Институциональные основы лесного управления. Тема 5 1
План лекции: 1. Институциональная теория: общие положения и направления развития. 2. Правовое регулирование лесных отношений. 3. Правовое регулирование в природо-ресурсной и природоохранной среде. 4. Институциональные преобразования и модели лесного управления. 2
1. Институциональная теория: общие положения и направления развития Понятие «институционализм» включает два аспекта. Во- первых, это обычаи, традиции, нормы поведения, принятые в обществе, - «институции». Во-вторых, это закрепление норм и обычаев в виде законов, организаций, учреждений, т.е. «институтов». Институционалисты стремятся анализировать не только сугубо экономические, но и социальные силы, движущие процесс развития. Сам по себе прогресс развития, рост материального благополучия бессмысленны. Любое действие должно рассматриваться с точки зрения соответствия его истинно человеческому достоинству, процессу гуманизации человека и его отношений с окружающим миром. 3
Институты В прикладном аспекте, институты – это формализованные (законы, конституция) и неформализованные (добровольно принятые кодексы поведения) ограничения и факторы принуждения, обеспечивающие структурированное взаимодействие людей, образуя побудительную (мотивационную структуру общества и экономики). Функциональная взаимосвязь между институтами и организациями: первые определяют «правила игры» («правила поведения»), вторые являются «игроками». 4
Институциональные основы построения менеджмента обусловлены системой рыночных отношений. Рынок – сложное социально-экономическое явление. С «институциональной» точки зрения он представляет собой структурное образование, включающее различные институты: законы, правила игры (кодексы поведения участников рыночных отношений), типы экономических (социально-экономических) отношений и связей. В данном контексте, институты – это набор правил, процедур и соответствий, моральное (этическое) поведение субъектов хозяйствования (индивидуумов) в интересах максимизации своих доходов. 5
Концепция Д. Норта (D.C. North) Большой вклад в развитие институциональной теории внес лауреат Нобелевской премии по экономике Д. Норт. Новые институты, согласно Д. Норту, появляются, когда общество усматривает возможность получения дохода, который не может быть получен в условиях сложившейся институциональной системы. Иными словами, если производственные факторы предоставляют возможность увеличения доходов, а институциональные этому препятствуют, то велики шансы возникновения новых институтов. 6
Д. Норт показал, что организационные факторы играют более важную роль, чем технические, поскольку ведут к изменению институтов, которые, в свою очередь, оказывают существенное влияние на развитие экономики. Технические изменения и другие считающиеся важными факторы экономического развития рассматриваются как недостаточные: являясь составляющей процесса роста, сами по себе они не могут его определить. Ключом к экономическому росту является эффективная организация экономики. Концепция Д. Норта основана на следующих постулатах: 7
Постулаты Норта: 1) законы могут быть изменены в течение короткого времени, неформальные нормы, а тем более системы ценностей изменяются значительно медленнее. Только они создают формальную основу для действия законов, а резкие изменения последних часто приводят к результатам, отличающимся от ожидаемых. Страны, которые принимают законы, пригодные для других экономических условий, приобретают совсем не то направление развития, что имеют государства, откуда эти законы заимствованы; 8
2) структура и развитие экономики определяются государственным устройством, создающим и обеспечивающим эффективные права собственности и влияющим на политику развития. Однако необходимо соблюдать ряд условий: заинтересованность организации в неизменности политических институтов; любые преобразования предполагают изменение институциональной системы; общественная поддержка и легитимизация процесса модификации норм поведения, который не может быть коротким; долгосрочный эколого-ориентированный экономический рост требует разработки устойчивых законов и правил; экономический рост могут обеспечивать и неформальные нормы (ограничения), но в короткий период; 9
3) создание эффективных систем, рассчитанных на краткосрочную перспективу, требует в каждом случае специальных исследований и разработок 10
Корни новой институциональной теории (неоинституционализма) уходят в неоклассическую традицию. Новая институциональная теория имеет другие названия, выражающие разные ее основные акценты: -трансакционная экономика (наука, изучающая трансакции (сделки) и связанные с ними издержки) - экономическая теория права собственности (право собственности как определяющий институт организации экономических отношений) - контрактная система функционирования организации (от фирмы до государства) 11
