Федеральный закон от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" Статья 1. Сфера применения настоящего Федерального закона Статья 2. Право граждан на обращение Статья 3. Правовое регулирование правоотношений, связанных с рассмотрением обращений граждан Статья 4. Основные термины, используемые в настоящем Федеральном законе Статья 5. Права гражданина при рассмотрении обращения Статья 6. Гарантии безопасности гражданина в связи с его обращением Статья 7. Требования к письменному обращению Статья 8. Направление и регистрация письменного обращения Статья 9. Обязательность принятия обращения к рассмотрению Статья 10. Рассмотрение обращения Статья 11. Порядок рассмотрения отдельных обращений Статья 12. Сроки рассмотрения письменного обращения Статья 13. Личный прием граждан Статья 14. Контроль за соблюдением порядка рассмотрения обращений Статья 15. Ответственность за нарушение настоящего Федерального закона Статья 16. Возмещение причиненных убытков и взыскание понесенных расходов при рассмотрении обращений Статья 17. Признание не действующими на территории Российской Федерации отдельных нормативных правовых актов Союза ССР Статья 18. Вступление в силу настоящего Федерального закона

Статья 1. Сфера применения настоящего Федерального закона 1. Комментируемая статья определяет конкретный предмет регулирования рассматриваемого Закона. Право на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления - неотъемлемое право каждого гражданина. Оно представляет собой не только средство осуществления и охраны прав и свобод граждан, но и своеобразное средство общественного контроля над деятельностью государственного и муниципального аппарата, а также, в идеале, способ оптимизации его деятельности (гражданин в своем обращении указывает на определенные проблемы или предлагает пути их решения). Как верно отметила еще в 1959 г. Н.А. Ямпольская, "процесс развития субъективных прав заключается в активных действиях граждан по охране и защите своих прав и таким образом способствующих укреплению законности". Кроме того, как отметил в 2005 г. Президент Российской Федерации В.В. Путин в своем Послании Федеральному Собранию от 25 апреля 2005 г., "сама власть... обязана открывать все новые возможности для укрепления в стране институтов реальной демократии. Отказывать собственному народу, самим себе в способности жить по демократическим законам - это значит не уважать себя, своих сограждан, это значит не понимать прошлого и не видеть будущего", а также: "Мы исходим из того, что иметь в стране развитые демократические процедуры не просто необходимо, но и экономически выгодно. Быть с обществом в ответственном диалоге - политически целесообразно. И поэтому современный российский чиновник обязан учиться разговаривать с обществом не на командном жаргоне, а на современном языке сотрудничества, языке общественной заинтересованности, диалога и реальной демократии. Это наша базовая позиция, и мы будем ей строго следовать"

1. По сути, часть 1 комментируемой статьи дословно дублирует положения статьи 33 Конституции Российской Федерации. Еще статья 13 Конвенции о защите прав человека и основных свобод (заключена в г. Риме ) указывала, что каждый, чьи права и свободы, признанные в Конвенции, нарушены, имеет право на эффективное средство правовой защиты в государственном органе, даже если это нарушение было совершено лицами, действовавшими в официальном качестве. Американская конвенция о правах человека (Россия не участвует) (заключена в г. Сан- Хосе ) дополняла указанные выше положения обязанностями государств-участников: - гарантировать, чтобы любое лицо, требующее таких средств судебной защиты, имело на это право, установленное компетентными властями, предусмотренное правовой системой государства; - развивать возможности юридической защиты; - гарантировать проведение в жизнь компетентными властями предоставленных средств защиты. 2. Комментируемая статья закрепляет две формы обращения: личное и письменное. Личное обращение заключается в непосредственном присутствии гражданина на приеме в государственном или муниципальном органе или у должностного лица. Письменное обращение может заключаться в направлении адресату по почте, с нарочным, подаче в канцелярию, секретарю или непосредственно должностному лицу документально оформленных обращений. На наш взгляд, письменная форма обращения более эффективна. Ведь, как отмечал Л.И. Ратнер, она более "выразительная отрицательная оценка действий должностного лица, которая "сохраняет непосредственное выражение взгляда на вещи самого жалобщика, его аргументацию, собственную оценку имевшего место факта, непосредственно выраженные эмоции". Проект Федерального закона "Об обращениях граждан" допускал также телефонные обращения. Руководители органов государственной исполнительной власти и органов местного самоуправления организуют функционирование специальных телефонов для приема обращений граждан (телефоны "горячей линии"). Статья 2. Право граждан на обращение

