Региональные политические элиты в России и федерализм Школа Публичной Политики Самара, август 2005 Пономарев И.В.

Признаки демократического государства 1.Всеобщее избирательное право 2.Гарантированные гражданские свободы 3.Разделение властей 4.Система сдержек и противовесов 5.Развитый федерализм и местное самоуправление

Что такое федерализм Федерализм – система, согласно которой области, соединенные в одно целое государство, сохраняют в большей или меньшей степени свою политическую самостоятельность (Брокгауз и Ефрон)Федерализм – система, согласно которой области, соединенные в одно целое государство, сохраняют в большей или меньшей степени свою политическую самостоятельность (Брокгауз и Ефрон) –Фискальный федерализм – система трансфертов, на основе которой федеральное правительство делится своими доходами с региональными и местными органами власти Из более чем 200 государств мира федерации – 24Из более чем 200 государств мира федерации – 24

Федерализм в западных демократиях США – почти конфедерацияСША – почти конфедерация –Штаты являются практически независимыми государствами, и решают, что делегировать центру –Вся политика местная, все должностные лица (законодательная, исполнительная, судебная власть) избираются по разным законам Даже кандидатуры президента США разные на уровне регионовДаже кандидатуры президента США разные на уровне регионов –На федеральный уровень переданы часть правоохранительных функций, транспорт, армия –Субъекты и федерация собирают разные налоги Германия – «кооперативная федерация»Германия – «кооперативная федерация» –Примат федерального законодательства, но действует «презумпция компетентности» земель –Земельная исполнительная и законодательная власть, включая глав регионов, избираются по единому избирательному закону –Налоговая система более централизована, чем в США Индия – сильный центрИндия – сильный центр –Крайне детализованная федеральная конституция –Главы субъектов назначаются –Первоначально штаты были неравноправны, затем это было отменено –Перечень полномочий регионов исчерпывающий, в отличие от полномочий центра

Федерализм и региональная политика во времена СССР Федерализм в России был введен после революции 1917 года по национально- территориальному признаку, имел сложный многоуровневый характерФедерализм в России был введен после революции 1917 года по национально- территориальному признаку, имел сложный многоуровневый характер Кадровая политика в СССР заложена Сталиным:Кадровая политика в СССР заложена Сталиным: –Номенклатура как всеобщий план кадрового развития –Набор неписаных правил при назначении региональных руководителей, особенно в нацреспубликах –Система горизонтальной и вертикальной ротации –Минимум собственности при развитой системе персональных привилегий Социальный лифт для отдельных слоев населенияСоциальный лифт для отдельных слоев населения –Система поиска талантливых кадров в регионах –Квоты для национальных кадров в ВУЗах Распад СССР:Распад СССР: –Бурный рост деловой активности – привилегии перестали быть необходимыми –Обновление ЦК при Горбачеве сломало плановость номенклатурного развития –Утрата центром фискального контроля за республиками привела к потере заинтересованности в существовании центра

Кадровая политика во времена Ельцина – основа единства РФ Федерализм использовался Ельциным в борьбе с Горбачевым:Федерализм использовался Ельциным в борьбе с Горбачевым: –«Берите суверенитета столько, сколько сможете унести» В году неравноправие национальных и территориальных субъектовВ году неравноправие национальных и территориальных субъектов В 1993 году новая Конституция уравняла субъекты, взамен предложены договоры между центром и регионамиВ 1993 году новая Конституция уравняла субъекты, взамен предложены договоры между центром и регионами –Федеративный договор не был частью Основного Закона Регулярные вертикальные перемещения представителей региональных элитРегулярные вертикальные перемещения представителей региональных элит

Кадровая политика в путинской России Прекращение ротации элит в путинской России: –Совет Федерации –Выборы по партийным спискам –«Техническое» правительство –Назначение губернаторов –Контроль над бизнесом

Центр vs регионы Непрерывное перераспределение доходов и расходов в пользу ЦентраНепрерывное перераспределение доходов и расходов в пользу Центра Начиная с 2000 года доля доходов регионов стала меньше, чем доля расходовНачиная с 2000 года доля доходов регионов стала меньше, чем доля расходов –Перераспределение налогов –Реформа местного самоуправления –ФЗ 122 о монетизации льгот –Реформа образования Соотношение доли доходов и расходов региональных бюджетов в бюджете РФ события 1993 года дефолт приход Путина монетизация

