1 НАЛОГОВЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ В КАНАДЕ Рассел Робинсон Дэвид Пелокен ОЗНАКОМИТЕЛЬНАЯ МИССИЯ ИЗ РОССИИ В КАНАДЕ ПРОГРАММА GAEP Оттава, Канада Июнь 2006 года

2 КАНАДСКИЙ НАЛОГОВЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ 1.ОБЗОР НАЛОГОВОГО ФЕДЕРАЛИЗМА 2.АССИМЕТРИЯ КАНАДСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА ________________________________ ПРИЛОЖЕНИЕ A: СОГЛАШЕНИЯ О ВЗИМАНИИ НАЛОГОВ ПРИЛОЖЕНИЕ B: МЕХАНИЗМЫ СОТРУДНИЧЕСТВА МЕЖДУ ПРАВИТЕЛЬСТВАМИ

3 1. ОБЗОР КАНАДСКОГО НАЛОГОВОГО ФЕДЕРАЛИЗМА

4 КАНАДСКИЙ ФЕДЕРАЛЬНЫЙ КОНТЕКСТ Федеральное правительство и правительства провинций обладают независимой конституционной базой власти Почти полное отсутствие ограничений полномочий по совершению расходов и налогообложению или возможности привлечения займов Федеральный и провинциальный уровни обладают обширными участками раздельных законодательных полномочий Сильные исполнительные ветви власти как на федеральном уровне, так и на уровне провинций Разделение полномочий:

5 Конституционные основы Канады: Длительная история непрерывного самоуправления с колониальных времён (1840-е) до настоящего времени: Провинции – изначальные политические единицы Канады и их жители до сих пор сохраняют к ним значительную (порой господствующую) лояльность Провинции обладают весьма значительным политическим и административным потенциалом Укоренившиеся привычки управления своей значительной автономией: компромиссы, согласования, сотрудничество между правительствами; подотчётность перед информированным и политически активным электоратом и СМИ; расходы провинции тесно увязаны с её налогообложением

6 По замыслу Основополагающего Закона 1867 г.: герметичность полномочий федерального центра и провинций (за редким исключением) доминирующая роль федерального правительства (налогово и законодательно) На практике Канада пошла в направлении: типичного пересечения (или «переплетения») законодательства и норм и, особенно, полномочий расходования денег; совместное присутствие во всех основных областях прямого и косвенного налогообложения; относительно «равноправное партнёрство» федерального и провинциальных правительств (или «вертикальная конкуренция между равными конкурентами»?) Конституционные основы Канады: Централизация в принципе, но не на практике

7 ВИДЫ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ПО КОНСТИТУЦИИ ________________________ ФЕДЕРАЦИЯ ПРОВИНЦИИ Валюта и банки Международная торговля Авиалинии Железные дороги Иностранные дела Оборона Страхование безработицы Пенсии Иммиграция Сельское хозяйство Промышленность Образование Здравоохранение Муниципальные образования Социальное обеспечение Полиция Природные ресурсы Автомагистрали

8 УЧАСТКИ ПОЛИТИКИ И РАСХОДОВАНИЯ СРЕДСТВ Давление на расходы провинций Здравоохранение Давление на расходы федерации Трансферты (КТЗС, выравнивание) Выплаты пожилым Образование Социальные услуги Несколько совпадающих полномочий (с/х-во, пенсии, иммиграция) Остаток полномочий относится к федеральному уровню На практике - большая взаимозависимость: – участки, где юрисдикция не ясна или пересекается; – путём использования полномочия расходовать средства и производить трансферты провинциям Безопасность и национальная оборона Коренные народы НИОКР и профподготовка

9 ДОСТУП К НАЛОГОВЫМ БАЗАМ Общие источники доходов Личный подоходный налог Налог на доходы компаний Налог с оборота Налог на фонд зар. платы ФедерацияПровинции Эксклюзивные источники доходов федерации Таможенные налоги и сборы Налоги на нерезидентов ФедерацияПровинции Игорный бизнес, продажа алкоголя Поимущественный налог Доходы от природных ресурсов ФедерацияПровинции Эксклюзивные источники доходов провинций Эксклюзивные базы провинций растут Эксклюзивные базы федерации малы и непостоянны Оттава делит с провинциями традиционные налоговые базы

10 В общем провинции исполняют свои полномочия в очень существенной степени Федеральная доля прямых расходов 0% 25% 50% 75% ШвейцарияКанадаГерманияАвстралияСШАРасходы Федеральная доля доходов из собственных источников 0% 25% 50%75%ШвейцарияКанадаГерманияАвстралияСША Доходы 45% 45%65%60%66% 37% 61% 53% 41% 37% С налоговой точки зрения Канадаочень децентрализованная федерация С налоговой точки зрения Канада очень децентрализованная федерация