1. До 2 мая 2006 г. правоотношения по рассмотрению обращений граждан регулировались Указом Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 года N 2534-VII "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан" (Ведомости Верховного Совета СССР N 17. Ст. 144) и Законом СССР от 26 июня 1968 года N 2830-VII "Об утверждении Указа Президиума Верховного Совета СССР "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан" (Ведомости Верховного Совета СССР N 27. Ст. 237). Однако нетрудно заметить, что с момента принятия данных нормативных актов прошел слишком большой период времени, изменились социально- политические условия в стране, существенно возрос бюрократический аппарат. Все это указывало на назревшую необходимость принятия нового нормативного акта. С принятием 2 мая 2006 г. Федерального закона N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан..." все указанные нормативные акты были признаны недействующими. Статья 3 комментируемого Закона закрепляет источники правового регулирования в рассматриваемой сфере. 2. К источникам регулирования правоотношений в сфере рассмотрения обращений граждан относятся: Конституция Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации, федеральные конституционные законы, комментируемый Федеральный закон и иные федеральные законы. 3. Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации (ч. 1 ст. 15 Конституции). 4. Верховный Суд в абз. 2 ч. 2 Постановления Пленума Верховного Суда N 8 от "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия" установил, что суд, разрешая дело, применяет непосредственно Конституцию, в частности: Статья 3. Правовое регулирование правоотношений, связанных с рассмотрением обращений граждан

1. Комментируемая статья закрепляет трактовку основных терминов, используемых в рассматриваемом Федеральном законе. К числу таких терминов относятся категории "обращения граждан", "предложение", "заявление", "жалоба", "должностное лицо". 2. Первая часть комментируемой статьи содержит трактовку термина "обращение гражданина". По сути, в ней только перечислены все основные характеристики данного понятия: - по типу обращение может быть предложением, заявлением или жалобой. При этом каждый из типов обращения обладает своей спецификой; - по форме допустимы как письменные, так и устные обращения; - адресатом письменного обращения может быть государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо данных органов; - адресатом же устного обращения выступают только государственные органы или органы местного самоуправления. Не совсем понятно, почему законодатель не допускает устного обращения к должностному лицу указанных органов. Данное положение несколько противоречит части 1 статьи 2 комментируемого Закона, устанавливающей, что граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы, органы местного самоуправления и должностным лицам, то есть допускающей устное обращение к должностному лицу. Да и не может весь орган, как единое целое юридическое лицо, заниматься выслушиванием устного обращения гражданина. Обычно граждане записываются на прием к должностному лицу органа государственной власти или местного самоуправления и уже ему излагают свои проблемы. Несколько более оправданно научное определение обращения, предложенное С.А. Широбоковым. По его мнению, обращение - это волеизъявление индивида, выражающееся в конкретных действиях, имеющих письменную или устную форму, соответствующую правилам, закрепленным в нормативно- правовых актах, направляемое в органы государства или органы местного самоуправления, в видах, необходимых для того, чтобы реализовать, предоставить, защитить или восстановить права и свободы Статья 4. Основные термины, используемые в настоящем Федеральном законе

