Бюджетные риски на примере государственных предприятий Владимир Кривенков Департамент по бюджетным вопросам Лекция на региональном семинаре по вопросам финансовой отчетности и управления бюджетными рисками Астана, Республика Казахстан, мая 2014 года

Бюджетные риски и государственные предприятия (ГП) – содержание сессии Определение бюджетных рисков ГП и бюджетные риски Подход к бюджетным рискам –выявление; –раскрытие информации; и –управление. 2

Бюджетные риски – определение «Бюджетные риски – это факторы, которые могут вызвать значительные расхождения между прогнозом правительства и фактическим состоянием бюджета». МВФ, Обеспечение прозрачности в бюджетно-налоговой сфере, 2013 год Субсчет Японии в МВФ 3

Почему именно государственные предприятия (ГП)? Несмотря на приватизацию, большое количество предприятий по-прежнему находятся в собственности государства и играют важную роль в экономике многих развивающих стран/стран с формирующимся рынком. ГП остаются источником значительного бюджетного риска для органов государственного управления. Хотя развитая система государственной бюджетной отчетности и предусматривает охват всех учреждений государственного сектора, во многих странах фискальные отчеты консолидируют лишь единицы сектора государственного управления. Таким образом, информация о фискальных операциях ГП и о соответствующих рисках зачастую не раскрывается. 4

Трехэтапный подход к бюджетным рискам Выявление Полный список ГП Категории бюджетных рисков Раскрытие информации Прозрачная отчетность о финансовых результатах ГП Интеграция в ежегодный процесс подготовки бюджета Отчет о бюджетных рисках Управление Четко очерченные роли и обязанности в области управления рисками Меры по смягчению риска 5 5

Полный список ГП Общее определение ГП – это юридические лица, находящиеся в собственности или под контролем органов государственного управления, которые создаются в целях производства товаров и услуг для рынка по экономически значимым ценам. Резидентная принадлежность ГП считаются резидентами тех стран, на территории которых они осуществляют свою деятельность. Анализ и классификация ГП Финансовые Нефинансовые Круг ведения министерства 6 6

Категории бюджетных рисков Финансовые результаты ГП Явные условные обязательства Неявные условные обязательства 7 7

Финансовые результаты ГП Сокращение отчислений в государственный бюджет представляет собой часть того риска, источником которого служат ГП: Налоги Дивиденды Чрезмерный долг может повлиять на финансовую устойчивость ГП и стать причиной предъявления требований к государственному бюджету; Убытки могут привести к размыванию уровня участия государства в акционерном капитале. 8 8

Условные обязательства – определения Условные обязательства: Обязательства, которые были приняты, но их сроки и суммы зависят от возникновения какого-либо неопределенного события в будущем. Они, тем самым, пока не являются обязательствами и могут никогда ими не стать, если не материализуется конкретное обстоятельство. Явные условные обязательства: Правовые или договорные финансовые соглашения, приводящие к образованию обусловленных требований об осуществлении выплат, обладающих экономической стоимостью. Неявные условные обязательства: Потенциальные обязательства, которые отражают недоговорные (политические или моральные) обязательства органов государственного управления. 9 9

Классификация условных обязательств Явные Неявные Гарантии по кредитам Юридические споры Неоплаченная часть капитала Трансферты в пользу ГП с целью компенсации операционных убытков (за исключением трансфертов в связи с обязательствами по предоставлению коммунальных услуг) Дополнительные взносы в акционерный капитал Погашение или принятие обязательств по долгу ГП Погашение/списание просроченной задолженности Квазифискальные операции Polackova Brixi H. (2005) Addressing Contingent Liabilities and Fiscal Risks. In: Shah A, ed. Fiscal Management, WB 10

Просроченная задолженность Общее определение Суммы, не уплаченные в срок, указанный в договоре, или в течение обычного коммерческого периода для подобных операций. Примеры Налог, подлежащий уплате в бюджет; Счета поставщиков к оплате; Задолженность по заработной плате; Причитающийся платеж в счет обслуживания долга или погашения основной суммы 11