11 КАНАДСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ: ФИСКАЛЬНЫЕ ТЕНДЕНЦИИ Провинции Федеральные ДОХОДЫ (% ВВП)РАСХОДЫ (% ВВП) Федеральные трансферты Провинции Федеральные трансферты Федеральные

12 ФЕДЕРАЛЬНЫЕ НАЛОГОВЫЕ ТРАНСФЕРТЫ ТРИ ОСНОВНЫЕ ПРОГРАММЫ ТРАНСФЕРТОВ (В ДОЛЛАРАХ ) КАНАДСКИЙ ТРАНСФЕРТ НА ЗДРАВООХРАНЕНИЕ И СОЦИАЛЬНЫЕ НУЖДЫ (КТЗС) Общая субсидия[35,7 млрд. кан.$] Здравоохранение, высшее образование, социальные услуги ПРОГРАММА НАЛОГОВОГО ВЫРАВНИВАНИЯ [10,3 млрд. кан.$] Безусловная Сравнимые услуги при сравнимых ставках налогов ФОРМУЛА ФИНАНСИРОВАНИЯ ТЕРРИТОРИЙ (ФФТ)[1,3 млрд. кан.$] Для нужд трёх северных территорий

13 ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ТРАНСФЕРТЫ В ОСНОВНОМ БЕЗУСЛОВНЫ Доля трансфертов с распределёнными затратами и с оговоренными условиями (% от суммы трансфертов) Канада,

14 Провинции Канады довольно автономны Доля федеральных трансфертов в общих доходах других уровней правительства Источники: Всемирный банк, Показатели налоговой децентрализации, март 2001 (основан на финансовой статистике гос-в МВФ); Минфин Канады; Межамериканский банк развития

15 КАК ФУНКЦИОНИРУЕТ ВЫРАВНИВАНИЕ Налоговый потенциал после выравнивания: ~ долларов на душу или 96% среднего по стране ПЛАТЕЖИ ВЫРАВНИВАНИЯ НАЛОГОВЫЙ ПОТЕНЦИАЛ ПРОВИНЦИИ

16 Сравнение режимов выравнивания Швейцария Канада Австралия Разные контексты: Результаты: Различия в расходахМалые Довольно большие Различия в доходахБольшиеМалыеБольшиеСтепень децентрализацииВысокаяСредняяВысокая Основной источник различий ДоходыРасходыДоходы Наличие условийНекоторыеНет Направление трансфертов выравн. Ф Р и Р Ф Ф Р Степень выравниванияЧастичн.ПолнаяЧастичн. Потребн. выравн. расходовЧастичноДаНетВыравнивание доходовДа

17 КАНАДСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ: ОБЗОР По сравнению с другими странами Канада – высоко децентрализованная федерация Поднациональные правительства контролируют свои собственные доходы Трансферты относительно малы (в среднем) и в основном безусловны Текущее давление на социальные программы (здравоохранение, образование) вызывает требования увеличения трансфертов (дебаты о вертикальном балансе) Проблема как вертикального, так и горизонтального баланса сохраняется, особенно для бедных провинций/территорий

18 2.АССИМЕТРИЯ В КАНАДСКОМ ФЕДЕРАЛИЗМЕ

19 В налоговых и бюджетных полномочиях между провинциями Канады имеется формальная симметрия Все провинции, в принципе, могут исполнять одинаковые налоговые и бюджетные полномочия: одинаковые полномочия по налогообложению одинаковое (безусловное) полномочие расходовать такое же (безусловное) полномочие брать взаймы Они также имеют такие же законодательные и нормотворческие полномочия Все эти полномочия подвержены ассиметрич-ным (ограниченным) конституционным ограничениям 19

,3% На практике провинции пользуются своими полномочиями даже ещё более неравномерно 20 15,3% 22% 28% 22% 25% 21% 15% 19% 18% 19% 13% Доля ВВП на расходы правительств – федерального и провинций Доля ВВП на расходы провинций, НФЛ ОПЭ НШ Н-Б КВ ОН МБ СК АБ БК 0%5%10%15%20%25%30% Провинции и территории Федеральное 0% 5% 10% 15% 20%

21 На практике провинции пользуются своими полномочиями даже ещё более неравномерно % 110% 104% 103% 121% 97% 114% 120% 96% 67% Мобилизация налоговых поступлений (за исключением природных ресурсов и налогов на собственность), в % от среднего по стране 0% 25% 50% 75% 100% 125% НФЛОПЭНШНБКВОНМБСКАББК Мероприятия по мобилизации налоговых поступлений Мероприятия по мобилизации налоговых поступлений по провинциям

