Поддержка Электронного Правительства в Российской Федерации EuropeAid/126204/SER/RU Управление качеством предоставления государственных и муниципальных услуг Дмитрий ТРУТНЕВ, Эксперт проекта, Заместитель директора Центра технологий электронного правительства СПбГУ ИТМО Учебно-практический семинар Электронное правительство и электронные услуги: проблемы и решения задач перевода государственных и муниципальных услуг в электронный вид», Ижевск, 13 апреля 2011

2 Качества – свойства предметов (различение предметов) Качество – соответствие требованиям (различение «хороший», «плохой») Аристотель – III в. до н.э. Понятие качества

Совокупность аспектов качества 3 Качество ФилософскоеСоциальноеТехническоеЭкономическоеПравовое

Качество относится к отличительным особенностям: Человека Объекта Процесса Чего-то другого Мы привыкли говорить: Это хорошего качества или это плохого качества vs Качество

Что такое качество? …cont Вино хорошее или вкусное – хорошее качество Вино плохое или невкусное- плохое качество Зависит от наших ожиданий и предпочтений Неизмеримо ! С функциями дала обстоят проще: Функционирует– хорошее качество Не функционирует – плохое качество Мы можем измерить!

Качество Услуги.. Это степень достижения цели запроса на услугу Необходимо различать: Объективное Качество Услуги и Субъективное Качество Услуги Качество услуги

Объективное Качество Услуги.. Пример Я хочу иметь новую машину Машина должна быть моделью xxx Цвет должен быть красным Это должен быть 2-х местный кабриолет Радио должно быть установлено Макс. скорость должна быть >=280 Км/ч Дата доставки должна быть 28 июня Я имею новую машину Машина модели xxx Цвет красный Это 2-х местный кабриолет Радио установлено Макс. скорость даже 310 Км/ч Дата доставки была 26 июня Это моя машина Определение критериев Измерение критериев

Субъективное Качество Услуги.. Пример Мы хотим пообедать Ресторан должно быть легко найти Нам хотелось хорошей атмосферы Мы ожидали хороших блюд Мы рассчитывали на внимание к нам Мы не думали, что будем ждать меню Мы рассчитывали на безопасность Мы остались без обеда Карта места была неправильной Было много народу и накурено Они перепутали наш заказ Они обслужили нас последними Мы ожидали меню больше часа Наши пальто украли Вот, что мы получили: Определение ожиданий

9 Система управления качеством – это составляющая общей системы управления организацией, ориентирующая ее на получение «продукта» с качеством (свойствами) соответствующим ожиданиям потребителя Требования к системе управления качеством задаются общей системой управления организации таким образом, чтобы продукт на выходе системы был качественным, с точки зрения потребителя Управление качеством

Стандарты управления качеством Целостные системы (например, EFQM (1992); TQM (ОУК); ISO 9001:2000; CAF (СОК); KVIK (Дания, Швеция); eGIF (Евросоюз) Хартия (договор, односторонняя декларация) по предоставлению государственных услуг потребителю (например, Хартия Марианна (Франция)) Стандарты предоставления государственных и муниципальных услуг (Россия) 10

11 Наиболее популярная современная схема улучшения процессов – цикл PDCA (Шухарта – Деминга) Планирование (plan) – разработайте цели и процессы, необходимые для достижения результатов в соответствии с требованиями и политикой организации, Осуществление (do) – внедрите процессы, Проверка (check) – постоянно контролируйте и измеряйте процессы и продукцию в сравнении с политикой, целями и требованиями на продукцию и сообщайте о результатах, Действие (act) – предпринимайте действия по постоянному улучшению показателей процессов (внедряйте улучшения). P Планируй A Внедряй Проверяй C Делай D

