Длинные волны» переходного периода

Логика бюджетной реформы Управление затратами ( гг.) сбалансированность бюджета денежное исполнение казначейство целевое использование средств в соответствии с планом методика распределения финансовой помощи Управление резуль- татами ( с 2008 г.) разделение уровней бюджетной системы среднесрочное планирование бюджетирование по целям и результатам реорганизация бюджет-ных учреждений учет и отчетность по международным стандартам

Исходное состояние управления общественными финансами Формальная централизация - неформальная автономия Детальность планирования - аморфность исполнения и отчетности Контроль за соответствием факта плану - несоответствие плана целям и результатам Неопределенность полномочий - неопределенность ответственности Недостаток финансирования - избыток персонала и ресурсов Мягкие бюджетные ограничения - бюджетная рента

Альтернативы бюджетной реформы 1) «централизованная регламентация» 2) «оптимальная децентрализация» Чрезмерное усиление внешнего контроля ведет к более изощренному уклонению от него Теория Чрезмерный централизм приводит к апоплексии в центре и анемии на местах. Ф.Ламеннуа, 1840 г

Сущность бюджетной реформы Цель: cоздание полномочных и ответственных администраторов бюджетных средств (АБС) Способ: разграничение полномочий и ответственности макроуровень 1) макроуровень: Федерация - субъекты РФ - МСУ (реформа межбюджетных отношений) 2) мезоуровень: Правительство - финансово- экономические органы (ФЭОИВ) - линейные министерства (реформа бюджетного процесса) 3) микроуровень: министерства - службы - учреждения (реструктуризация бюджетной сети)

Циклы бюджетной реформы

Первый уровень децентрализации: реформа межбюджетных отношений Сложившаяся система МБО основа - ежегодные законы о бюджете «три» уровня БС неопределенность расходных обязательств «необеспеченные мандаты» нестабильность разделения доходов недостаточная формализация выравнивания «мягкие» бюджетные ограничения Новая система МБО( с 2006 г.) основа - законы об органах власти, БК и НК четыре уровня БС разделение расходных обязательств отмена «необеспеченных мандатов» долгосрочное закрепление доходов выравнивание по формулам «жесткие» бюджетные ограничения

Разграничение расходных обязательств МСУСФ РФ/СФОрганам МСУ 3б. Делегирование полномочий субъектами РФ МСУРФ Органам МСУ СФРФ Субъектам РФ 3а. Делегирование полномочий Федерацией МСУ РФПолномочий МСУ СФ РФПолномочий СФ 2. Рамочное федеральное регулирование МСУ Органы МСУ СФ Субъекты РФ РФ Федерация 1. Собственные полномочия УстановлениеВведение Исполнению обязательств (осуществле- нию расходов) Финансо- вому обеспечению обязательств Нормативно-правовому регулированию обязательств Полномочия по:

Автономия в расходах « Не допускается включение в федеральные законы положений, которыми определяются объем и порядок осуществления расходов из бюджета субъекта РФ, необходимых для исполнения соответствующих полномочий органами госвласти субъекта РФ » Пункт 4 ст ФЗ-95 от «Федеральные законы, законы субъектов РФ не могут содержать положений, определяющих объем расходов за счет средств местных бюджетов» Пункт 2 ст.18 ФЗ-131 от «Расходные обязательства субъектов РФ, муниципальных образований (по вопросам, отнесенным к их ведению), устанавливаются органами госвласти субъектов РФ, органами местного самоуправления самостоятельно» Пункт 2 ст.85 и ст.86 новой редакции Бюджетного кодекса

Региональные налоги Налог на имущество организаций Налог на игорный бизнес Транспортный налог (Налог на прибыль в пределах ставки 4%) Местные налоги Поселения: Налог на имущество физлиц Земельный налог Муниципальные районы: Налог на рекламу Торговый сбор (Единый налог на вмененный доход) + САМООБЛОЖЕНИЕ «Налоговая автономия»

Нормативы отчислений от федеральных налогов

Структура доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ в гг.