22 61% 33% 41% 30% 33% 27% 21% 17% -8% На практике провинции пользуются своими полномочиями даже ещё более неравномерно (Некоторые) провинции также крупные заемщики % 38.7% Гос. долг федерации и провинций и территорий, в % от ВВП 0% 10% 20% 30% 40% Провинции и территории Федерация Долг провинций (на основе гос. счетов), в % от ВВП, НФЛ ОПЭ НШ Н-Б КВ ОН МБ СК АБ БК -20%0%20%40%60%

23 Затронутые при этом провинции Нек-рые участки крупных полит. различий Частично эти различия отражают разный политический выбор автономных провинций Квебек решил выйти из совместного федерально- провинциального плана КПП и создать параллельный Квебекский пенсионный план (КвПП) Канадский пенсионный план (КПП) Квебек и СЗТ вышли из федеральной программы студенческих займов, но получают компенсацию на свои такие же программы Канадские студенческие займы Подоходные налоги большинства провинций собирает федеральное налоговое агентство (исключения: КВ по ЛПН; КВ, ОН и АБ по ПНК). Некоторые (НШ, Н-Б, НФЛ) согласились на сбор федералами их НДС, а КВ собирает федеральный НДС в этой провинции Соглашения о сборах налогов И т. д. 23

24 Большинство случаев асимметрии такого типа не вызывают озабоченности: считаются надлежащим результатом реагирования автономных провинций на различия в местных условиях и предпочтениях; также может быть полезным для горизонтальной конкуренции между «лабораториями федерализма» (напр., реагирование через соревнование) Некоторая озабоченность в связи с обеспечением мобильности и недискриминации резидентов других провинций… … иногда раздаются призывы к «усилению» роли федерального центра Разный политический выбор провинций…

25 Стандартное отклонение взвешенных налоговых различий населения (в долларах США на душу населения по ППС*)$0 $500 $1,000 $1,500 $2,000 АвстралияГерманияСШАКанадаШвейцария Но они также (частично) отражают различия в налоговых обстоятельствах (различиях) в составе федерации Нет дан ных Весьма неравномерный потенциал доходов/расходов Нет дан ны х $482 $303 Различия расходов $1,020 $463 $1,510 $392 $136 Различия доходов *ППС - паритет покупательной способности (равенство стоимости корзин идентичных товаров в разных странах, пересчитанных в одну валюту по существующему валютному курсу, и, следовательно, равенство покупательной способности их национальных валют)

26 Но они также (частично) отражают различия в налоговых обстоятельствах разных провинций Весьма неравномерный потенциал доходов провинций CAD на душу населения (в тысячах) ОПЭ Н-Б НШ МБ НФЛ КВСКБКОНАБ Общая сумма собственного потенциала доходов Текущий «стандарт» выравнивания Трансферты выравнивания 9 млрд. долларов США (0,8% ВВП) в гг. 9 млрд. долларов США (0,8% ВВП) в гг.

27 Три северных территории Канады радикально отличаются от провинций Значительно меньше населения (то есть, меньше экономии масштаба) Крупное коренное население Из-за удалённости – очень высокие потребности в расходах Относительно небольшой потенциал получения доходов из собственных источников Результат: высокая общая «налоговая потребность», требующая особых процедур трансферта, отличающихся от выравнивания

28 Федеральные трансферты (кроме ФФТ) Потенциал собственных доходов ФФТ Ассиметрия в Формуле финансирования территорий (ФФТ) Разрывы в «налоговой потребности» восполняются через трансферты ФФТ Потребности в расходах (Общая расходная часть) Нунавут Северо-западные территории Юкон CAD на душу населения (в тысячах)

29 Приложение A СОГЛАШЕНИЯ О ВЗИМАНИИ НАЛОГОВ (СВН) Начиная с 1962 г., осуществляется координация совместного пребывания в поле налогообложения доходов. Соглашения с 9 провинциями и 3 территориями по личному подоходному налогу. Соглашения с 7 провинциями и 3 территориями по подоходному налогу компаний. A1

30 ПОСТАНОВЕНИЯ И УСЛОВИЯ СВН A2 Федеральное правительство соглашается: –взимать и администрировать подоходные налоги физических и юридических лиц провинций –выплачивать провинциям собранные подоходные налоги и –предоставлять эту услугу за весьма малую плату. Правительства провинций соглашаются использовать федеральное определение облагаемого налогом дохода, обеспечивая тем самым общую налогооблагаемую базу