Статья 5. Права гражданина при рассмотрении обращения Комментируемая статья закрепляет права граждан при рассмотрении обращения государственным органом, органом местного самоуправления или должностными лицами данных органов. Право гражданина - установленная и обеспеченная нормами комментируемого Закона и иных нормативных актов мера возможного поведения лица при рассмотрении его обращения, а также возможность требовать определенных действий от органов и должностных лиц, рассматривающих его обращение. В первую очередь, гражданин имеет право представлять дополнительные материалы, подтверждающие обстоятельства, изложенные в обращении или содержащие иную, связанную с обращением гражданина, информацию. Часть 2 комментируемой статьи закрепляет право гражданина знакомиться с материалами, касающимися обращения (с нормативным материалом, внутренними инструкциями по делопроизводству и т.п.). Основанием отказа в ознакомлении может служить: затрагивание прав, свобод и законных интересов других лиц; содержание сведений, составляющих государственную тайну. Обращение гражданина не может быть проигнорировано. Гражданин имеет право получить письменный ответ, а государственные органы, органы местного самоуправления и должностные лица, соответственно, обязаны дать письменный ответ на обращение по существу указанных вопросов. В некоторых случаях гражданину может быть дан не ответ по существу, а уведомление о переадресации обращения в компетентный орган или должностному лицу, в чьи обязанности входит рассмотрение подобных обращений. И это правильно - государственный или муниципальный орган не могут превышать свою компетенцию и присваивать чужие полномочия. При этом не следует расценивать уведомление о переадресации в качестве нарушения обязанности соответствующего органа дать ответ на обращение. Часть четвертая комментируемой статьи предоставляет гражданам действенный инструмент борьбы с чиновничьим произволом и волокитой - обжалование действий (бездействия) должностного лица. Допустимы два вида обжалования: административный и судебный порядок.

Статья 6. Гарантии безопасности гражданина в связи с его обращением Комментируемая статья призвана обеспечить безопасность и отсутствие неблагоприятных последствий для гражданина, которые могут возникнуть в связи с обращением гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу. На наш взгляд, норму комментируемой статьи необходимо трактовать несколько более расширено: следует считать недопустимым преследование не только гражданина, но и любого члена его семьи в связи с поданным гражданином обращением. В противном случае норма превращается в фикцию: порождая неприятности не гражданину, а его родственникам, можно достичь абсолютно идентичного прямому преследованию результата. Запрещается любое преследование гражданина, связанное с подачей им обращения: уголовное, административное, дисциплинарное, гражданско-правовое, умаление его трудовых, социальных, жилищных, пенсионных и иных прав и т.д. Часть вторая комментируемой статьи предназначена для сохранения конфиденциальности сведений, содержащихся в обращении, а также сведений, составляющих тайну частной жизни обратившегося лица. Допустимо всего две ситуации, при которых иные (кроме адресата обращения) лица могут получить доступ к указанной информации: - лицо согласно на подобное предоставление сведений; - предоставление сведений обусловлено переадресацией заявления иному государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит разрешение вопросов, поставленных в обращении.

Статья 7. Требования к письменному обращению Комментируемая статья закрепляет основные реквизиты обращения. В первую очередь в вводной части обращения указывается адресат (государственный орган, орган местного самоуправления или фамилия, имя, отчество должностного лица, которому подается обращение, и его должность). Далее гражданин указывает свои фамилию, имя, отчество (при наличии). В вводной части указывается также адрес гражданина. Это необходимо для последующего направления гражданину ответа или уведомления о переадресации. Кроме того, в обращении могут быть указаны контактные телефоны гражданина. В основной части обращения излагается суть проблемы, с которой обращается гражданин, доводы, на которых основываются просьбы и предложения, а также сами просьбы и предложения. Завершая обращение, гражданин ставит свою подпись (как правило, в скобках указывается расшифровка подписи), а также указывается дата подачи обращения. В подтверждение изложенных в обращении обстоятельств и требований гражданин может приложить к обращению копии любых документов и материалов или оригиналы документов. В обращении о наличии таких документов или их копий свидетельствует список приложений. Письменные обращения желательно подготовить в двух экземплярах - на втором экземпляре ставится подпись принявшего обращение лица (как правило, работника секретариата или канцелярии государственного органа, органа местного самоуправления), а также дата принятия. Впоследствии данный экземпляр обращения может служить письменным доказательством при обращении в суд. Последняя часть комментируемой статьи закрепляет режим оборота обращений, поступивших в государственный орган, орган местного самоуправления или к должностному лицу по такому специфическому каналу, как информационные системы общего пользования. К числу таких информационных систем, в первую очередь, относятся телекоммуникационные сети (Internet, Fidonet и другие сети, обеспечивающие доступ неограниченному кругу лиц). В настоящий момент многие государственные органы и органы местного самоуправления имеют сайты в сети Internet, а также почтовые ящики электронной почты, на которые гражданами могут подаваться по сетям обращения.