Становление региональных элит – этапы смены власти в регионах – «Горбачевский призыв» – «Горбачевский призыв» –Шеварднадзе, Лигачев, Строев, Назарбаев, легализация национальных кланов легализация национальных кланов –Республики СССР –Татария, Башкирия, Якутия, год – «демократический призыв»1991 год – «демократический призыв» –Немцов, Горячев, Зубов, Ножиков, Илюмжинов, Попов, Собчак, Титов, Аяцков, Прусак,... Создание круговой поруки в 1993 годуСоздание круговой поруки в 1993 году –Выступившие против – уволены (Россель) – реванш «крепких хозяйственников» – реванш «крепких хозяйственников» –Лужков, Яковлев, Россель, Сумин, Строев, Кондратенко, Черногоров, Тихонов, Лисицын, Говорин, Стародубцев, Сергеенко, – новые «менеджеры», представители бизнеса – новые «менеджеры», представители бизнеса –Хлопонин, Зеленин, Золотарев, Абрамович, Кузнецов, Дарькин, – «генеральский спецназ» – «генеральский спецназ» –Аушев, Лебедь, Руцкой, Громов, Шаманов, Егоров, Зязиков, Маслов, Кулаков, Семенов,... С 2005 года – замена региональных лидеров на технических управленцевС 2005 года – замена региональных лидеров на технических управленцев

Становление региональных элит – регионалы в Москве Свердловский клан: Ельцин, Бурбулис, Петров, Лобов,...Свердловский клан: Ельцин, Бурбулис, Петров, Лобов,... Питерцы:Питерцы: –«старо-питерцы»: Чубайс, Греф, Кудрин –«путинские питерцы»: Сечин, Иванов, Медведев, Козак, Миллер, Литвиненко,... Отдельные примеры:Отдельные примеры: –Христенко, Головков, Гартунг – Челябинск –Густов – Ленинградская область –Немцов, Кириенко – Нижний Новгород –Бородин, Николаев – Якутия –Сысоев – Самара –Вешняков – Архангельск –Рыбкин – Волгоград –Рощупкин – Омск –Трутнев – Пермь –Аверченко – Ростов Бизнес:Бизнес: –Дерипаска, Мордашов, Лисин, Алекперов, Вайншток,...

Федеральные ФПГ vs региональные элиты Уход части топ-менеджеров крупных ФПГ в регионыУход части топ-менеджеров крупных ФПГ в регионы –Политика: Ищенко (МДМ) – ВолгоградИщенко (МДМ) – Волгоград Кузнецов (МДМ) – ПсковКузнецов (МДМ) – Псков Зеленин (Интеррос) – ТверьЗеленин (Интеррос) – Тверь –Бизнес: Генералов (ЮКОС) – КрасноярскГенералов (ЮКОС) – Красноярск Тархов, Казаков (ЮКОС) – СамараТархов, Казаков (ЮКОС) – Самара Прохоров (Интеррос) – НорильскПрохоров (Интеррос) – Норильск Системная работа лоббистов ФПГ по установлению контроля за «домашними» регионамиСистемная работа лоббистов ФПГ по установлению контроля за «домашними» регионами –ЮКОС – Эвенкия, Томск –Интеррос – Таймыр, Красноярск –Сибнефть – Чукотка –Русал – Красноярск, Хакассия, Иркутск –Ренова – Иркутск –Газпром – Ямало-Ненецкий АО, Астрахань –ЛУКОЙЛ – Волгоград, Пермь –Примеров сопротивления очень мало – Норильск, Ненецкий АО, Ноябрьск

Возрастной «барьер» Система выращивания и фильтрации кадров в СССР:Система выращивания и фильтрации кадров в СССР: –Пионеры (10-15 лет) –Комсомол (15-35 лет) –Партия (30+ лет) В ходе преобразований гг. большая часть актива ВЛКСМ ушла в бизнес, а затем и в государственное управлениеВ ходе преобразований гг. большая часть актива ВЛКСМ ушла в бизнес, а затем и в государственное управление В итоге возрастной состав руководителей в СССР и в РФ можно изобразить следующим образом:В итоге возрастной состав руководителей в СССР и в РФ можно изобразить следующим образом: СССР РОССИЯ

Причины антидемократического термидора в гг. Президент как монархПрезидент как монарх –Вне ветвей власти –«Вручную» выполняет роль системы сдержек и противовесов Конституция 1993 года и переизбрание Ельцина в 1996 году связали круговой порукой представителей политической элитыКонституция 1993 года и переизбрание Ельцина в 1996 году связали круговой порукой представителей политической элиты –Нет публичной политики в западном понимании –СМИ сознательно отказались от объективного подхода Права на владение основными объектами собственности сомнительны, и владельцами ФПГ легко манипулироватьПрава на владение основными объектами собственности сомнительны, и владельцами ФПГ легко манипулировать

Что делать для гармоничного развития региональных элит? Развитие местной политики:Развитие местной политики: –Прямая демократия –Вовлечение молодежи Справедливый раздел доходных и расходных полномочийСправедливый раздел доходных и расходных полномочий Создание системы вертикальной и горизонтальной ротации государственных управленцевСоздание системы вертикальной и горизонтальной ротации государственных управленцев