"Потребительский" мониторинг внедрения и правоприменения административных регламентов: результаты и перспективы Центр гражданского анализа и независимых исследований Институт национального проекта «Общественный договор» Москва, 20 марта 2009 года Круглый стол «Реформы государственного и муниципального управления в России: результаты и перспективы в новых экономических условиях»

Действенный механизм получения актуальной информации: перечень конкретных нарушений законодательства, прав и законных интересов граждан и организаций; качество отдельных элементов государственного управления; рейтинги качества государственного управления; база данных лучших примеров и успешного опыта государственного управления Действенный инструмент контроля, не только внешнего, но и внутреннего и перекрестного: весь госаппарат, отдельное ведомство, подразделение, регион, муниципалитет Но главное: Увеличение каналов участия гражданских институтов как партнеров в реализации административной реформы Внешний, «потребительский» мониторинг как продукт Административной реформы Только граждане могут реально оценить адресованные им услуги и функции Привлечение для оценки работы ведомства заинтересованных и информированных групп дает информацию о реальных результатах Соответственно, выявляются оценки, невозможные в системе государственной отчетности и статистики При этом методы общественного наблюдения исключают прямое вмешательство в деятельность ОИВ

Контрольная закупка : Потребительский мониторинг – опыт методики, 100 рабочих карт, 140 сценариев Гражданский десант: 140 человек за два месяца проводят почти 700 закупок в 60 регионах Анализ: конкретные расхождения с АР, типичные проблемы и успехи, 83 кейса. Поданы более 20 жалоб. Обсуждения 3 региональных «узла» методической и организационной поддержки - центр в Перми Тестовый запуск – 50 закупок. Коррективы. Большой Запуск! На дворе – август! В течение 3 недель 15 гражданских экспертов анализируют более 8000 стр. раб. материалов Сотни отчетных документов сканируются и переправляются в методические центры Контрольная закупка - непосредственное и анонимное прохождение административных процедур гражданами и организациями с целью получения государственных услуг

КритерииХарактеристики Несоответствие контрольной закупки целям исследования Невозможно сплошное обследование качества: исследование касается лишь тех процессов, которые проходят во взаимодействии с потребителем; исследуются те характеристики, которые могут быть замечены потребителем; только конкретные протестированные процедуры и информация о том, что в лучшем случае «ничто во взаимодействии, замеченное потребителем, не идет так, как не следует»; Несоответствие контрольной закупки как информативного метода при исследовании данного административного регламента «герметичная» функция - практическая возможность инициировать исполнение функции и одновременно быть участником процесса взаимодействия ничтожно мала (контроль и надзор); «пустая» функция для контрольной закупки: недостаточное количество этапов, количество значимых характеристик на этих этапах невелико; нет «точек входа» получателя, невозможно фиксировать и документировать результаты этапа; Невозможность проведения АНОНИМНОЙ закупки реальных получателей услуги ограниченное количество; высок риск аффилированности разного типа потенциальных агентов закупки (замкнутость сообщества получателей услуги, кумовство в ОИВ и т.п.); информированность специалистов ОИВ о контрольной закупке (утечка); ЗАПРЕТИТЕЛЬНАЯ барьерность доступа к агенту контрольной закупки доступ к агенту контрольной закупки серьезно затруднен требуемым статусом; доступ к агенту затруднен из-за отсутствия инфраструктуры поддержки «контрольной закупки» в данном месте. Факторы, ограничивающие использование метода контрольной закупки

Процесс проведения «контрольной закупки»: Принципиальная схема Выявление «параметров для клиента» в тексте АР Поиск и идентификация партнера – субъекта закупки Пошаговая инструкция и «легенда» Эксперимент – получение государственной услуги с прохождением всех этапов Фиксация всех замеченных и значимых параметров взаимодействия гражданина и ОИВ Получение картинки «Как устроена жизнь» Описание кейсов Выявление нарушений, устойчивости правил, лучшей и худшей практики Сравнение полученных параметров с описанными в регламенте Выявление потребитель- ской оценки взаимодейст- вия

На основе их наблюдений аналитики выявили Не достигнуто и не гарантировано качество регламентации Не достигнуто и не гарантировано качество предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций Не достигнуто и не гарантировано повышение эффективности государственного управления Принципиальные результаты : Административная реформа

Неисполнение регламентированной функции Отказ в предоставлении выписки из лесного реестра в Чувашии – нет спецпрограммного обеспечения Избыточность требований к заявителям В Таганроге гражданину для получения информации о рынке труда нужно принести в центр занятости справку с места учебы и документ об образовании Отсутствие обязательной информации и инструментов информирования На сайте Россвязи неработающие эл.адреса ОИВ В 60% случаев не размещены тексты административных регламентов в помещениях ОИВ Несовпадение места предоставления услуги с информацией из АР В Тюмени при получении услуги Департамента природных ресурсов пришлось посетить 3 адреса последовательно. Недостаточная квалификация сотрудников В центре занятости СПб потеряли заявление и копию ИНН заявителя, Сотрудники МВД вообще не знают об услуге «добровольная дактилоскопическая регистрация» Дискриминирование разных групп Консультирование по телефону только Центральным аппаратом и только с 10 до – в Хабаровске уже закончился раб.день Нарушение прав граждан В УФМС Пермского края отказались менять паспорт в связи с изменением фамилии пока не подтвердится российское гражданство Помимо конкретных нарушений процедур, описанных в регламентах, выявлены проблемы:

Общественный мониторинг ФАС в 2008 году : Составляющие процесса Центральная мониторинговая группа – и 17 мониторинговых групп : более 70 исследователей Экспертный опрос (425 экспертов) Опрос сотрудников ФАС Пресс-портреты ТУ ФАС – 25 регионов Углубленной анализ поведения службы в информационном пространстве в условиях репутационных скандалов Изучение сайтов (всех имеющихся) Анализ пресс-активности (5400 информационных источников) Натурные наблюдения в 18 офисах службы Натурные наблюдения в помещениях МФЦ Фокус-группы и экспертные обсуждения (8) Эксперименты (более100), в т.ч. контрольные закупки по 7 регламентированным функциям Доклад о соблюдении общественных интересов в деятельности ФАС Общественно- консультативный совет

Гражданские активисты оценили возможности регламентации и проверки ее качества для защиты общественных интересов Существует целый каскад организаций и даже панель гражданских экспертов, имеющих знания, навыки и опыт в экспертизе текстов и практики применения регламентов Существует библиотека демонстрационных кейсов: например, «Как солдат паспорт получал» и др. Существует пригодный для использования методический инструментарий Сформирована инновационная практика разделения функций надзора и контроля; Контроль и надзор в сфере исполнения государственных функций реализован негосударственными акторами В гражданском секторе актуализирован интерес к административной реформе Запущен механизм «потребительского контроля» качества исполнения государственных функций Увеличение каналов участия гражданских институтов как партнеров в реализации административной реформы