ЦЕНТР АНАЛИЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ Институт государственного и муниципального управления ГУ-ВШЭ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ – ВЫСШАЯ ШКОЛА ЭКОНОМИКИ Институт государственного и муниципального управления Мониторинг административных регламентов – 2009 Исследование и анализ применения административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг Выполнен ГУ-ВШЭ по заказу Минэкономразвития России

ЦЕНТР АНАЛИЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ Институт государственного и муниципального управления ГУ-ВШЭ Основные выводы: 1. Процесс регламентации – устойчивая тенденция развития государственного правления в России 2. Административные регламенты – крайне востребованы как база для проектирования разнообразных изменений в системе госуправления (оптимизация функций ФОИВ, «электронные услуги», реестр государственных полномочий, оптимизация управления и мн. др.) 3. Разработка регламента с соблюдением всех процедур не означает реального улучшения качества предоставления государственные услуги 4. Необходимо: продолжить уже осуществляемые действия, поддерживающие развитие регламентации «в фоновом режиме»; начать работу по реальному принципиальному улучшению качества государственных услуг по приоритетам (например, услуги, отобранные для реинжиниринга, «электронные услуги», наиболее массовые услуги для граждан); реализация системных решений, позволяющих преодолеть «узкие места» регламентации.

ЦЕНТР АНАЛИЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ Институт государственного и муниципального управления ГУ-ВШЭ 3 Общее количество регламентов (упоминания о 408 регламентах) Процесс регламентации – устойчивая тенденция

ЦЕНТР АНАЛИЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ Институт государственного и муниципального управления ГУ-ВШЭ 4 Число регламентов у различных ФОИВ Процесс регламентации – устойчивая тенденция

ЦЕНТР АНАЛИЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ Институт государственного и муниципального управления ГУ-ВШЭ Процесс регламентации – устойчивая тенденция 5

ЦЕНТР АНАЛИЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ Институт государственного и муниципального управления ГУ-ВШЭ Лидеры по доле регламентированных полномочий (доля всех полномочий ФОИВ, по которым утверждены регламенты) 6 С долей 10% и более Глубина проникновения регламентации на самом деле несколько выше, поскольку в полномочия записаны также и обеспечивающие функции

ЦЕНТР АНАЛИЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ Институт государственного и муниципального управления ГУ-ВШЭ Аутсайдеры по доле регламентированных полномочий (доля всех полномочий ФОИВ, по которым утверждены регламенты) С долей до 10% 7 Возможно на аутсайдеров следует обратить отдельное внимание в рамках общей поддержки регламентации (особенно в части государственных услуг)

ЦЕНТР АНАЛИЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ Институт государственного и муниципального управления ГУ-ВШЭ Масштабы регламентации полномочий Всего регламентировано 517 полномочий ФОИВ

ЦЕНТР АНАЛИЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ Институт государственного и муниципального управления ГУ-ВШЭ 9 Масштабы регламентации полномочий - 2

ЦЕНТР АНАЛИЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ Институт государственного и муниципального управления ГУ-ВШЭ 10 Регламентация полномочий по контролю и надзору Количество видов контроля Количество полномочий Количество регламентированны х полномочий Количество административных регламентов Количество регламентов, подлежащих изменению Регулируется 294-ФЗ Регулируется тематическими федеральными законами и 294-ФЗ Напрямую исключен из сферы регулирования 294-ФЗ Не регулируется 294- ФЗ Приведение регламентов в соответствие с ФЗ сдерживается запаздыванием изменения в самих ФЗ и только во вторую очередь – позицией органов власти Несмотря на значительное количество регламентов, доля регламентированных полномочий по контролю и надзору не велика (ок. 14 %, 20-е место среди всех регламентируемых полномочий)

ЦЕНТР АНАЛИЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ Институт государственного и муниципального управления ГУ-ВШЭ 11 Лидеры регламентации контрольно-надзорных полномочий

ЦЕНТР АНАЛИЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ Институт государственного и муниципального управления ГУ-ВШЭ 12 Отбор регламентов для мониторинга Также включены 5 регламентов из числа функций, отобранных для реинжиниринга Итого: 41 административный регламент 22 федеральных органов исполнительной власти Методы мониторинга 1)Юридическое заключение по регламенту 2) Обсуждение с экспертами 3)Обсуждение с госслужащими 4)«Контрольная закупка»