12 14 принципов менеджмента качества по Демингу 1.Постоянство цели улучшение продукции и обслуживания. 2.Новая философия для нового экономического периода путем познания менеджерами своих обязанностей и принятия на себя лидерства на пути к переменам. 3.Покончите с зависимостью от массового контроля в достижении качества; исключите необходимость в массовом контроле, сделав качество неотъемлемым свойством продукции, «встроив» качество в продукцию. 4.Покончите с практикой закупок по самой дешевой цене ; вместо этого следует минимизировать общие затраты и стремиться к выбору определенного поставщика для каждого продукта, необходимого в производстве. 5.Улучшайте каждый процесс для улучшения качества, повышения производительности и уменьшения затрат. 6.Введите в практику подготовку и переподготовку кадров. 7.Учредите «лидерство» ; процесс руководства сотрудниками должен помогать им лучше делать свою работу; необходимо тщательно рассмотреть систему управления персоналом.

13 14 принципов менеджмента качества по Демингу 8.Изгоняйте страхи, чтобы все могли эффективно работать для предприятия. 9.Разрушайте барьеры между подразделениями ; исследования, проектирование, производство и реализация должны быть объединены, чтобы предвидеть проблемы производства и эксплуатации. 10.Откажитесь от пустых лозунгов, призывов для производственного персонала, таких, как «ноль дефектов» или новые задания по производительности. Такие призывы бессмысленны, так как подавляющее большинство проблем возникает в системе и находится вне возможностей работников. 11.Устраните произвольно установленные задания и количественные нормы. 12.Дайте работникам возможность гордиться своим трудом ; устраните барьеры, которые обкрадывают рабочих и руководителей, лишая их возможности гордиться своим трудом. 13.Поощряйте стремление к образованию и совершенствованию. 14.Необходима приверженность делу повышения качества и действенность высшего руководства.

14 5 «смертельных болезней» западных компаний по Демингу Отсутствие постоянства целей Погоня за сиюминутной выгодой Системы аттестации и ранжирования персонала Бессмысленная ротация кадров управляющих Использование только количественных критериев для оценки деятельности компании

Качество госуслуги. Качество обслуживания при предоставлении госуслуги 15 качество государственной административно- правовой услуги характеризуется, в первую очередь, обоснованностью и устойчивостью установленного в ходе ее реализации частного административно- правового отношения. (обеспечивается бэк-офисом) качество обслуживания при предоставлении государственной услуги характеризуется доступностью информации о предоставляемой услуге, территориальной шаговой доступностью места получения государственной услуги, минимальным временем ожидания заявителя, комфортностью условий при которых осуществляется прием заявки и выдача конечных документов. (обеспечивается фронт-офисом)

SERVQUAL или RATER это эмпирический выведенный метод, который может быть использован обслуживающей организацией для улучшения качества оказываемых услуг. Метод состоит в развитии понимания восприятия качества требуемой Услуги целевыми пользователями. Это измеренное восприятие качества услуги оказываемой организацией оценивается и сравнивается с качеством услуг «идеальной» организации. Анализ различия результатов сравнения может быть использован для улучшения качества Качество электронной услуги 16

SERVQUAL основывается на 5 измерениях и понятиях: Осязаемость - объективные характеристики элементов физического окружения при предоставлении услуги помещения, оборудования, внешнего вида персонала. Надежность - способность предоставлять обещанную услугу аккуратно и в срок. Отзывчивость - желание помочь потребителям и предоставить услугу незамедлительно. Уверенность - компетентность, вежливость работников и их способность создавать атмосферу доверия и сохранения конфиденциальности. Эмпатия - забота, индивидуальное внимание к потребителям. 17 Качество электронной услуги

SERVQUAL: Зона толерантности 18

Модель Разрывов Качества Услуг это модель, исследующая взаимодействие «слуг народа» с гражданами. Особенностью модели является выявление разрывов во всех видах взаимодействий участников. Прошлый опыт Личные потребности Коммуникации, слухи Воспринятое качество Коммуникации с гражданами Оказание услуги Ожидаемое качество Gap 5 Модель разрывов качества услуг ©Zeithaml Понимание ожиданий граждан руководителями организаций Превращение понимания в стандарт качества Понимание ожиданий граждан сотрудниками организаций Gap 4 Gap 2 Gap 1 Gap 7 Gap 3 Gap 6 19

