1 Знакомство с концепцией мониторинга социальной ответственности Будапешт марта 2010 г. Представляет: Гертруда Мугизи

2 Что такое Центр социальной ответственности? Аффилированный институт при Университете Родса в Южной Африке. Работает в трех основных программных областях. Мониторинг и прикладные исследования в области мониторинга социальной ответственности в Восточной Капской провинции (Public Service Accountability Monitor-PSAM) Обучение организаций гражданского общества и контрольных органов методам использования инструментов социальной ответственности в регионе Южноафриканского Союза. Включение социальной ответственности как предмета в в учебные программы Университета Родса (начальная стадия) и, возможно, в других странах региона ЮАС. Сайты: и

3 Сегодня мы поговорим об... Ответственности (подотчетности) и правах человека Разнице между правами человека и человеческими возможностями Роли государства в реализации прав и возможностей человека Роли гражданского общества в обеспечении того, чтобы государство действовало как система социальной ответственности Использовании мониторинга социальной ответственности для усиления адвоации на уровне страны в том числе на примере того, как несколько организаций гражданского общества на уровне местной общины начали использовать этот подход для адвокации на этом уровне.

4 Система прав человека ООН ООН определяет права человека, как: "универсальные международно-правовые гарантии защиты отдельных лиц и групп от действий и бездействия, которые нарушают основные свободы, права и человеческое достоинство" Рамках ООН гарантирует следующие права человека для всех людей: на жизнь, свободу и безопасность на свободу объединений, выражения мнений, собраний и передвижения на наивысший достижимый уровень здоровья на достаточное питание, жилище и социальное обеспечение на образование на равную защиту закона На свободу от пыток, бесчеловечного и унижающего достоинство обращения на свободу мысли, совести и религии право голосовать и участвовать в общественной жизни

5 Характеристики прав человека всеобщие - каждый человек имеет на них право в силу того, что он человек признают присущее все людям достоинство и равенство все права одинаково важны - потому они неделимы и взаимозависимы обладатели прав не могут от них "отказаться", и права невозможно "отнять" дают права их обладателям и налагают обязательства на тех, кто должен их исполнять гарантируются и защищаются международным правом

6 Семь основных международных правозащитных договоров ООН

7 МПЭСКП - ратифицирован 152 государствами Налагает на государства обязательство постепенной реализации, в рамках имеющихся ресурсов, прав на: здоровье образование социальное обеспечение достаточный уровень жизни (питание, одежда, жилье) постоянное улучшение условий жизни

8 Подход ООН к гос.управлению и развитию, основанный на правах Рассматривает права, содержащиеся в международных договорах и декларациях, как юридически обязательные, включая гражданские, политические и социально- экономические права Использует права человека как набор стандартов, за соблюдение которых несут ответственность государства и другие уполномоченные лица Ориентирован на обязательства государств по созданию необходимых правовых, административных и организационных механизмов для претворения в жизнь международных принципов Обеспечивает деятельность ряда органов мониторинга выполнения уполномоченными лицами их обязательств Ограничение - нет права на социальную ответственность и нет системной методологии мониторинга подотчетности уполномоченных лиц за постепенное выполнении ими своих обязательств (особенно на суб-национальном уровне)

9 Разница между правами человека и человеческими возможностями Обладание правом еще не означает возможности его использования Пример - право на здоровье или доступ к медицинскому обслуживанию Когда делается упор на способность людей реализовать свои возможности, акцент смещается на местный контекст Устроены ли социальные институты, политические и государственные процессы таким образом, чтобы обеспечить реализацию возможностей? Созданы ли государством необходимые законодательные, административные и институциональные механизмы для претворения в жизнь принципов ООН по защите прав человека?

