16 марта, 2006 г.1 Монетизация льгот в России: микросимуляционный анализ. Юлия Халеева, ЦЭФИР

16 марта, 2006 г.2 Реформа монетизации льгот – зачем? К 2005 году в России сформировалась чрезвычайно сложная система натуральных социальных льгот - свыше 1000 льгот и мер социальных гарантий. Основные льготы на покрытие расходов на –Услуги ЖКХ –Медицинское обслуживание и предоставление лекарств –Услуги общественного транспорта При этом, особенности функционирования системы льгот –Отсутствие адекватного финансирования –Неравенство доступа к натуральным льготам –Отсутствие полноценного контроля за расходованием средств Возможный путь решения проблемы – монетизация натуральных льгот

16 марта, 2006 г.3 Начало реформы в январе 2005 года – волна недовольств Реформа вызвала волну протеста во многих регионах России Это привело к тому, что во многом правительство и региональные власти пошли на попятную Возможности проведения дальнейших реформ – под вопросом Так ли плоха реформа или проблема состоит в ее плохой реализации, плохой подготовке, отсутствии координации действий между министерствами и ведомствами, между уровнями власти?

16 марта, 2006 г.4 План Что предполагал первый этап реформы? Особенности и возможности микросимуляционого анализа Данные Текущие результаты анализа Последующий анализ

16 марта, 2006 г.5 Реформа: Федеральный закон 122-ФЗ –Перераспределение ответственности за льготников между федеральным и региональными бюджетами в отношении типов льготников, а не видов льгот, как было ранее –Ряд натуральных федеральных льгот заменены денежной выплатой. Введен так называемый социальный пакет – 450руб/мес. –Региональные льготники –решение о монетизации отдано на откуп регионам –Федеральные льготники: пример - инвалид войны УслугаДо реформыПосле реформы Оплата телефона, ЖКУ50%Сохранена Общественный транспортБесплатноОтменена установка телефонаБесплатноОтменена Лекарства, санатории, дома отдых БесплатноОтменена, но включена в социальный пакет Денежный трансфертОтсутствует1550 рублей

16 марта, 2006 г.6 Была ли страна готова к реформе? Нельзя с первого взгляда оценить, выиграют или проиграют попавшие под воздействие реформы люди - реформе такого рода должны предшествовать глубокий аналитический анализ и информационная подготовка населения На самом деле – данная реформа представляет собой две широкомасштабные реформы –Разделение полномочий между бюджетами –Монетизация льгот Начало реформы совпало с традиционным для 1 января ростом тарифов на общественный транспорт, ЖКУ

16 марта, 2006 г.7 Результаты численной оценки последствий реформы Для подавляющего большинства семей в стране реформа выгодна, так как позволяет увеличить уровень благосостояния Во всех регионах страны доля семей за чертой бедности уменьшается в худшем случае от 0.5 до 6.5% При отсутствии региональных схем компенсации льготников есть проигравшие семьи– эффект дифференцирован по регионам Достойная компенсация проигравших не достаточно покрыта бюджетными трансфертами (по крайней мере заявленными в начале реформы) из центра в регионы

16 марта, 2006 г.8 Метод анализа последствий реформы- микросимуляции Шаг 1. Построение базы данных о семьях в России на основе опроса до начала реформы Шаг 2. Определение новых, послереформенных, значений институциональных параметров Шаг 3. Расчет послереформенного индивидуального профиля респондентов и семей Шаг 4а. Анализ нового распределения респондентов Шаг 4б. Агрегирование респондентов на уровне страны/регионов/типов

16 марта, 2006 г.9 Микросимуляционный анализ позволяет: Предсказать изменение бюджетных расходов центра и регионов Изучить изменения уровня жизни отдельных категорий населения по различным критериям агрегирования (уровень доходов, пол, возраст, место жительства, льготная категория) Проследить перераспределительные последствия реформы Сравнить различные сценарии реформы, например, по критерию достижения ими заявленных целей Выявить слабые места (регионы, группы населения и т.д) реформы, требующие дополнительных мер поддержки

16 марта, 2006 г.10 Данные Национальный мониторинг благосостояния семей и участия в социальных программах (НОБУС), домохозяйств, респондентов из 79 регионов России, выборка репрезентативна в целом по стране и по 46 регионам. В базе данных представлена детальная информация о –Социо-демографических характеристиках семей и ее членов –Структуре доходов –Структуре расходов –Социальных льготах Осведомленность респондента о положенных ему льготах Положенные льготы и полученные льготы Оценка «рыночной» стоимости полученных респондентом натуральных льгот