Gap1: Между ожиданиями граждан и их восприятием руководителями организаций: возникает, если в организации отсутствует четкое представление о предпочтениях «своего» потребителя, его ожиданиях, стереотипах поведения. Это связано, как правило, с тем, что маркетинговые исследования не проводятся или мало ориентированы на изучение потребителей либо результатам исследования не уделяется должного внимания. Прошлый опыт Личные потребности Коммуникации, слухи Ожидаемое качество Модель разрывов качества услуг ©Zeithaml Понимание ожиданий граждан руководителями организаций Gap 1 20

Gap2: Между восприятием руководителей и стандартом предоставления услуги: возникает, если представления менеджеров об ожиданиях потребителей не учтены в разрабатываемых стандартах предоставления услуги. Это может быть вызвано неясностью организационных целей в управлении качеством услуг, недостаточностью ресурсов, направляемых на обеспечение управления. Модель разрывов качества услуг ©Zeithaml Понимание ожиданий граждан руководителями организаций Превращение понимания в стандарт качества Gap 2 21

Gap3: Между стандартом предоставления услуги и ее фактическим предоставлением: появляется, если разработанные стандарты не реализуются на практике или выполняются не полностью. Причинами могут быть несоответствие квалификации работников или используемых технологий выполняемым задачам, туманная постановка задач менеджерами, несовершенство систем коммуникаций и контроля, несогласованность действий сотрудников фронт-офиса и бэк-офиса Оказание услуги Модель разрывов качества услуг ©Zeithaml Превращение понимания в стандарт качества Gap 3 22

Gap4: Между фактическим предоставлением услуг и информации о ней через внешние коммуникации: может быть обусловлен тем, что организация умышленно или случайно формирует у потребителей ложное представление о предлагаемой услуге. К его источникам можно отнести неэффективные коммуникации между контактным персоналом и сотрудниками, формирующими рекламную политику, завышенные обещания, желание организации представить услугу в более выгодном свете. Отметим «цепную реакцию» возникновения разрывов 13 и относительную автономность появления разрыва 4. Коммуникации с гражданами Оказание услуги Модель разрывов качества услуг ©Zeithaml Gap 4 Всё будет завтра 23

Gap5: Между ожиданиями клиента и его восприятием оказанной услуги: возникает как в результате влияния, оказываемого на клиента со стороны, так и недостатков со стороны того, кто оказывает услугу. Ожидания клиента в значительной степени зависят от степени личной потребности в услуге, информации полученной из неформальных источников (рекомендации и слухи), прошлого опыта. Прошлый опыт Личные потребности Коммуникации, слухи Воспринятое качество Ожидаемое качество Gap 5 Модель разрывов качества услуг ©Zeithaml Разрыв 5 это наиболее важный разрыв между ожиданиями граждан их восприятием полученных результатов 24

Gap6: Между ожиданием клиента и представлениями сотрудников об этих ожиданиях: в результате разницы в понимании ожиданий клиента сотрудниками, непосредственно оказывающими услугу. Прошлый опыт Личные потребности Коммуникации, слухи Ожидаемое качество Модель разрывов качества услуг ©Zeithaml Понимание ожиданий граждан сотрудниками организаций Gap 6 25

Gap7: Между представлением сотрудника, оказывающего услугу и руководителями организации. Модель разрывов качества услуг ©Zeithaml Понимание ожиданий граждан руководителями организаций Понимание ожиданий граждан сотрудниками организаций Gap 7 26