ЦЕНТР АНАЛИЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ Институт государственного и муниципального управления ГУ-ВШЭ 13 Рейтинг административных регламентов на соответствие законодательству Соблюдение процедур разработки не означает должного качества регламента

ЦЕНТР АНАЛИЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ Институт государственного и муниципального управления ГУ-ВШЭ 14 Рейтинг регламентов Приказ Минюста - контроль деятельности НКО Приказ Минпромторга - ведение реестра сертификатов соответствия Приказ Россвязьохранкультуры - надзор и контроль за использованием операторами связи ресурса нумерации Приказ Минприроды - государственная экологическая экспертиза Приказ Минфина - регистрация контрольно-кассовой техники Приказ Минприроды - контроль и надзор за соблюдением требований промышленной безопасности технических устройств, применяемых на опасных производственных объектах Приказ ФТС - принятие решений о классификации товаров в соответствии с Товарной номенклатурой ВЭД Приказ Минэкономразвития - выдача выписок из реестра федерального имущества Приказ Минприроды, Минтранса - государственная регистрация гидротехнических сооружений Приказ Минюста - принятие решения о государственной регистрации НКО Приказ Минкомсвязи - формирование и ведение реестра российской системы и плана нумерации Приказ Мининформсвязи - рассмотрение заявлений и принятие решений о выделении ресурса нумерации Приказ Минюста России - проведение проверок Приказ МПР - государственный контроль за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр Приказ Россвязьохранкультуры - лицензирование воспроизведения (изготовления экземпляров) аудиовизуальных произведений Приказ Минюста - государственный земельный контроль Соблюдение процедур разработки не означает должного качества регламента

ЦЕНТР АНАЛИЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ Институт государственного и муниципального управления ГУ-ВШЭ 15 Качество отражения обязательных параметров в административных регламентах Соблюдение процедур разработки не означает должного качества регламента

ЦЕНТР АНАЛИЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ Институт государственного и муниципального управления ГУ-ВШЭ 16 Рейтинг качества отражения обязательных параметров Наименее корректно прописываются параметры по информационным системам, межведомственному взаимодействию и платности

ЦЕНТР АНАЛИЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ Институт государственного и муниципального управления ГУ-ВШЭ 17 Необходимые изменения нормативно-правовой базы Корректная фиксация всех значимых параметров предоставления госуслуги требует изменений законодательства более высокого уровня

ЦЕНТР АНАЛИЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ Институт государственного и муниципального управления ГУ-ВШЭ 18 Проведено 117 закупок по 14 регламентам для: Перечисление наиболее значимых параметров Оценка параметров процесса предоставления услуги (ок.47 параметров) Оценка параметров процесса предоставления услуги (ок.47 параметров) Описание жизненной ситуации Результат Стандарты обслуживания и сроки ожидания приема Проблемы информирования и консультирования (только личный прием в форме попытки сдать документы) Посредники Несоблюдение сроков Несоблюдение сроков Формализм Формализм Основные проблемы связаны не с нарушением регламента, а с качеством обслуживания: Контрольные закупки Качество обслуживания – проблема не решаемая исключительно регламентацией

ЦЕНТР АНАЛИЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ Институт государственного и муниципального управления ГУ-ВШЭ Чрезвычайно низкие стандартные обслуживания и огромные сроки ожидания приема (для большинства точек по массовым услугам) Контрольные закупки Росрегистрация: Так в Новосибирске исследователь три раза пыталась попасть на прием. С ее слов, люди занимают очередь с 2-3 часов ночи, чтобы сдать документы. Предварительные записи (середина ноября) расписаны до конца года. С первого декабря начнется запись только на январь следующего года. Вопрос очереди решается за счет того, что Росрегистрация ведет дополнительный прием после работы (в среду после 13-30) по договоренности с некими фирмами. Цена услуги колеблется от 1000 до 6000 руб. ОУФМС Советского р-на г. Орла: На здании входа нет нужной таблички с названием учреждения. Учреждение находится на 5 этаже, а лифт предназначен только для сотрудников. Все посетители поднимаются пешком. Расписание приема не соответствует графику. Так прием должен быть с 14 ч. Начался с 16 ч. Народу было очень много. Мне пришлось отсидеть в очереди почти полтора часа. Туалета для посетителей нет, только для сотрудников. Со мной сидела в очереди бабушка 80-и лет, но, не выдержав поиска туалета, спустилась на улицу за «уголок». Нет табличек на дверях кабинетов о должностях и функциях занимающих их сотрудников. Здание плохо отапливается. Количество мест для посетителей не соответствует количеству граждан ожидающих приема. Для заполнения документов так же нет столов. Паспортные столы всех районов находятся на одном этаже. Создалось ощущение, что побывала на базаре. 19