Статья 8. Направление и регистрация письменного обращения Комментируемая статья раскрывает порядок приема письменного обращения граждан. Прием обращения - этап, предшествующий его рассмотрению. Этот этап состоит из нескольких обязательных и факультативных (необязательных) стадий: направление обращения; его регистрация (обязательные стадии); перенаправление обращения государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которого входит решение поставленных вопросов; рассылка копий обращения иным органам и должностным лицам (факультативные стадии). Первая часть комментируемой статьи определяет, что при обращении в государственные органы, органы местного самоуправления или должностному лицу между гражданином и адресатом не должно быть никаких посредников, классификаторов и распределителей обращений, какой-либо процедуры цензуры или допуска. При направлении обращения гражданин может заблуждаться в полномочиях органа или должностного лица, которому обращение направляется. Поэтому часть третья комментируемой статьи обязывает государственный орган, орган местного самоуправления и должностное лицо при получении обращения, содержащего вопросы, разрешение которых не входит в их компетенцию или превышает их полномочия, перенаправить данное обращение в компетентный орган, компетентному должностному лицу "по подведомственности". На такое перенаправление органу государственной власти, местного самоуправления или должностному лицу, первоначально получившим обращение гражданина, дается семь дней. Четвертая часть комментируемой статьи содержит регламентацию действий государственного органа, органа местного самоуправления и должностного лица в случае, если решить поставленные гражданином в обращении вопросы можно лишь совместными усилиями нескольких компетентных органов или должностных лиц. В такой ситуации всем органам и должностным лицам, которые будут участвовать в разрешении обращения по существу, направляются копии обращения. На пересылку копий обращения и приложенных к нему материалов государственному органу, органу местного самоуправления, должностным лицам дается семидневный срок с момента регистрации обращения.

Статья 8. Направление и регистрация письменного обращения Пятая часть комментируемой статьи закрепляет правомочие должностного лица и компетентных органов, перенаправивших обращение "по подведомственности", испрашивать у государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, занимающихся разрешением обращения по существу, при необходимости сведения и материалы о результатах разрешения заявления. В шестой части комментируемой статьи устанавливается запрет на направление обращения для разрешения по существу в тот орган или тому должностному лицу, действия (бездействие) которых оспариваются. Данное положение полностью обоснованно. Безусловно, такой орган или должностное лицо будет отстаивать правомерность своих действий (бездействия), и ожидать принятия каких-либо мер бесполезно. Однако на практике при административном обжаловании действий какого-либо органа или должностного лица вышестоящему в порядке соподчиненности органу данная жалоба передается на рассмотрение и разрешение в сам орган-нарушитель. Седьмая часть комментируемой статьи предусматривает выход из "патовой" ситуации, когда орган, в который направлено обращение, не правомочен разрешать поставленные в нем вопросы, а компетентный орган или компетентное должностное лицо как раз и являются теми нарушителями прав, свобод и интересов гражданина, действия (бездействие) которых обжалуются. В такой ситуации орган или должностное лицо, принявшие обращение, возвращают его гражданину и разъясняют его право на судебное обжалование действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц. Комментируемая статья не предусматривает особых мер безопасности при приеме письменного обращения гражданина.