10 Роль демократического государства Государство представляет собой систему распределения и должно обеспечить ответственное использование государственных ресурсов таким образом, чтобы позволить людям реализовать свои права и возможности Должно действовать в качестве механизма для обеспечения: Эффективного сбора и распределения государственных ресурсов Государственные и частные поставщики услуг должны обосновать свою деятельность по управлению государственными ресурсами Постепенная реализация всех прав и возможностей Корректирующие действия в случае неэффективного использования ресурсов или злоупотребления Участие гражданского общества на основе права на социальную ответственность

11 Право на социальную ответственность (подотчетность обществу) Все люди имеют фундаментальное право на получение разъяснений и обоснований: относительно распределения и использования государственных ресурсов от уполномоченных лиц, на которых возложена ответственность за эти ресурсы (будь то межправительственные учреждения, государственные чиновники или частные поставщики услуг), и относительно выполнения уполномоченными лицами обязанностей по постепенной реализации прав человека для тех, кому они служат. 'С другой стороны, ответственные лица обязаны: давать обоснования своих решений и действий и принимать корректирующие меры в случаях, когда государственные средства не были эффективно использованы для реализации прав и возможностей человека, чтобы это не повторялось в будущем.

12 Основанный на правах подход к предоставлению услуг Граждане не являются пассивными пользователями государственных услуг Они являются активными обладателями основных прав На государства возложено обязательство эффективного оказания государственных услуг, для постепенной реализации прав людей Непредоставление услуг является нарушением этих прав человека Для того, чтобы предоставлять услуги эффективно и оптимально, государство должно превратиться в систему социальной ответственности.

13 Что нужно государству, чтобы иметь возможность реализовать социоэкономические права? Выступать эффективной системой управления государственными ресурсами Состоит из 5 основных процессов: 1. Распределение ресурсов и стратегическое планирование 2. Управление расходами 3. Управление эффективностью и качеством 4. Обеспечение добросовестности государственного управления 5. Надзор Чтобы каждый процесс заработал, должны быть подготовлены документы Четкие и подробные документы позволяют государственным управляющим эффективно управлять государственными ресурсами Обосновать свои действия с помощью этих документов Если документы не создаются либо они плохого качества, государственные чиновники не в состоянии эффективно управлять государственными ресурсами или оказывать государственные услуги, необходимые для реализации социоэкономических прав

14 Государство как система социальной ответственности

15 Концепция управления государственными ресурсами Процесс 1: Планирование и распределение ресурсов Определить, какие ресурсы имеются для оказания услуг Составить подробные стратегические планы Все более полно удовлетворять насущные социальные и экономические потребности Планы должны содержать расчет затрат и быть скорректированы с учетом окончательного распределения средств Окончательный бюджет и план, утвержденный законодателем Управленческая документация: Проекты бюджета (или бюджетное послание) Стратегические планы Контракты с внешними поставщиками услуг Соглашения об уровне оказания услуг Планы инфраструктуры и технического обслуживания Подробное изложение бюджетной политики Оценочные данные доходов и расходов Подробные окончательные бюджеты

16 Концепция управления государственными ресурсами Процесс 2: Управление расходами Заключения Высшего аудиторского органа по финансовой отчетности Процесс 3: Управление эффективностью и качеством Мониторинг и доклады о результатах деятельности по реализации стратегических планов "Индивидуальные обязательства" должны быть подписаны всеми сотрудниками (на основе конкретных результатов стратегического плана) Управленческая документация: Годовой отчет о результатах работы Отчеты Высшего арбитражного органа (в том числе о финансовых и функциональных проверках)

17 Концепция управления государственными ресурсами Процесс 4: Обеспечение добросовестности государственного управления Системы для отслеживания неэффективного использования ресурсов, злоупотреблений и потенциального конфликта интересов Незамедлительные меры по устранению нарушений законодательства Управленческая документация: Отчеты Высшего аудиторского органа Отчеты о принятых мерах в случаях должностных нарушений и несоответствия Регистры частных интересов Процесс 5: Надзор Тщательные и независимые проверки финансового и функционального управления Законодательное рекомендации по повышению качества услуг Анализ годовых отчетов и заключения Высшего аудиторского органа Управленческая документация: Отчеты Высшего аудиторского органа Протоколы заседаний комитетов по надзору

