Реформы в нормативно-правовой сфере: анализ стратегий реформ на основе конкретных примеров, их актуальность для России Скотт Джейкобс, директор-распорядитель Компания Jacobs and Associates Формирование благоприятной нормативно-правовой базы для развития малого и среднего бизнеса в России Научно-практическая конференция Санкт-Петербург, Россия сентября 2003 г.

2 Три этапа реформы в сфере регулирования Управление процессом регулирования Качество регулирования Сокращение регулирования

3 Лучшая международная практика в сфере регулирования ныне является общепринятой Уроки из опыта 30 стран и 25-летнего опыта реализации инициатив, призванных повысить экономическую эффективность и действенность нормативного регулирования как инструмента в руках государства: 1.Стратегии, направленные на организацию и последовательное проведение рыночных реформ регулирования –Пути повышения надежности регулирования –Пути повышения качества регулирования –Методы, направленные на совершенствование механизмов реализации мер регулирования

Стратегии, направленные на организацию и последовательное проведение рыночных реформ в сфере регулирования 1.a. Принятие, на самом высоком политическом уровне, политики реформ в сфере регулирования, с четкими целями, временными графиками, мерами и механизмами подотчетности 1.b. Введение общегосударственных принципов надлежащего регулирования 1.c. Создание процедур контроля качества с назначением центрального надзорного органа

5 Стратегии, навправленные на организацию и последовательное проведение рыночных реформ в сфере регулирования: 1.a Принятие, на самом высоком политическом уровне, политики реформ в сфере регулирования В каждой из стран ОЭСР, где проводится последовательная многолетняя программа реформ регулирования, существует развернутое программное заявление, принятое на самом высоком государственном уровне. Чем полнее сформулированы принципы, чем конкретнее программа действий и чем строже механизм подотчетности, тем более комплексной и эффективной была реформа. Доклад ОЭСР рекомендует странам принимать на политическом уровне обширные программы реформ в сфере регулирования, устанавливающие четкие цели и механизмы реализации.

6 Год введения мер, направленных на повышение качества регулирования на общегосударственном уровне, в отдельных странах 1981 США 1985 Великобритания 1986 Канада Дания 1994 Нидерланды 1995 Мексика 1996 Венгрия, Ирландия, Финляндия 1999 Италия 1998 Япония, Корея 2000 Чешская республика, Греция, Польша

7 Назначение политики реформ в сфере регулирования: разъяснять необходимость реформ и обеспечить общественную поддержку намеченных мер подтвердить намерение правительства совершенствовать сферу регулирования, сформулировав прозрачные задачи/стратегии реформ четко определить программные цели и средства их достижения, тем самым придав реформам характер систематического, постоянного процесса установить механизм подотчетности государственных органов в использовании регулятивных полномочий ослабить позиции групп, заинтересованных в блокировании реформ повысить эффективность координации и взаимодействия путем создания единой общей структуры.

8 Цели, включенные в политику реформ Повышение общественного благосостояния путем проведения более эффективной социальной и экономической политики Ускорение экономического развития и рост благосостояния потребителей путем стимулирования доступа на рынки, инновационной деятельности, конкуренции и конкурентности Повышение эффективности производства путем снижения неоправданных издержек, особенно у МСП Повышение эффективности, гибкости и результативности государственного сектора путем реформирования государственного управления Укрепление законности и демократии путем проведения правовых реформ, включая большую доступность мер регулирования и сокращение дискреционных полномочий регулирующих органов

9 Отдельные механизмы повышения качестве регулирования, содержащиеся в программах реформ 28 стран ОЭСР Оценка воздействия регулирования Оценка альтернативных мер регулирования Прозрачность/консультации с заинтересованными сторонами Изложение простым языком Оценка результативности регулирования Число стран ОЭСР

10 Впечатляющие результаты применения политики в сфере регулирования странами с переходной экономикой Рыночные преобразования в Чешской республике, Венгрии и Польше потребовали принятия масштабных программ ослабления и восстановления государственного регулирования, полной перестройки институциональной структуры и решительных мер по усилению прозрачности и подотчетности. Это стало возможным благодаря последовательной политике в сфере регулирования, стратегическим и системным подходам к формулированию этой политики, созданию соответствующих инструментов и институтов. В Венгрии реформа регулирования …занимала центральное место в политике демократизации, рыночных преобразований, модернизации государственного управления, децентрализации и приведения законодательства в соответствия с нормами ЕС.