Статья 9. Обязательность принятия обращения к рассмотрению Комментируемая статья закрепляет обязательность рассмотрения обращения, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, должностным лицом в пределах компетенции. Обращения граждан, содержащие обжалование решений, действий (бездействия) конкретных должностных лиц федерального органа исполнительной власти, не могут направляться этим должностным лицам для рассмотрения и (или) ответа. В некоторых случаях, когда представленные гражданином документальные приложения и материалы, приложенные к обращению, физически не могут отразить всю полноту проблемы, государственный орган, орган местного самоуправления, должностное лицо вправе осуществить рассмотрение обращения с выездом на место.

Статья 10. Рассмотрение обращения Комментируемая статья закрепляет порядок непосредственного рассмотрения обращений граждан, то есть его непосредственного изучения, а также подготовки и направления гражданину ответа на обращение. Часть первая рассматриваемой статьи указывает функции государственного органа, органа местного самоуправления, должностного лица при рассмотрении обращения. В первую очередь в круг их обязанностей входит обеспечение соблюдения при рассмотрении обращения граждан основных принципов такого рассмотрения. Как правило, обращения граждан передаются непосредственно руководителю соответствующего отдела учреждения, который определяет конкретного исполнителя. Пункт второй части 1 комментируемой статьи закрепляет правомочие органа или должностного лица, рассматривающих обращение, запрашивать дополнительные документы и материалы, необходимые для разрешения вопросов по существу, если представленной в обращении информации недостаточно. Часть вторая комментируемой статьи устанавливает срок для ответа на запрос государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица дополнительной информации, документов и материалов. Согласно комментируемой части, истребуемые документы, материалы и иная информация, необходимые для рассмотрения обращения, должны быть предоставлены в течение 15 дней с момента получения запроса. Для документов и материалов, содержащих государственную или иную охраняемую законом тайну, законодательством предусмотрен особый порядок предоставления по запросу. Часть 3 рассматриваемой статьи определяет должностных лиц, правомочных ставить подпись на ответе гражданину. К таким лицам относятся: руководитель государственного органа или органа местного самоуправления, само должностное лицо либо иное уполномоченное на то лицо. Последняя часть статьи определяет порядок ответа на обращение, поступившее по информационным системам общего пользования, ответ на такое обращение дается в общем порядке, то есть по почтовому адресу гражданина, указанному в обращении.

Статья 11. Порядок рассмотрения отдельных обращений Комментируемая статья определяет особенности рассмотрения некоторых категорий обращений: анонимных обращений; жалоб на судебные решения; обращений, в которых содержатся нецензурные либо оскорбительные выражения, угрозы жизни, здоровью и имуществу должностного лица, а также членов его семьи; обращений с нечитаемым испорченным текстом; повторных обращений; обращений, содержащих вопросы, затрагивающие государственную или иную охраняемую законом тайну. Первая часть статьи закрепляет специфику рассмотрения анонимных сообщений, то есть сообщений, в которых не указаны фамилия и адрес гражданина, по которому может быть дан ответ. При невозможности определить адресата ответа государственные органы, органы местного самоуправления и должностные лица освобождаются от обязанности давать ответ на такое обращение. Коллективными обращениями признаются обращения, поданные от имени двух и более лиц. Третья часть комментируемой статьи определяет последствия получения государственным органом, органом местного самоуправления или должностным лицом обращения, в котором содержатся нецензурные либо оскорбительные выражения, угрозы жизни, здоровью и имуществу должностного лица, а также членов его семьи. Комментируемая статья дает чиновнику право оставить без ответа любое обращение гражданина, содержащее нецензурные или оскорбительные выражения, вне зависимости от важности поставленных в нем вопросов.