18 Как гражданское общество может усилить систему социальной ответственности? Требовать социальной ответственности: спрос является необходимым условием предложения Кто должен требовать? Гражданское общество, конституционные органы надзора и Высшие аудиторские органы Что они должны требовать? Обоснований, объяснений и корректирующих действий в рамках каждого процесса Слабые или неэффективные требования: Неэффективность реализации 5 процессов социальной ответственности Один слабый процесс = слабая система Неоказание услуг Отказ держать ответ за свои действия

19 Инструменты системы мониторинга социальной ответственности

20 Как ОГО взаимодействуют с каждым из процессов социальной ответственности? Процесс 1 - Распределение ресурсов и стратегическое планирование: Форум по вопросам политики ежегодно выпускает краткую информацию по проекту бюджета на основе Инструкции по планированию и бюджетированию для содействия информированным публичным дебатам по плановым и бюджетным приоритетам, пока бюджет еще на стадии подготовки. Процесс 2 - Управление расходами: Добровольцы "Молодежных действий" (НПО, занимающейся проблемами репродуктивного здоровья и прав в Танзании) ведут ежегодный мониторинг отчетов Контролера и Генерального аудитора в 4 районах для выявления системных проблем в управлении государственными расходами. Процесс 3 - Управление эффективностью и качеством работы: В 2005 году HakiElimu (НПО, ведущее мониторинг права на образование в Танзании) провела сравнение плановых показателей Программы развития начального образования с реальными достижениями на момент завершения программы. Затем НПО опубликовала результаты, поставив Министра в такое неловкое положение, что он запретил организации работать в государственных школах Танзании.

21 Как ОГО взаимодействуют с каждым из процессов социальной ответственности? Процесс 4 - Добросовестность государственного управления: Институт СМИ Южной Африки (MISA) ведет кампанию "Право знать" с целью мониторинга прозрачности правительств стран региона ЮАС, чтобы побудить общество требовать принятия законодательства о доступе к информации. Процесс 5 - Надзор: Twaweza - восточноафриканская инициатива, действующая на территории Танзании, Кении и Уганды и направленная на стимулирование публичных дебатов и активной гражданской позиции, провела анализ эффективности работы Парламента Танзании. Целью было побудить общество призывать своих избранных представителей к ответу за их действия.

22 Мониторинг социальной ответственности (МСО) Мониторинг всего цикла, а не отдельного процесса. Мониторинг цикла на постоянной основе, а не только за один год. Мониторинг последовательный и прогрессивный, когда результаты каждого года базируются на результатах предыдущего года. Требование разъяснения и обоснования любых несоответствий и системных проблем. Анализ продвижения вперед и рекомендации относительно необходимых мер исправления ситуации Примеры можно найти в деятельности: PSAM - на уровне Восточной Капской провинции ЮАР ведет мониторинг цикла СО в 4 секторах, включая здравоохранение. Занимается этим уже 5 лет Sikika - на уровне районных советов в 4 районах Танзании ведет мониторинг цикла только для здравоохранения

23 Три подхода, используемых гражданским обществом для укрепления государства 1. Мониторинг и анализ политики - акцент на политике, конституционных, законодательных, нормативных и институциональных положениях Стратегия адвокации - гражданские сети и прямое лоббирование политиков 2. Процессы мониторинга социальной ответственности - акцент на реализации пяти процессов, составляющих систему социальной ответственности Стратегия адвокации - сети гражданского общества и наиболее известные СМИ, взаимодействие с госчиновниками и поставщиками услуг 3. Анализ местных потребностей и социальный аудит - акцент на анализ потребностей на уровне сообщества, электората или на местном уровне, проверка обещанных результатов и наличия товаров и услуг Стратегия адвокации - общественные слушания, прямое взаимодействие с политическими представителями, менеджерами проектов и местными чиновниками