Модель Gap показывает, что информация о потребностях клиента и о том как именно они должны быть удовлетворены не появляется автоматически, а является продуктом множества взаимодействий, осложненных тем, что значительная часть из них не поддается формализации и находится в состоянии постоянного изменения Прошлый опыт Личные потребности Коммуникации, слухи Воспринятое качество Коммуникации с гражданами Оказание услуги Ожидаемое качество Gap 5 Модель разрывов качества услуг ©Zeithaml Понимание ожиданий граждан руководителями организаций Превращение понимания в стандарт качества Понимание ожиданий граждан сотрудниками организаций Gap 4 Gap 2 Gap 1 Gap 7 Gap 3 Gap 6 27

Методы управления качеством 28 Организационно-распорядительные (административные) Инженерно-технологические Экономические Социально-психологические

Методы управления качеством 29 Организационно-распорядительные (административные) Основной канал воздействия Организационный (регламентирование и т.д.) Характер воздействия Прямой Мотивы поведения Необходимость соблюдения требований к качеству и наличие ответственности за качество Основа выбора методов Организационный анализ Ограничения при выборе методов Соответствие правовым нормам и требованиям в области качества

Методы управления качеством 30 Инженерно-технологические Основной канал воздействия Инженерно-технологический (автоматизация, механизация и т.д.) Характер воздействия Прямой Мотивы поведения Смешанные (соблюдение требований к «выходным» параметрам, материальный и моральный интерес) Основа выбора методов Инженерно-технический анализ Ограничения при выборе методов Возможности техники, технологии и соответствие требованиям экологии и безопасности

Методы управления качеством 31 Экономические Основной канал воздействия Экономический (зарплата, цены и т.д.) Характер воздействия Косвенный Мотивы поведенияМатериальный интерес Основа выбора методов Технико-экономический анализ Ограничения при выборе методов Соответствие экономическим законам и нормативам по качеству

Методы управления качеством 32 Социально-психологические Основной канал воздействия Социальный (свойства личности, статус личности, общность интересов работников и т.д.) Характер воздействия Косвенный Мотивы поведенияМоральный (духовный) интерес Основа выбора методов Социально-психологические исследования Ограничения при выборе методов Соответствие морально-этическим нормам, правилам и требованиям

Причины применения стандартов Позитивный опыт Экономия ресурсов Взаимопонимание Требования законов Упрощение аудита 33

Задачи стандартизации минимизация издержек (расходов времени и иных ресурсов) получателя услуги; минимизация действий, количества документов требуемых от получателя услуги; возможность виртуального (заочного) обращения получателей услуги в орган, ее оказывающий; закрепление измеряемых требований к качеству и доступности услуги; учет мнения, предпочтений и интересов получателей услуги, защита и обеспечение их прав на качественную и доступную услугу. 34

Стандарты управления качеством Целостные системы (например, EFQM (1992); TQM (ОУК); ISO 9001:2000; CAF (СОК); KVIK (Дания, Швеция); eGIF (Евросоюз) Хартия (договор, односторонняя декларация) по предоставлению государственных услуг потребителю (например, Хартия Марианна (Франция)) Стандарты предоставления государственных и муниципальных услуг (Россия) 35

36 Междунар.НациональныеОтраслевые Управление ИС BS COBIT MOF ITIL Управление проектами ГОСТ Автоматизированные системы. Стадии создания ГОСТ Техническое задание на создание автоматизированной системы PMBOK PRINCE2 APMs Управление безопасностью ISO ISO ISO BS NIST standards Baseline Protection Manual ACSI-33 COBIT Security Baseline ENV12924 ISF Standard of Good Practice Процессы создания ISO ISO TickIT ГОСТ Р-1999 CMMI Bootstrap Управление качеством ISO 9001 EFQM Baldrige National Quality Plan IT Governance ISO/IEC 38500:2008 COSO Internal Control Integrated Framework Australian standard AS 8015 COBIT IT Governance Implementation Guide Управление рисками AS/NZS 4360 COSO Enterprise Risk Management Планирование непрерывности бизнеса PAS-56 AS/NZS 4360 and HB Аудит ISO EA 7/03 COBIT Стандарты управления ИС