ЦЕНТР АНАЛИЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ Институт государственного и муниципального управления ГУ-ВШЭ Отсутствие информирования и консультирования ( получить информацию можно только на личном приеме в форме попытки сдать документы ) Контрольные закупки Зачастую органы исполнительной власти «настраивают» исполнение функции таким образом, что получить ее может только информированный заявитель. В помещении отсутствуют информационные стенды специалисты отказываются консультировать. при этом зачастую в помещениях органов власти размещаются представители коммерческих структур (или сведения о них), предоставляющих посреднические услуги и обладающие необходимым опытом и квалификацией. В результате, например, в ходе одной из контрольных закупок по регистрации контрольно-кассовой машины агенту пришлось трижды посещать уполномоченный орган. А при регистрации организации в Минюсте в одном случае документы удалось сдать лишь с пятнадцатого (15-го) раза. Невежливое обращение, иногда использование грубой лексики сотрудников госучреждений отмечает треть информантов. Большинство учреждений не имеет справочного окна, и получателям услуги приходится обращаться к сотрудникам, сидящим на приеме, что не редко вызывает негативную эмоционально окрашенную реакцию сотрудника Управление Росимущества по Пермскому краю: Для того, чтобы получить информацию по телефону, необходимо сделать несколько звонков (от 3 до 40). Кроме того, номер телефона данный на сайте на момент закупки не работал. Дозвониться в центральный аппарат Росимущества не удалось вообще. Информирование по электронной почте в рамках данной услуги также не соответствует ожиданиям потребителей и требованию административного регламента. Так, физическим лицом был направлен запрос о получении реквизитов Федерального агентства по управлению государственным имуществом - ответ не был получен. Между тем, для того, чтобы оплатить услугу (государственную пошлину за её предоставление), необходимо знать банковские реквизиты ведомства. 20

ЦЕНТР АНАЛИЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ Институт государственного и муниципального управления ГУ-ВШЭ Посредники Контрольные закупки ГИБДД г. Хабаровска. Приезжаю к 7утра, чтобы занять место на смотровой площадке. Оказывается зря, т.к. в ГИБДД установили новые правила: сначала стоишь огромную очередь в единственное окно справочной, чтобы записаться на осмотр, потом в очередь для сдачи документов и только потом инспектор, исходя из записанных списков справочной, выходит на осмотр. Занимаю очередь в справочную (я примерно 50ый) и параллельно занимаю очередь в окно приёма документов (там я 30ый). Первый из огромной очереди был обслужен за 40 минут, а второго человека обслуживали 25 минут. Я уезжаю в платное отделение регистрационных действий ГИБДД (филиал МРЭО). Там всё гораздо быстрее, но после оплаты услуг по заполнению заявления (2300 рублей). Все, кто оплатил услуги, заполняют цветной(зелёный) бланк заявления, а у меня был лишь белый стандартный бланк. Те граждане, у кого эти белые бланки (то есть не желающие платить) со смотровой площадки через одного отправляются на экспертизу номерных агрегатов. То номер двигателя не нравится, то номер кузова, несмотря на то, что предыдущие разы совершения регистрационных действий с этими агрегатами вопросов не вызывали. Итак, многие из тех, кто не захотел оплачивать «услуги», должны оплатить экспертизу (1300 рублей). Как и следовало ожидать, у меня им не понравился номер кузова. Поехал на экспертизу, отдал 1300 (с номером кузова оказалось всё в порядке и у экспертов он не вызывал ни малейшего подозрения). « Было несколько случаев, когда люди получают отказ в регистрации из-за несоответствия 1-го пункта Устава. Они исправляют, но новая версия также возвращается с пометкой, что теперь 3-ий пункт не соответствует… и так продолжается до 5-6 раз! Это есть в разных регионах!» Люди, обращающиеся за услугой, не получали какой-либо полезной информации об организации – люди запрашивали сведения об организации, им отвечали, что такая организация зарегистрирована в реестре. Сотрудники Управлений Минюста действовали строго в рамках административного регламента. Согласно п. 4 административного регламента Минюст России предоставляет физическим и юридическим лицам информацию о наличии либо отсутствии сведений о зарегистрированной организации в соответствующем реестре. Формализм 21