24 Пример: Малярия Право на здоровье 1. Определить конкретные потребности людей в области борьбы с малярией путем организации анализа потребностей или оценить совместно с сообществами эффективность текущих инициатив по борьбе с малярией путем организации социального аудита - социальный аудит и анализ потребностей 2. Анализ законодательства и политики в области профилактики/лечения малярии и при необходимости провести адвокацию за внесение поправок. - мониторинг и анализ политики 3. Отслеживать мероприятия по борьбе с малярией в рамках пяти процессов системы управления гос. ресурсами и вести адвокацию за совершенствование бюджетов и планов, а также управления расходами и деятельностью, и анализировать возникающие проблемы. Требовать принятия мер по исправлению системных проблем не только для решения текущей проблемы, но также чтобы она не повторилась. -мониторинг социальной ответственности 4. Требовать принятия правовых / дисциплинарных мер в отношении чиновников, злоупотребляющих своими полномочиями, и вести адвокацию за усиление контроля за оказанием медицинской помощи. -мониторинг социальной ответственности

25 Мониторинг распределения ресурсов для борьбы с малярией Бюджет является важным управленческим документом Должен служить ориентиром стратегического планирования для реализации права на охрану здоровья Должен также быть общедоступным Проведя анализ проекта бюджета, представители гражданского общества могут требовать обоснования того, как распределены ресурсы, тем самым претворяя в жизнь право на социальную ответственность. Когда в бюджете недостает соответствующих подробностей, представители гражданского общества могут вести адвокацию с требованием включить такие подробности в окончательный бюджет и в будущие проекты бюджетов. Проведя анализ проекта бюджета, субъекты гражданского общества также могут участвовать в процессе распределения ресурсов, давая обоснованные фактами рекомендации о том, как можно улучшить распределение ресурсов на борьбу с малярией. Если проекта бюджета не имеется в наличии, субъекты гражданского общества могут проанализировать предыдущие бюджеты и отчеты о расходах для проведения доказательной адвокации в отношении будущих бюджетов.

26 Краткий итог Три ключевых элемента модели социальной ответственности CSA: 1. Определяет социальную ответственность в качестве основополагающего права человека 2. Определяет государство как систему социальной ответственности 3. Определяет три взаимодополняющих подхода к укреплению государства 4. Демонстрирует, как субъекты гражданского общества могут использовать этот подход для достижения своих целей адвокации

27 Разбор примера: Ассоциация рыбного рынка Мвалони - Мванза, Танзания

28 Общая информация В сентябре 2008 года городской совет Мванзы повысил налог на торговлю на рыбном рынке на 100% Ассоциация рыбного рынка Мвалони была недовольна этим не только потому, что повысился налог, но и потому что несмотря на очередное повышение налогов не решались проблемы санитарии на рыбном рынке. Не было проведено предварительных консультаций с соответствующими заинтересованными сторонами, чтобы объяснить мотивы увеличения налога. Ассоциацию рыбного рынка не включили в группу ОГО, которые регулярно принимали участие в совместном планировании и бюджетном процессе в рамках Совета. Поэтому Ассоциация не знала о предстоящем повышении налога до тех пор пока это решение не было объявлено.

29 Возможности Ассоциация рыбного рынка является членом Политической инициативы Мванзы (MPI) - региональной сети, которая проводила мониторинг социальной ответственности при технической поддержке Форума по вопросам политики - национальной сети по проблемам госуправления. Ассоциация предложила MPI занятся этой проблемой в качестве одного из направлений мониторинга социальной ответственности, и сеть приняла такое решение. Они начали с мониторинга Процесса 1 - распределение ресурсов и стратегическое планирование. У Совета были получены документы по планированию и бюджетированию, которые стали предметом серьезного анализа со стороны MPI и Форума по вопросам политики. Хотя анализ носил общий характер, Ассоциации рыбного рынка удалось извлечь из него следующую актуальную информацию.