Стандарты серии ИСО 9000:2000 ISO «ISO 9001:2008. Системы менеджмента качества. Требования». ISO «ISO 9000:2008. Системы менеджмента качества. Основные положения и словарь». ISO «ISO 9004:2009. Менеджмент для достижения устойчивого успеха организации. Подход на основе менеджмента качества». ISO «ISO 19011:2002 Рекомендации по аудиту систем контроля качества и/или охраны окружающей среды». 37

Хартия Марианна Для того, чтобы соответствовать ожиданиям потребителей Для того, чтобы проводить последовательную и логичную политику в вопросах оказания государственных услуг Хартия Марианна 38

* увеличение « потребления » * обладают большей информацией и более образованы, * более осознанное отношение к решениям государственной власти, * придают все большее значение гражданским ценностям (солидарность, контекст деятельности…) Ожидания: Прозрачность, законность решений Качество взаимодействия Эффективность и направленность услуг на удовлетворение насущных требований Давление потребителей 39

История мер по повышению качества государственных услуг 80 годы: создание «кружков качества» 1989: циркуляр об обновлении предоставления государственных услуг, включающий деятельность в сфере «политики организации приёма граждан и предоставления услуг потребителям». 1992: Хартия о государственных услугах 1994 год был назван Министром государственной службы «годом улучшения качества приёма граждан». 1995: циркуляр о реформе государства, затрагивающий деятельность «по улучшению анализа потребностей и ожиданий потребителей государственных услуг». 2000: ряд директив по качеству услуг, изданные Межминистерским Комитетом по вопросам реформы государства. 40

Повышение качества услуг: ряд направлений реформы Действовать по правилам Меньшее количество более понятных нормативных актов. Фокус на потребителя Понятный язык Инструменты для улучшения качества ведения административной переписки Исключение повторного ввода информации и дублирования проверок Качество взаимоотношений Общедоступные сайты и инф. порталы Телефонные инф. центры Дистанционные процедуры Улучшение качества услуг Регулярная оценка Качества результатов применения Стандартных процедур и системы управления ими 41

Содержание хартии «Марианна» 5 пунктов обязательств: Большая доступность служб Внимание к каждому запросу Качественные ответы на запросы в определённый срок Обязательная реакция на жалобы Внимательное отношение к мнению граждан для улучшения работы Простой доступ, близкое расположение Понятность, доступность информации Вежливость, внимательность Эффективность, предсказуемость ответов Стандартность процедур Открытость и учёт мнения граждан Точное соблюдение правил и прозрачность 42

Содержание хартии «Марианна» Для каждого пункта обязательств: Постоянные и дополнительные обязательства. Стандарты качества, которые должны подвергаться постоянному анализу и периодическому совершенствованию. Возможность создания специальных обязательств. Типовые межминистерские рамки Министерские инструкции Документы местного значения 43

Стандарт услуги Документы, описывающие: требования к характеристикам и процессам существующей или вновь вводимой государственной (муниципальной) услуги, оказываемой в электронной форме, порядок перевода существующей услуг на электронную форму оказания, способы сопряжения процессов оказания услуг в электронной и традиционной форме. 44

Стандарт предназначен для добровольного использования и преследует следующие цели: предоставить аналитикам и разработчикам систем оказания государственных и муниципальных услуг в электронной форме удобную методику структурированного описания накопленного ими полезного опыта (т.н. «хороших практик») для его последующего использования в других регионах (субъектах федерации). 45

Стандарт обеспечить потенциальных пользователей стандартов единым понятийным аппаратом, обеспечивающим однозначную интерпретацию текстов стандартов и упрощающим практического применение изложенных в них практик и методик, а также устанавливающим единые подходы к оценке качества оказания услуг в электронной форме. 46

Стандарт В целях добровольного многократного применения и унификации способов оказания электронных услуг осуществляется ведение единого реестра стандартов электронных услуг, соответствующих требованиям настоящего стандарта, и рекомендованных к применению органами государственной власти и муниципального самоуправления Российской Федерации. 47