ЦЕНТР АНАЛИЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ Институт государственного и муниципального управления ГУ-ВШЭ 22 Неоптимальность административных процедур (о некомплектности документов сообщают в последний день) Несоответствие административных регламентов 294-ФЗ Низкий уровень информационного (в т.ч. интерактивного) обеспечения исполнения государственных функций и, как следствие, посредники Нарушение сроков исполнения государственной функции Отсутствие положительного эффекта от внедрения административных регламентов (50 % случаев) «частная оптимизация» в длительном процессе предоставления конечного результата Экспертные обсуждения 22 Внедрение регламента – частичная оптимизация

ЦЕНТР АНАЛИЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ Институт государственного и муниципального управления ГУ-ВШЭ 23 Необходима система по ведению, сбору и анализу статистической информации, связанной с исполнением административных регламентов (привязка к численности и материальному обеспечению) Потребность в регламентации межведомственного взаимодействия Необходимо активно менять регламенты в связи с изменением законодательства (294-ФЗ, около 20 профильных законов) В целом положительное отношение к внедрению регламентов. По мнению госслужащих заявителю стало проще после внедрения регламента, особенно в связи с установлением исчерпывающего перечня причин отказа Обсуждения с госслужащими Понимание комплексного характера проблемы регламентации и поддержки внедрения регламента Необходимость внедрения ИКТ Необходимы специальные системы контроля исполнения регламентов в территориальных органах 23 Регламент – важный, но не единственный инструмент новой системы управления

ЦЕНТР АНАЛИЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ Институт государственного и муниципального управления ГУ-ВШЭ *Можно ожидать необходимости межведомственного взаимодействия в 2/3 регламентов, за вычетом типовых (кадровых, документационных и проч.) и нормотворческих. Надлежащее закрепление межведомственного взаимодействия – 8 случаев (т.е. 30%) Экспертная оценка ! зачастую практика значительно расходится с положениями регламентов Информационный обмен и Выдача документов для предоставления их заявителем в другой орган: перевод информационных массивов в электронный вид и организация удаленного доступа государственных органов к базам данных друг друга. Способы оптимизации Межведомственность в регламентации 24

ЦЕНТР АНАЛИЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ Институт государственного и муниципального управления ГУ-ВШЭ ПредложенияРазработки 1. Поддержка развития регламентации «в фоновом режиме» (планы и задачи Правительственной комиссии и доклады ведомств) Предложения по форме докладов 2. Повышение качества госуслуг по приоритетам, в том числе «Досье» на услуги мониторинга: 1) Юридическое заключение по регламенту 2) Результаты обсуждения с экспертами 3) Результаты обсуждения с госслужащими 4) Результаты "контрольной закупки« улучшение стандартов обслуживания методика обоснования расходов на исполнение административного регламента изменение законодательства более высокого уровня методика юридического анализа административного регламента Предложения и разработки

ЦЕНТР АНАЛИЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ Институт государственного и муниципального управления ГУ-ВШЭ ПредложенияРазработки 3. Реализация системных решений, позволяющих преодолеть «узкие места» регламентации, в том числе межведомственное и электронное взаимодействие соответствующие предложения, в том числе по изменению НПА регулирование платности регулирование привлечения подведомственных и иных организаций изменение процесса обеспечения внедрения регламента (изменение правовой базы более высокого уровня, контроль за внедрением, финансово-экономическое обоснование и т.п.) 4. Продолжение мониторинга Методические материалы по учету результатов мониторинга в АИС «Мониторинг», по проведению «контрольной закупки», по проведению экспертных обсуждений и ряд других Предложения и разработки

ЦЕНТР АНАЛИЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ Институт государственного и муниципального управления ГУ-ВШЭ МОНИТОРИНГ Инвентаризация административных регламентов 2.Анализ и разработка предложений: концентрация на приоритетных госуслугах 3.Анализ регламентов по трем направлениям: 1) качество нормативно-правой базы регулирования государственной функции – юридический анализ регламента и нормативно-правовой базы более высокого уровня, проведение экспертных обсуждений 2) соответствие практики исполнения госфункции нормативно-правовой базе – проведение «контрольных закупок», обследования мест предоставления услуги и опросы потребителей (для межрегиональных сопоставлений), проведение экспертных обсуждений 3) набор мер и план-график перехода к предоставлению государственной услуги в электронной форме 4. Разработка системных решений по межведомственному взаимодействию 27