30 Распределение доходов - все источники финансирования

31 Фактически собранный доход в 2006/07

32 Фактически собранный доход в 2007/08 Собственные источники финансирования

33 Распределение расходов из собственных средств - Городской совет Мванзы 2007/08

34 Эврика! Когда Ассоциация рыбного рынка поняла, насколько существенным был ее вклад в бюджет, она стала гораздо активнее отстаивать свои права. Ассоциация потребовала, чтобы ее пригласили для участия в процессе планирования. Ассоциация обнаружила, что платит значительно больше, чем, по утверждению Совета, получает бюджет. Ассоциация поставила под сомнение используемые Советом методов сбора налогов. Она потребовала обоснований и разъяснений по поводу того, куда идут налоги и почему не удовлетворяются потребности членов Ассоциации. Она начала акцию гражданского неповиновения и отказалась платить налоги пока Совет не встретится с ее представителями для проведения переговоров о приемлемых дальнейших действиях.

35 Итог После некоторого волнения и значительных потерь доходов (по данным Совета), Совету и Ассоциации удалось договориться о компромиссе. Налоги вернулись к своим прежним ставкам. Совет обещал изучить возможность ввести более эффективные методы сбора налогов В Годовой план Совета на 2009/10 гг. было включено финансирование на улучшение водоснабжения и санитарии на рыбном рынке.

Что дальше? Этот случай привлек внимание и вызвал интерес гражданского общества Мванзы и других районов Танзании к этой форме мониторинга. В Мванзе MPI расширила свою деятельность по МСО, включив в нее мониторинг государственных инициатив в сфере образования на протяжении всего цикла отчетности. Отслеживая строительство начальных школ в Мванзе, организации гражданского общества обнаружили, что хотя районный совет Магу не выполнил и половины того, что было запланировано, и недорасходовал средства, никак не объяснив и не обосновав это в своей отчетности, на следующий год планировалось удвоить ассигнования на строительство школьных помещений. Сейчас MPI завершает свой доклад по первому году мониторинга, который будет представлен на общественных слушаниях в каждом из районов мониторинга.

Что дальше ?... продолжение Форум по вопросам политики на данный момент заключил еще два договора о партнерстве с сетями в регионах Маньяра и Побережья. Аналитические данные мониторинга на местном уровне используются как информационная основа адвокации на национальном уровне. Начали выявляться некоторые общие системные проблемы, которые могут оказать значительное влияние на управление имеющимися ресурсами с целью более эффективного оказания социальных услуг. Например: Большие различия между бюджетными ассигнованиями, расчетными затратами, выделенными средствами и фактическими расходами без надлежащего обоснования и даже без объяснения. Например: Как местные администрации поступают с не израсходованными на конец финансового года средствами.

38 Извлеченные уроки Когда нас больше, мы сильнее. Не рассчитывайте на то, что положительный результат придет к вам легко или сразу. Нередко перемены происходят постепенно, почти незаметно, и организации гражданского общества должны выработать стратегию мониторинга данных, свидетельствующих о переменах. Используйте различные виды экспертных знаний и опыта. Лишь в очень редких случаях проблема с предоставлением государственных услуг решается с помощью какого-то одного процесса или только на одном уровне государственной власти. Хотя иногда победа достигается быстро, реальные перемены наступают в результате последовательного мониторинга с постепенным накоплением информации и в результате доказательной адвокации. Мониторинг наиболее эффективен, когда информация используется там, где ее собирают, и служит для решения местных проблем.

39 Работа в группе: Применение в моем контексте

41 Применение Модели социальной ответственности В своих группах выполните упреждение "Применение в моей стране" на раздаточных материалах по Процессу 1: Распределение ресурсов и стратегическое планирование. Путем анализа найдите ответы на следующие вопросы: Актуален ли мониторинг социальной ответственности для работы вашей организации и в какой степени? Примечание: Если вам это удобно, воспользуйтесь Инструментом мониторинга, который разработал Форум по вопросам политики для Танзании, чтобы иметь представление о вопросах для анализа.

42 Спасибо! Вопросы???