Квазифискальные операции Определение Операции, совершаемые финансовыми и нефинансовыми ГП по указанию органов государственного управления, которые являются фискальными по своему характеру – то есть, в принципе, они могут дублироваться специальными фискальными мерами, такими как налоги, субсидии и другие прямые расходы. Примеры Поставка товаров и услуг (например, электроэнергии) некоторым потребителям по ценам ниже рыночных или не обеспечивающим возмещение издержек Закупка ресурсов по ценам выше рыночных Предоставление субсидируемых займов; Предоставление некоммерческих или социальных услуг; 12

Прозрачная отчетность о финансовых результатах ГП Сами ГП обычно обязаны готовить финансовую отчетность в соответствии с международными или национальными стандартами бухгалтерского учета. Примечания к отчетности должны содержать описание специфических факторов риска и практики управления ГП. Также ожидается, что финансовая отчетность, по крайней мере крупных ГП, пройдет аудит и будет опубликована. Во многих странах созданы специализированные службы для мониторинга результатов деятельности ГП и составления соответствующей отчетности. В круг задач, выполнение которых возложено на службы мониторинга, нередко входит составление и публикация сводного отчета о финансовых результатах ГП. 13

Отчет о бюджетных рисках Включение отчета о бюджетных рисках (ОБР) в бюджетную документацию делает его предметом особого внимания со стороны парламента и усиливает ответственность правительства за управление рисками. ОБР также помогает органам законодательной власти принимать более информированные решения о мерах налогово-бюджетной политики. Необходимо выполнять количественную оценку рисков (там, где это возможно) МВФ рекомендует раскрывать информацию обо всех бюджетных рисках в одном комплексном ОБР. Некоторые страны (например, Новая Зеландия) предпочитают выпускать отдельный Отчет о специфических бюджетных рисках, который описывает риски в связи с возможными решениями о мерах политики, влияющими на доходы, расходы, капиталовложения, а также условные обязательства и активы. Информация о наиболее значительных экономических рисках и о прочих общих рисках, свойственных прогнозам бюджета, раскрывается в других частях бюджетной документации. В качестве альтернативы бюджетные риски, сопряженные с ГП, можно представлять в отдельном отчете. 14

Возможная структура ОБР для ГП ОБР может содержать следующие разделы: Агрегированная сводная информация о фактических финансовых результатах и состоянии ГП в сравнении с тем, что заложено в бюджете, и с предыдущим годом (годами). Вклад ГП в государственные доходы (налоги, дивиденды/эквиваленты дивидендов) Государственные субсидии для ГП Явные условные обязательства Квазифискальные операции Просроченная задолженность Налогово-бюджетные последствия для результатов исполнения и состояния бюджета органов государственного управления и ГП, проявившиеся в отчетном году Каждый раздел должен сопровождаться примечанием, объясняющим причины соответствующего уровня и существования данной разновидности риска. Как ожидается, раздел примечаний также должен включать краткое описание мер по смягчению риска, планируемых/принятых органами государственного управления для сокращения бюджетного риска. 15

Ответственность за управление рисками Создание административной/правовой основы для управления рисками. Варианты координации функции управления рисками в рамках государственного сектора: Создание специализированной службы управления рисками при Министерстве финансов Расширение мандата Службы управления долгом Расширение мандата службы мониторинга ГП; Распределение ответственности между двумя службами 16

Меры по управлению рисками Финансовые результаты ГП Введение средневзвешенной стоимости капитала в качестве главного целевого финансового показателя Требование представлять план по управлению рисками в составе бизнес-плана Гарантии по кредитам Лимит на гарантии Плата за предоставление гарантий Квазифискальные операции Компенсация ГП за обязательства по предоставлению общественных (коммунальных) услуг посредством бюджетных ассигнований Пересмотр политики ценообразования 17

Меры по управлению рисками (продолжение) Просроченная задолженность Обеспечить, чтобы просроченная задолженность имела точное определение Необходимо выделять бюджетные средства на сокращение просроченной задолженности Введение режима санкций (налоговые недоимки) Меры по взысканию задолженности (налоговые недоимки) Списание безнадежной задолженности 18

Спасибо за внимание 19