Поддержка Электронного Правительства (G2C) в Российской Федераций EuropeAid/126204/SER/RU 48 Федеральный закон Российской Федерации от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" Статья 2 Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе 4) административный регламент - нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги;

Поддержка Электронного Правительства (G2C) в Российской Федераций EuropeAid/126204/SER/RU 49 Федеральный закон Российской Федерации от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" Статья 5. Права заявителей при получении государственных и муниципальных услуг При получении государственных и муниципальных услуг заявители имеют право на: 1) получение государственной или муниципальной услуги своевременно и в соответствии со стандартом предоставления государственной или муниципальной услуги;

Поддержка Электронного Правительства (G2C) в Российской Федераций EuropeAid/126204/SER/RU 50 Федеральный закон Российской Федерации от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" Статья 12. Требования к структуре административных регламентов 2. Структура административного регламента должна содержать разделы, устанавливающие: 1) общие положения; 2) стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги;

Поддержка Электронного Правительства (G2C) в Российской Федераций EuropeAid/126204/SER/RU 51 Федеральный закон Российской Федерации от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" Статья 14. Требования к стандарту предоставления государственной или муниципальной услуги Стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги предусматривает: 1) Наименование услуги; 2) наименование органа, предоставляющего услугу; 3) результат предоставления услуги; 4) срок предоставления услуги; 5) правовые основания для предоставления услуги; 6) исчерпывающий перечень документов, необходимых для предоставления услуги; 7) исчерпывающий перечень оснований для отказа в приеме документов; 8) исчерпывающий перечень оснований для отказа в предоставлении услуги;

Поддержка Электронного Правительства (G2C) в Российской Федераций EuropeAid/126204/SER/RU 52 Федеральный закон Российской Федерации от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (Продолжение) 9) размер платы, взимаемой с заявителя при предоставлении услуги, и способы ее взимания; 10) максимальный срок ожидания в очереди при подаче запроса о предоставлении услуги и при получении результата; 11) срок регистрации запроса заявителя о предоставлении услуги; 12) требования к помещениям, в которых предоставляются услуги, к залу ожидания, местам для заполнения запросов о предоставлении услуги, информационным стендам с образцами их заполнения и перечнем документов, необходимых для предоставления каждой услуги; 13) показатели доступности и качества услуг; 14) иные требования, в том числе учитывающие особенности предоставления услуг в многофункциональных центрах и в электронной форме.

Процесс разработки и внедрения стандарта услуги Организационная подготовка (формирование раб. группы, планирование этапов и т.п.); Фиксация существующего качества и доступности. услуги, основных проблем получателей; Исследование предпочтений получателей услуги; Разработка процедур в соответствии с предпочтениями, расчет возможностей внедрения, написание проекта стандарта; Экспертиза и обсуждение проекта стандарта, пилотная апробация; Утверждение стандарта Составление графика финансирования работ по обеспечению внедрения стандарта Внедрение стандарта Мониторинг исполнения и пересмотр стандарта 53

Требования к структуре, содержанию, оформлению и порядку разработки стандартов государственной (муниципальной) услуги, предоставляемой в электронном виде 54

Общие требования титульный лист; предисловие*; содержание; введение; наименование*; область применения*; нормативные ссылки; термины и определения; обозначения и сокращения; основные нормативные положения*; приложения; библиография; библиографические данные. 55

И снова: Задачи стандартизации минимизация издержек (расходов времени и иных ресурсов) получателя услуги; минимизация действий, количества документов требуемых от получателя услуги; возможность виртуального (заочного) обращения получателей услуги в орган, ее оказывающий; закрепление измеряемых требований к качеству и доступности услуги; учет мнения, предпочтений и интересов получателей услуги, защита и обеспечение их прав на качественную и доступную услугу. 56

Поддержка Электронного Правительства (G2C) в Российской Федераций EuropeAid/126204/SER/RU Спасибо за внимание! 57 Дмитрий Трутнев