11 Стратегии, навправленные на организацию и последовательное проведение рыночных реформ в сфере регулирования: 1.b. Введение общегосударственных принципов надлежащего регулирования Крайне важно однозначно определить качество регулирования, особенно в стране с переходной экономикой. В большинстве стран правительство выпустило инструкции регулирующим органам относительно качества принимаемых ими решений. Обычно они составляются в виде перечня ключевых вопросов и критериев принятия решений. Сами регулирующие органы должны показать, что их действия отвечают этим стандартам качества.

12 Основные критерии качественного регулирования - Рекомендации ОЭСР 1.Правильно ли сформулирована проблема? 2.Оправданы ли действия государства? 3.Является ли регулирование наилучшим вариантом действий со стороны государства? 4.Имеются ли правовые основы для регулирования? 5.Органы власти какого уровня (уровней) должны применять эти меры? 6.Оправдывает ли положительный эффект регулирования его издержки? 7.Прозрачен ли характер распределения последствий регулирования в обществе? 8.Являются ли меры регулирования четкими, последовательными, понятными и доступными пользователям? 9.Получили ли все заинтересованные стороны возможность высказать свою точку зрения? 10. Как будет обеспечено выполнение данных мер на практике?

13 Стратегии, навправленные на организацию и последовательное проведение рыночных реформ в сфере регулирования: 1.c Создание процедур контроля качества с назначением центрального надзорного органа Для достижения успеха важно, чтобы процесс реформ, приводимый в действие «двигателями реформ», был хорошо организован и тщательно отслеживался. Для этого необходимы: строгий политический надзор, стратегическое планирование и заинтересованность в результатах.

14 Надзор на двух уровнях: министерский комитет и Секретариат экспертов Для надзора на политическом уровне необходим комитет по реформе регулирования при министерстве, который требовал бы определенных действий со стороны министерства. На рабочем уровне необходима специальная экспертная группа - как правило, в виде Секретариата министерского комитета.

15 Назначение ответственного министра… Да Нет Ответы на вопрос: «Возложена ли ответственность за продвижение общегосударственной реформы в сфере регулирования на конкретного министра?

16 …с полномочиями централизованного надзора над реформой регулирования Ответы на вопрос: «Имеется ли в структуре государственной администрации специальный орган, в обязанности которого входит стимулировать и отслеживать ход реформ в сфере регулирования и качество регулирования? ДаНетОЭСР Орган проводит независимый анализ воздействия регулирования Орган отчитывается о ходе реформ по каждому министерству Консультации c органом - часть процесса разработки новых норм регулирования Источник: ОЭСР (2000), Данные обследования полномочий в сфере регулирования в странах ОЭСР, Париж

17 Органы надзора, обеспечивающие качественное регулирование Канада: Специальный комитет Совета по вопросам регулирования и распоряжениям при Секретариате Совета (RAOICS) (15 человек) США: Управление по вопросам информации и регулирования при Администрации президента; ежегодный отчет Конгрессу об издержках и выгодах регулирования (35 человек ) Великобритания: Экспертная группа по подотчетности органов регулирования - Группа оценки воздействия регулирования (RIU – 57 человек ), структуры министерств по оценке воздействия регулирования, министры по делам реформ в сфере регулирования, Служба поддержки малого бизнеса. Нидерланды: Комитет по обеспечению конкуренции, дерегулирования и качества законодательства (MDW), Справочные центры ( при Министерствах экономического развития, юстиции и охраны окружающей среды ), Министерство юстиции.

18 Пути повышения надежности регулирования Метод гильотины ЦЕЛЬ: создание четкой и подотчетной правовой структуры путем введения полного, централизованного реестра нормативных актов, обеспечивающего положительную надежность.

19 Как действует метод гильотины Правительство обязывает все государственные ведомства в течение года составить перечень применяемых ими нормативных актов. В процессе работы над этим перечнем выявляются ненужные или устаревшие нормы. В конце года все нормы, не включенные в перечни, автоматически утрачивают силу без каких-либо дополнительных правовых действий. Все новые и измененные нормы вносятся в реестр в течение одного дня после их принятия. Реестр устанавливает юридические рамки – никакие нормы не могут применятся к предприятиям, если они не включены в реестр.