Основные отличия традиционной и новой схемы выравнивания

Второй уровень децентрализации: реформа бюджетного процесса Сложившаяся система годовой бюджет «финансирование расходов» целевое использование - соответствие плану индексация прошлых расходов «регламентированный бюджет» жесткое планирование - мягкое исполнение финансист - (главный) бухгалтер Новая система (с 2007 г.) многолетний финплан (бюджет) действующие и принимаемые обязательства целевое использование - ориентация на результат конкуренция АБС и бюджетных программ «глобальный бюджет» мягкое планирование - жесткое исполнение финансист - финансовый директор (менеджер)

Реализация реформы бюджетного процесса в 2004 году 1 ) Одобрена Концепция и утвержден план мер по ее реализации (СБОР - среднесрочное бюджетирование, ориентированное на результаты) 2) Планирование и мониторинг целей и результатов деятельности федеральных органов исполнительной власти 3) Новая бюджетная классификация и план счетов 4) Элементы нового формата федерального бюджета и пояснительной записки к нему 5) Эксперимент по внедрению методов бюджетного планирования, ориентированных на результаты 6) Инвентаризация ФЦП и уточнение порядка их разработки и реализации

2005 год: первые результаты Доклады СБП на гг. рассмотрены Комиссией (март- апрель 2005 г.) Методические рекомендации к Докладам на годы (завершение согласования) Положение о порядке разработки перспективного финансового плана и проекта федерального бюджета (Постановление от ) Порядок разработки, утверждения и реализации ведомственных целевых программ (Постановление от ) Порядок разработки Сводного доклада о результатах и основных направлениях деятельности Правительства РФ на гг. (Постановление от ) Порядок ведения реестра расходных обязательств РФ (проект Постановления внесен в Правительство)

Положение о Докладах о результатах и основных направлениях деятельности Представляют субъекты бюджетного планирования Основа для Доклада Правительства о результатах и целях бюджетной политики Разделы: 1) цели,задачи и показатели деятельности 2) расходные и доходные обязательства 3) бюджетные целевые программы 4) распределение расходов по целям, задачам и программам 5) оценка результативности расходов

Стратегические цели Основные показатели стратегических целей Минфина России

Перспективный финансовый план (Постановление от )

Бюджет действующих и принимаемых обязательств Бюджет действующих и принимаемых обязательств Прогноз доходов БДО (90-95% доходов) трансферты населению (прямой счет) обслуживание долга (график) содержание сети (индексация) действующие программы (план) БПО (5-10% доходов) новые законы новые программы принятие включение в бюджет

Форма реестра расходных обязательств

«Прямой» способ формирования реестра Законодательство Фрагменты законодательства, обуславливающие расходные обязательства Разбиение расходного обязательства по Бюджетной классификации Оценка объемов по элементам расходных обязательств Расходные обязательства Нормативно-правовые акты, договора и соглашения, заключенные от имени РФ

«Обратный» способ формирования первого реестра Бюджетная роспись на 2005 год Фрагменты законодательства, обуславливающие расходы для каждой строки Оценка объемов по элементам расходных обязательств Расходные обязательства Разбиение сводных строк бюджетной росписи Группировка фрагментов законодательства

Количество объектов финансирования Установленный Норматив Факт расходов прошлого года Классификация методов оценки Метод индексации расходов (код 20) Плановый метод: Строго запланированные выплаты (код 30) 2005 год2006 год2007 год2008 год Индекс увеличения расходов Нормативный метод (код 10)

Этапы ведения реестра расходных обязательств Предварительный Действующие Плановый ДействующиеПринимаемые Формирование бюджета Уточненный Действующие и принятые Утверждение бюджета март август декабрь Начало года март следующего года Предварительный Действующие Конец года Отмененные или прекратившие действие