Вторжение техники микроэкономического анализа и его понятия (максимизация, равновесие, эффективность) в среду социальных институтов получило название «экономического империализма» (ведущий теоретик – Г. Беккер). В то же время неоклассические схемы исследования экономических проблем под влиянием социальных и правовых наук стали приобретать новый облик, зарождая неоинституциональное направление. Неоинституционалисты делают акцент на принцип «методологического индивидуализма», согласно которому определяющая фигура социального процесса (и прогресса) индивидум. Новая институциональная теория на уровне организации пытается раскрыть глубину экономической реальности, используя стандартные неоклассические схемы рационального выбора в условиях заданного набора ограничений. 12
Неоклассическая теория знает два вида ограничений: - физические, порожденные ограниченностью (редкостью) ресурса; - технологические, связанные с уровнем знаний и степенью искуссности, благодаря которым ресурсы превращаются в конечную продукцию. Неоинституционалисты вводят еще один класс ограничений: институциональную структуру общества и связанные с ней трансакционные издержки, обусловленные уровнем эффективности реализации прав собственности экономических агентов, надежностью контрактных между ними связей и в целом неопределенностью и риском хозяйствования. В трансакционных издержках узловым словом является сделка, основанная на правилах игры (институтах) – нормах поведения человека. 13
Трансакционный подход к изучению экономических организаций методологически обязан идеям Р. Коуза. Трансакционные издержки определялись им как издержки пользования рыночным механизмом. Одна из целей организации – сокращение трансакционных издержек. Согласно неоклассической доктрине менеджменту организации присуща не контрактная, а преимущественно технологическая организация. В отличие от нее новая институциональная теория исходит из организационно-контрактной перспективы. На первый план выдвигается не технологические факторы, а трансакционные издержки – издержки, обусловленные взаимодействием экономических агентов друг с другом. Любой акт обмена в неоинституционализме понимается как обмен «пучками прав собственности». Каналом, по которому они передаются, служит контракт, который фиксирует правомочия сторон и условия их передачи. 14
Права собственности – особенная и основная сила развития организации. Система правовых отношений в лице обязательных норм поведения, их зрелость и эффективность могут ускорить или замедлить развитие организации. Данное положение теоретически доказывает теорема Р. Коуза, изложенная в его статье «Проблема социальных издержек» (1960). Та или иная норма поведения человека или организации приводит к внешним эффектам (экстерналиям) – положительным или отрицательным результатом любой деятельности затрагивающие интересы третьих лиц. 15
Примеры отрицательных экстерналий – загрязнение окружающей среды. Примеры положительных экстерналий – средозащитные функции лесных экосистем. Экстерналии приводят к расхождению между частными и социальными издержками (социальные издержки равны сумме частных и экстернальных, т.е. возлагаемые на третьих лиц). Согласно теореме Р. Коуза, в случае отрицательных внешних эффектов частные издержки оказываются ниже социальных, в случае положительных эффектов – наоборот, социальные издержки ниже частных. При отсутствии отрицательных экстерналий любой акт обмена следует понимать как акт обмена эффектами, который приводит к общему прирощению эффектов. 16
Ориентация организации на прирощение добавленной стоимости с положительными внешними эффектами находится в контексте практической реализации неоинституциональной схемы рационального выбора в условиях государственной собственности на природные ресурсы. 17
2. Правовое регулирование лесных отношений: лесное и природоохранное законодательство Лесное законодательство Республики Беларусь направлено на обеспечение рационального использования лесов, их охрану, защиту и воспроизводство исходя из принципов: - постоянного и многоцелевого лесопользования. - устойчивого управления лесами и сохранения биологического разнообразия лесных экосистем - сохранения и усиления средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, редакционных и иных функций лесов, повышения их ресурсного потенциала для наиболее полного удовлетворения потребностей общества в мнонообразных полезностях леса. 18