Пути повышения качества регулирования 3.a. Применение оценки воздействия регулирования (RIA) 3.b. Совершенствование механизмов общественных консультаций и повышение прозрачности 3.c. Анализ альтернатив и более совершенных форм регулирования 3.d. Использование международных факторов, эталонов и передовой практики для поддержки реформ

21 Пути повышения качества регулирования 3.a. Применение Оценки воздействия регулирования (RIA) RIA - метод, предусматривающий: систематический и последовательный анализ потенциальных последствий, к которым могут привести действия (или бездействие) государства; информирование органов, принимающих ответственные решения, и общественности.

22 Совершенствование государственного регулирования с помощью RIA Анализ: Расчет издержек и выгод от действий государства Участие более широкого круга заинтересованных сторон в принятии решений Интегрирование множества целей политики (социальных и экономических) Ответственность за действия и их результаты (подотчетность внутри министерств, избирателям) Повышение общественных выгод от действий государства, поиск решений, связанных с наименьшими издержками, снижение процента ошибок Прозрачность Единообразие политики в сложном комплексе факторов Ориентация на клиента и чуткость государственного регулирования

23 Defining the problem and justifying government action, OECD countries Формулировка проблемы и обоснование действий государства - страны ОЭСР Обязаны ли регулирующие органы в письменном виде обосновать необходимость новых мер регулирования? Всегда В определенных случаях Нет

24 Учет выгод и издержек в RIA в 20 странах OECD (2000 г.)

25 Методы проведения RIA в отдельных странах Канада: Анализ выгод/издержек в целях максимизации благосостояния. Любое предлагаемое изменение в системе регулирование должно максимизировать суммарное благо для канадцев. США: Анализ выгод/издержек, дополненный анализом не менее 3-х альтернативных подходов: информационные меры, рыночные подходы, критерии результативности. Великобритания: Гибкость в применении аналитических методов. Издержки и выгоды оцениваются, по возможности, в денежном выражении, но нет стандартной формулы для RIA. Критерии выгод/издержек характеризуются методологическим разнообразием и разной степенью качества.

26 Рекомендации по проведению RIA в России: России следует поэтапно осуществлять программу анализа мер регулирования в министерствах. Первым шагом должна быть договоренность министерств о требовании развернутого обоснования для всех законопроектов и других нормативных актов.

27 Методы повышения качества регулирования 3.b. Совершенствование и повышение прозрачности общественных консультаций Пять методов проведения общественных консультаций: Неформальные консультации Опубликование предложений для общественного обсуждения Официальное извещение и комментарии Слушания. Консультативные органы

28 Методы проведения общественных консультаций в странах ОЭСР Количество стран ОЭСР, использующих данный метод Неформальные консультации с заинтересованными группами Опубликование предложений для обсуждения Официальное извещение и комментарии Открытые совещания Интернет Консультационные группы Подготовительные общественные комитеты Number of OECD countries Законы прямого действияПодзаконные акты

29 Практика консультаций в отдельных странах Дания: результаты оценки воздействия на бизнес размещаются на интернет-сайте США: новые акты нормативного регулирования дважды публикуются в национальной газете - в предварительной и окончательной редакции Австралия: применяются два метода: целевые консультации при разработке нормативных актов; в дальнейшем действует механизм «официального извещения и комментариев» по проектам документов.

30 Методы повышения качества регулирования 3.c. Анализ альтернатив и более совершенных форм регулирования Практически во всех странах все шире применяются различные альтернативы традиционным формам регулирования. К этим альтернативным формам относятся как разнообразные нерегулятивные инструменты, так и принципиально новые формы регулирования. Инновационный процесс часто подразумевает дополнение традиционного регулирования другими инструментами, а не полную замену традиционных форм.