Статья 12. Сроки рассмотрения письменного обращения Комментируемая статья устанавливает сроки рассмотрения обращений граждан. Под сроком рассмотрения обращений граждан понимается предусмотренный законом промежуток времени, в течение которого должно быть завершено рассмотрение по существу вопросов, изложенных в обращении, и гражданину направлен ответ. По общему правилу государственному органу, органу местного самоуправления, должностному лицу предоставляется 30 суток со дня регистрации обращения для работы с ним. Рассмотрение обращения гражданина и подготовка мотивированного ответа по существу поставленных в обращении вопросов может быть совершено до двадцати четырех часов последнего дня срока. В случае если ответ на обращение был передан в организацию почтовой связи до двадцати четырех часов последнего дня срока, срок не считается пропущенным. Вторая часть комментируемой статьи допускает продление установленного законом тридцатидневного срока. Такое продление возможно лишь в исключительных случаях, например, при особой сложности, объемности проблем, поставленных в обращении, необходимости проведения специальных исследований, изучения дополнительных материалов.

Статья 13. Личный прием граждан Комментируемая статья определяет порядок личного приема граждан в государственных органах, органах местного самоуправления и должностными лицами. Согласно первой части комментируемой статьи работниками государственных органов и органов местного самоуправления, полномочными принимать граждан, являются руководители этих органов и иные уполномоченные лица. До сведения граждан обязательно должна быть доведена информация о месте приема и приемных часах. Как правило, прием граждан проводится в служебных кабинетах должностных лиц, осуществляющих прием, либо в специально отведенном помещении, которое оборудуется необходимым имуществом и оснащается средствами связи. Предъявление гражданином документа, удостоверяющего личность, обязательно. Закон не уточняет, какие именно документы требуется предъявить. Поэтому можно сделать вывод, что требуется предъявление любого документа, позволяющего достоверно установить личность обратившегося, выданного официальным учреждением и содержащего фамилию, имя, отчество обратившегося и его фотографию. Третья часть комментируемой статьи требует документального оформления даже устного обращения гражданина на личном приеме. На каждого гражданина, обратившегося для личного приема в органы государственной власти, органы местного самоуправления или к должностному лицу, заводится карточка личного приема граждан. В этой карточке отражаются сведения о личности явившегося на прием гражданина, кратко излагается суть обращения, а также ответ на обращение. Ответ на устное обращение, сделанное при личном приеме гражданина, может быть дан в устной или письменной форме. В устной форме ответ дается в случае, если факты и обстоятельства, изложенные гражданином, являются очевидными (то есть зримыми, общеизвестными, не оспариваемыми), не требуют дополнительной проверки и сам гражданин не возражает против устного ответа. Следует отметить, что если гражданин впоследствии намеревается защищать свои права и законные интересы в суде, то ему желательно все-таки получить письменный ответ.

Статья 14. Контроль за соблюдением порядка рассмотрения обращений Комментируемая статья определяет необходимость контроля над деятельностью государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц по рассмотрению обращений граждан. Статья 15. Ответственность за нарушение настоящего Федерального закона Комментируемая статья закрепляет основы ответственности лиц, виновных в нарушении комментируемого Федерального закона. Сам комментируемый нормативный акт непосредственно не предусматривает меры ответственности виновных лиц, а отсылает к иному законодательству Российской Федерации. Статья 17. Признание не действующими на территории Российской Федерации отдельных нормативных правовых актов Союза ССР Комментируемая статья предусматривает перечень нормативных актов, утративших силу в связи с принятием комментируемого Федерального закона. Данные нормативные акты были приняты в условиях совершенно иной политической и социально-экономической ситуации и на настоящий момент уже не отвечали требованиям времени. Статья 18. Вступление в силу настоящего Федерального закона В нашем случае Закон получает начало своего действия на всей территории Российской Федерации только по истечении 180 дней после его официального опубликования. Федеральные законы должны быть опубликованы в "Парламентской газете", "Российской газете" или Собрании законодательства Российской Федерации.