Лесное законодательство Республики Беларусь – система нормативных правовых актов различного уровня: - законодательных актов (Конституция РБ, Лесной кодекс, указы (в том числе директивы) и декреты Президента Республики Беларусь, иные законы, кодексы), регулирующих отношения в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов; - иных актов законодательства Республики Беларусь (нормативные правовые акты, принимаемые Советом Министров Республики Беларусь, Министерством лесного хозяйства Республики Беларусь, иными республиканскими органами государственного управления в пределах их компетенции), регулирующих отношения в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов. Остовом всей системы регулирования лесных отношений является Конституция РБ. На основе норм Конституции строится система государственного управления лесами и лесным хозяйством. 19
Лесное законодательство Республики Беларусь регулирует отношения в области использования, охраны, защиты государственного лесного фонда и воспроизводства лесов. Отношения в области использования и охраны земель государственного лесного фонда регулируются лесным и земельным законодательством Республики Беларусь. Отношения в области охраны и использования атмосферного воздуха, вод, недр, растительного и животного мира, возникающие в процессе лесных отношений, регулируются специальными нормативными правовыми актами Республики Беларусь. 20
В Республике Беларусь леса находятся в исключительной собственности государства с выделением правомочий распоряжения, владения и использования. Республика Беларусь, являясь собственником лесов, осуществляет владение, пользование и распоряжение лесами через уполномоченные на то государственные органы, организации в пределах их компетенции с учетом средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно- гигиенических, рекреационных и иных функций лесов в интересах граждан Республики Беларусь и в общегосударственных интересах. 21
Государственное управление в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов представляет собой деятельность системы специально уполномоченных государственных органов, организаций, направленную на обеспечение неистощимого, непрерывного пользования лесов в целях удовлетворения многообразных потребностей современного общества в лесных благах. В соответствии со статьей 10 Лесного кодекса Республики Беларусь государственное управление в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов осуществляют: Президент Республики Беларусь, Правительство Республики Беларусь, Министерство лесного хозяйства, местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы и другие государственные органы в соответствии с законодательными актами Республики Беларусь. 22
В правовом поле выделяют общее и специальное государственное управление в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов. Общее осуществляют: Президент Республики Беларусь, Правительство Республики Беларусь, местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы Республики Беларусь. 23
Президент Республики Беларусь осуществляя общее государственное управление в данной области, реализуя функции распоряжения: определяет единую государственную политику в Области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов; утверждает государственные программы по рациональному использованию, повышению продуктивности, сохранению и усилению средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, рекреационных и иных функций лесов, охране, защите лесного фонда и воспроизводству лесов; устанавливает порядок распределения лесов на группы и категории защитности, перевода лесов из одной группы или категории защитности в другую, а также выделения особо защитных участков леса; принимает решения об ограничении или приостановлении права пользования участками лесного фонда; устанавливает порядок создания государственной лесной охраны Республики Беларусь; определяет перечень видов огнестрельного оружия и боеприпасов к нему для использования должностными лицами государственной лесной охраны; осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией Республики Беларусь и законодательными актами Республики Беларусь. 24
Совет Министров Республики Беларусь в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов: обеспечивает реализацию государственной политики в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов; реализует государственные программы по рациональному использованию, повышению продуктивности, сохранению и усилению средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, рекреационных и иных функций лесов, охране, защите лесного фонда и воспроизводству лесов, утвержденные Президентом Республики Беларусь; принимает в случаях, установленных законодательством Республики Беларусь, решения о передаче участков лесного фонда юридическим лицам для ведения лесного хозяйства и об их изъятии; принимает в порядке, установленном Президентом Республики Беларусь, решения о распределении лесов на группы и категории защнтности, переводе лесов из одной группы или категории защитности в другую, а также о выделении особо защитных участков леса; 25