Реестры расходных обязательств в бюджетной системе Реестры расходных обязательств муниципальных образования Реестры расходных обязательств субъектов РФ Сводные реестры МСУ по субъектам РФ Сводный реестр субъектов РФ и МСУ по Российской Федерации Реестры расходных обязательств субъектов Бюджетного планирования и государственных внебюджетных фондов Сводный реестр федерального бюджета Российской Федерации Органы государственной власти субъектов Российской Федерации Органы местного самоуправления Департамент бюджетной политики Минфина России Департамент межбюджетных отношений Минфина России Правительство Российской Федерации

Распределение бюджета принимаемых обязательств (между СБП)

Новый вид бюджетных целевых программ (Постановление от )

Критерии эффективности БЦП Расходы бюджета Ресурсы Прямые результаты Бюджетные услуги Общественный эффект Материальные, трудовые, финансовые и т.д. Экономичность Экономическая эффективность Социально-экономическая эффективность Бюджетные целевые программы Мероприятия, процессы деятельности Конечные результаты Социальная Эффективность

Предельные бюджеты СБП на 3 года, млрд.руб.

Перспективные проектировки Перспективные проектировки Бюджет Перспективные проектировки Бюджет T +2 T +1 T t +1 t +2 t +3t +4 t +5 корректировка разработка корректировка «Скользящая трехлетка»

Законодательное закрепление новой организации бюджетного процесса Поправки в Бюджетный кодекс (2-й квартал 2005 г, вступление в силу с ) Новые принципы бюджетной классификации Среднесрочное финансовое планирование Расходные обязательства: 1) публичные, бюджетные и долговые; 2) действующие и принимаемые Бюджетные целевые программы Расширение полномочий и ответственности ГРБС Подготовка условий для реформы бюджетных учреждений Федеральный бюджет: 1-е чтение: основные параметры и БДО 2-е чтение: БПО (новые расходы) и текстовые статьи 3-е чтение: в целом и приложения по СБП

БОР-эксперимент: результаты первого этапа БОР-эксперимент: результаты первого этапа 1) Определены 9 ФОИВ, в наибольшей степени заинтересованные и готовые к проведению бюджетной реформы 2) Получен первый практический опыт «самооценки» и внешней оценки качества финансового планирования и менеджмента 3) Улучшено качество ДРОНД 4) Около 80% расходов участников представлено в виде бюджетных целевых программ 5) Утверждены планы бюджетной реформы в СБП 6) Выявлены проблемы и типичные недостатки

Эксперимент: типовой план мероприятий

Третий уровень децентрализации: реструктуризация бюджетной сети Сложившаяся система несоответствие бюджетной сети полномочиям многоуровневая иерархия и дисперсность сети противоречивость статуса бюджетных учреждений сметное финансирование государство - производитель услуг Новая система (с 2008 г.) отказ от избыточной сети оптимизация структуры сети изменение статуса бюджетных учреждений новые организационно- правовые формы (ОПФ) нормативно-подушевое финансирование и соцзаказ государство - регулятор, организатор и заказчик услуг

Субсидиарная ответственность - Неконтролируемость обязательств Формально равный правовой статус - Реально различный финансово-экономический статус Формальная бесплатность и общедоступность - Реальная платность и избирательная доступность Сметное финансирование - Внебюджетные доходы Ограниченность формальных полномочий - Неограниченность неформальных полномочий Неопределенность статуса бюджетного учреждения

Бюджетные учреждения Входят в реестр ПБС Смета расходов Лицевой счет и ЛБО Субсидиарная ответственность Внебюджетные средства - доходы бюджета Административный контроль затрат Организации других ОПФ Не входят в реестр ПБС Субсидия, оплата услуг Банковский счет Отсутствие субсидиарной ответственности Внебюджетные средства - собственные доходы Общественный контроль результатов Реструктуризация бюджетной сети: общий подход

Укрупнение Переподчи- нение Автономное учреждение Автономная некомм. организация Прочие (приватизация) Бюджетное учреждение Варианты преобразования бюджетных учреждений

Матрица структурных (институциональных) реформ в бюджетной сфере