16 марта, 2006 г.11 Дореформенное распределение благосостояния и социальных льгот, по децилям

16 марта, 2006 г.12 Распространенность социальных льгот: В 68 % семей были получатели льгот Только 30% тех, кому положены льготы, их получали 31% - доля федеральных льготников среди всех льготников ГруппаЛекарстваОбщественный транспорт Россия17%40% Региональные льготники16%40% Федеральные льготники41%47% Городское население18%54% Сельское население15%18%

16 марта, 2006 г.13 Распространенность социальных льгот, региональный разрез Доля льготников Min20%Тюменская обл. Max39%Воронежская обл. Доля федеральных льготников Min11%Камчатская обл. Max50%Санкт-Петербург Доля получавших заявленные льготы Min14%Якутия Max85%Москва

16 марта, 2006 г.14 Моделирование реформы-1: Отмена льготы на общественный транспорт и лекарства –федеральные льготники получают при этом денежную компенсацию –региональные льготники не получают ничего

16 марта, 2006 г.15 Моделирование реформы -1 Цель модели: оценить последствия от реформы в предельном случае, когда региональные власти бездействуют –мы предполагаем, что для региональных льготников утрачиваются все натуральные льготы и не дается никаких денежных компенсаций В реальности – региональные власти предпринимали определенные компенсационные меры, либо сохраняли часть натуральных льгот –предельный случай продемонстрирует нам наихудший вариант развития событий Корректируя затем исходную симуляцию мы можем оценить, сколько денег потребуется регионам, чтобы обеспечить беспроигрышное положение региональных льготников в условиях реформы

16 марта, 2006 г.16 Благосостояние семей: 71% населения выигрывает, средний выигрыш домохозяйства- 236 руб./мес. ГруппаДо реформы, руб. После реформы, руб. Рост благосостоя- ния % вышед- ших из бедности Россия % Пенсионеры %3% Инвалиды %9% Ветераны %7% Все льготники %3% Городское население % Сельское население %2%

16 марта, 2006 г.17 Проигравшие: 29% семей проигрывают

16 марта, 2006 г.18 Социальный портрет проигравших ХарактеристикиВсе проигравшие семьи Семьи, проигравшие более 500 рублей в мес./на чел. Средний подушевой доход до реформы Среднее число людей в семье Средний возраст5662 Средняя доля пенсионеров56%63% Средняя доля региональных льготников 75%93% Средняя доля семей, проживающих в городах 78%75% Средний подушевой доход после реформы

16 марта, 2006 г.19 Коррекция реформы: Региональные льготники получают региональный социальный пакет, включающий услуги общественного транспорта и обеспечение лекарствами Варьируем размер социального пакета и разрешаем льготникам выбирать между денежной компенсацией и натуральной льготой Оцениваем структуру выбора, расходы региональных бюджетов

16 марта, 2006 г.20 Коррекция реформы: региональный социальный пакет. Стоимость "регионального пакета", руб Доля выбравших натуральные льготы, % Общая стоимость реформы, млрд. руб. в год Денежные выплаты, млрд. руб. в год Затраты на предоставление транспортных льгот, млрд. руб. в год Затраты на предоставление льгот на лекарства, млрд. руб. в год

16 марта, 2006 г.21 Выводы - 1 Заявленная реформа монетизации льгот выгодна для большинства населения страны Однако заявленные объемы трансфертов из центра в регионы, с целью обеспечения выигрыша абсолютно всех категорий льготников, недостаточны – в лучшем случае компенсация региональных льготников стоит 100 млрд. рублей в год, в то время как на 2005 год запланировано в два раза меньше средств

16 марта, 2006 г.22 Выводы - 2 Переложение ответственности центра на региональные власти за провал начального этапа реформы не вполне обосновано: расчеты показывают, что даже в предельном случае бездействия региональных властей проигрыш 29% далеко не самых бедных семей не объясняет масштабы открытого протеста населения в январе Скорее – проблема в информационной неподготовленности реформы. Данные ВЦИОМ о росте доли населения неотрицательно относящихся к данной реформе поддерживает нашу гипотезу. Вывод на будущее – реформы надо готовить заранее и объяснять их возможные последствия населению.

16 марта, 2006 г.23 Дальнейший анализ * Добавление в модель льгот по ЖКУ Построение специфических региональных сценариев реформ Моделирование функций полезности домохозяйств с целью учета эффекта замещения * - финансирование отдельных направлений дальнейшего анализа получено в рамках индивидуального гранта EERC