31 ИСПОЛНЕНИЕ СВН Участвуют три организации: Министерство финансов Канады отвечает за федеральную политику налообложения Агентство по доходам Канады взимает и собирает налоги, производит проверки и аудиты и обеспечивает соблюдение федеральных и провинциальных законов о налогообложении Генеральный аудитор Канады ежегодно проводит аудиторскую проверку счёта собранных налогов A3

32 ПРИЛОЖЕНИЕ B МЕХАНИЗМЫ СОТРУДНИЧЕСТВА МЕЖДУ ПРАВИТЕЛЬСТВАМИ B1

33 СОТРУДНИЧЕСТВО МЕЖДУ ПРАВИТЕЛЬСТВАМИ Отношения между правительствами: сотрудничество необходимо для реагирования в случаях пересечения юрисдикций и (или) неминуемых взаимоотношений от финансовых до разработки политики, осуществления программ и предоставления услуг, и даже по международным делам Содержание определяет форму – обширный набор подогнанных под потребности механизмов, охватывающих само правительство, отдельные министерства и отдельные вопросы Практические методы по направлениям разнообразны, но обладают многими общими характеристиками Перекрёстные вопросы и конкретные случаи социальной значимости B2

34 ОБЩИЕ ФУНКЦИИ МЕЖПРАВИТЕЛЬСТВЕННЫХ ОРГАНОВ Определение приоритетов и выработка планов, графиков и процесса работы Организация и анализ важных данных Разработка политики, административных и (или) технических вариантов Выработка консенсуса; разрешение конфликтов Принятие и осуществление политики Делопроизводство и координация Вопрос демократии: прозрачность (транспарентность) и подотчётность (между самими правительствами и перед обществом) B3

35 ИЕРАРХИЯ МЕХАНИЗМОВ Механизмы в верхнем «эшелоне» правительств – секретариаты кабинетов министров, межправительственные бюро, министерства и т.д. Типовая иерархия процесса Разработки политики (в министерствах): Премьер-министр и кабинет министров Министры (здравоохранения, транспорта, экологии и т.д.) Первые Заместители министров Заместители министров (политические направления) Подразделения политических исследований, анализа и планирования Исследовательские ресурсы вне правительства B4

36 ИЕРАРХИЯ МЕХАНИЗМОВ – прод. Типовая административная иерархия (программы, услуги) Министры (министерства, агентства имярек) Первые Заместители министров Заместители министров (оперативные направления или отдельные масштабные программы) Оперативные подразделения (по программе, подпрограмме или функции) Иногда: региональные бюро (управления) или децентрализованные оперативные подразделения федеральных министерств Межправительственные механизмы и дебаты могут включаться на любом уровне и по большинству министерств (ежегодно – более 500 совещаний) B5

37 НАЛОГОВЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ И МИНИСТЕРСТВА ФИНАНСОВ Министры финансов: управление вопросами налогообложения, цикл разработки и принятия бюджета, система налогов, налоги и трансферты, другие вопросы Постоянный комитет первых заместителей министров Комитет по экономическим и налоговым данным (уровень ЗМ) Комитет по вопросам налогообложения (уровень ЗМ) и специальные подгруппы Комитет по налоговым договорённостям (уровень ЗМ) и технический комитет по трансфертам (должностные лица) B6

38 НАЛОГОВЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ И МИНИСТЕРСТВА ФИНАНСОВ – прод. Комитет по вопросам пенсионного плана Канада-Квебек (уровень ЗМ) При необходимости создаются подкомитеты или рабочие группы Ключевая роль данных Статуправления Канады Соглашения о взимании налогов и Агентство по доходам Канады (доп. материалы в приложении) B7

39 ПРИМЕРЫ ПЕРЕСЕКАЮЩИХСЯ И СПЕЦИАЛЬНЫХ ДОГОВОРЁННОСТЕЙ Национальный круглый стол по вопросам окружающей среды и экономики (на деньги бюджета, независимый, многоотраслевой) Соглашения по разделу Эффективность Федерации Соглашения и агентства экономического развития регионов Национальная система инспекции продовольствия Соглашение о рамках социального союза B8

40 ЗАКЛЮЧЕНИЕ: МЕХАНИЗМЫ Механизмы на самых верхних эшелонах правительств Механизмы в увязке с конкретными министерствами или политикой Координация между министерствами (внутри и между правительствами) Система развивалась и росла со временем – гибкая и адаптируемая Степени формального и неформального; от постоянного до специального Приоритеты определяются потребностями и целями на фоне совместного решения проблем с поддержкой со стороны профессиональной госслужбы и лиц (политиков), принимающих решения в интересах общества. Ключевую роль также играют СМИ. Финансы («налоговый федерализм») – постоянный важный межправительственный приоритет: согласование ресурсов и обязанностей с обеспечением понимания со стороны общественности и подотчётности ей.