31 Формы альтернативного регулирования Раскрытие информации, дающее возможность гражданам и потребителям делать компетентный выбор Регулирование на основе результативных показателей, а не регламентации методов, которым должны следовать предприятия Регулирование производственных процессов, обязывающее предприятия обеспечивать систематический контроль и минимизацию риска Инструменты, основанные на рыночных стимулах - включая реализуемые разрешения/лицензии, программы страхования, налоги и субсидии Добровольные обязательства, саморегулирование, кодексы, кодексы профессионального поведения, совместные подходы

32 Число стран ОЭСР Альтернативные инструменты политики, вводимые в практику в странах ОЭСР Альтернативные инструменты политики, вводимые в практику в 28 странах ОЭСР по основным областям регулирования Число стран ОЭСР Нормы здравоохранения, безопасности и защиты прав потребителей Природоохранные нормы Нормы трудового права Разъяснительные кампании Нормы результативных показателей Регулирование процессов Добровольные обязательства Отмена регулирования Договорные отношения Совместное регулирование Налоги и субсидии Саморегулирование Реализуемые разрешения Программы страхования Источник: ОЭСР (2000), Данные обследования полномочий в сфере регулирования в странах ОЭСР

33 Методы повышения качества регулирования 3.d. Использование международных факторов, эталонов и передовой практики для поддержки реформ ВТО (Соглашение по техническим барьерам в торговле - TBT) ОЭСР (рекомендуемая практика регулирования) ЕС (систематический пересмотр) АПЕК (принципы регулирования)

Методы, направленные на совершенствование механизмов реализации мер регулирования Органы регулирования должны применять и обеспечивать выполнение нормативных актов систематически и на справедливой основе, а регулируемые группы должны иметь доступ к административным и судебным механизмам контроля за действиями регулирующих органов, посредством: 4.a. административных процедур 4.b. независимых административных апелляций 4.c. специальных методов, обеспечивающих соблюдение требований

a. Административные процедуры (1) Административные процедуры могут обеспечить качественное регулирование и защиту прав и интересов граждан, если предусматривают: 1. требования о проведении консультаций 2. подготовку оценки воздействия регулирования 3. анализ альтернативных инструментов 4. требования о публикации новых нормативных актов 5. ограничение срока (включая автоматическую отмену действия) 6. доступность нормативных актов 7. правила по инкорпорированным нормам, включая международные стандарты

a. Административные процедуры (2) (Продолжение) 8. общие правила, устанавливающие рамки и механизм реализации дискреционных административных полномочий, включая публикацию объективных критериев для принятия решений по заявлениям 9. ограниченные сроки принятия решений 10. требования об обосновании отказа по заявлению 11. применение общих процедурных правил в отношение поправок к действующим нормативным актам, правила обновления инкорпорированных норм 12. процедуры слушаний, предшествующие мерам дисциплинарного воздействия за нарушение норм регулирования 13. права регулируемых субъектов на подачу апелляций 14. административные действия - правоприменение и санкции.

b. Независимые апелляции Возможность доведения жалоб до сведения иного административного органа, нежели орган, принимавший первоначальное решение. Судебный надзор над административными решениями - конечная гарантия прозрачности и подотчетности

38 Независимые апелляционные процедуры в Венгрии Судебный механизм неэффективен, но Национальный судебный совет принимает меры к совершенствованию судебной системы путем более тщательного отбора и подготовки судей для работы в условиях рыночной экономики. Государственная прокуратура обязана проверять законность решений ведомств и может возбуждать формальную процедуру пересмотра таких решений. Уполномоченные по рассмотрению жалоб занимаются случаями нарушения конституционных прав, могут действовать независимо в рамках своей компетенции. Конституционный суд играет важнейшую роль с момента смены режима. Как и в большинстве других стран, существует особая процедура, позволяющая гражданам напрямую обращаться в Конституционный суд с жалобами, если они считают, что тот или иной закон или норма регулирования нарушает их права.

c. Методы, обеспечивающие соблюдение требований Коммуникационные - обеспечивают знание и понимание правил субъектами. Упрощение правил. Конкретно для МСП - необходимость изучения и соблюдения большого числа сложных правил технического характера может быть чрезмерным бременем. Оценка соблюдения требований. Нормативные акты должны подкрепляться достаточными бюджетными и административными ресурсами, которые необходимы для эффективной реализации и обеспечения исполняемости. Измерение фактических показателей, отражающих соблюдение требований.

40 Выводы для России: Меры, обеспечивающие качественное регулирование, являются важным элементом государственной политики и программы структурных реформ. Реформа в сфере регулирования должна проводиться в едином комплексе с политикой в области конкуренции, торговли и защиты прав потребителей. Важна четкая ориентация на результаты для рынка. Непрерывное совершенствование программы реформ потребует гибкости и возможной смены направления. Необходимы вложения в развитие государственных институтов. Успех зависит от координации, управления и руководящей роли центра.