принимает решения о предоставлении участков лесного фонда для нужд обороны, науки, образования и иных целей; утверждает возраст рубок леса и Правила отпуска древесины на корню в лесах Республики Беларусь; утверждает формы лесорубочного билета, ордера и лесного билета, порядок их учета, хранения, заполнения и выдачи, если иное не установлено Президентом Республики Беларусь; определяет таксы на древесину на корню и живицу, а также размер минимальных ставок платы за аренду охотничьих угодий; определяет порядок ведения лесоустройства, государственного учета лесов, государственного лесного кадастра и мониторинга лесов; устанавливает порядок осуществления государственного контроля за состоянием, использованием, охраной, защитой лесного фонда и воспроизводством лесов; осуществляет иные полномочия в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов в соответствии с нормативными правовыми актами Республики Беларусь. 26
Местные Советы депутатов, их исполнительные и распорядительные органы Местные Советы депутатов: утверждают местные программы и мероприятия по рациональному использованию, охране, защите лесного фонда и воспроизводству лесов; принимают решения об отмене решений местных исполнительных и распорядительных органов о передаче участков лесного фонда в пользование, в том числе в аренду, переводе лесов из одной категории защитности в другую в случаях их несоответствия требованиям законодательных актов Республики Беларусь; осуществляют контроль за использованием лесного фонда; осуществляют иные полномочия в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов в соответствии с нормативными правовыми актами Республики Беларусь. 27
Местные исполнительные и распорядительные органы: организуют разработку и реализацию местных программ и мероприятий по рациональному использованию, охране, защите лесного фонда и воспроизводству лесов; утверждают таксы за побочные лесные пользования и заготовку второстепенных лесных ресурсов, а также за пользование участками лесного фонда в культурнооздоровительных, туристических, иных рекреационных и (или) спортивных целях; принимают по согласованию с Министерством лесного хозяйства и Министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь решения о передаче в аренду участков лесного фонда; принимают в порядке, установленном Президентом Республики Беларусь, решения о переводе лесов из одной категории защитности в другую; утверждают перечень особо защитных участков лесного фонда; принимают решения об изъятии и предоставлении земельных участков, относящихся к землям лесного фонда; 28
совместно с юридическими лицами, ведущими лесное хозяйство, организуют проведение аукционов на осуществление лесопользования; принимают решения об ограничении, приостановлении или прекращении лесопользования юридическими и физическими лицами; принимают решения об ограничении посещения лесов гражданами при высокой пожарной опасности, а также при стихийных бедствиях в лесах; организуют работы по благоустройству, охране и защите городских лесов и зеленых зон; информируют граждан об изъятии и предоставлении земельных участков, относящихся к землям лесного фонда для размещения объектов, деятельность которых затрагивает их интересы; осуществляют контроль за использованием лесного фонда; принимают решения о полном или частичном приостановлении до устранения выявленного нарушения хозяйственной и иной деятельности юридических и (или) физических лиц, оказывающей вредное воздействие на лесной фонд; 29
предъявляют претензии юридическим и (или) физическим лицам, причинившим вред лесному фонду, и иски в суд о возмещении вреда, причиненного лесному фонду; предъявляют иски в суд о прекращении юридическими и (или) физическими лицами хозяйственной и иной деятельности, оказывающей вредное воздействие на лесной фонд, в случае нарушения лесного законодательства Республики Беларусь, а также в случаях, предусмотренных законодательством Республики Беларусь об охране окружающей среды; осуществляют иные полномочия в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов в соответствии с нормативными правовыми актами Республики Беларусь. 30
Специальное государственное управление в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов осуществляют Министерство лесного хозяйства (85,5% лесного фонда), Минобороны, Министерства по чрезвычайным ситуациям (далее - МЧС) (2,3%), Минобразования, ОАО «Витебскдрев», а также Управлению делами Президента Республики Беларусь (8% лесного фонда), НАН Беларуси, организациям, подчиненным городским (городов областного подчинения и города Минска) исполнительным и распорядительным органам, в компетенцию которых входит ведение лесопаркового хозяйства. Указанные органы, организации осуществляют управление в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов на закрепленных за ними территориях. 31
3. Правовое регулирование и юридическая ответственность в области природопользования 3.1 Правовое регулирование в природоресурсной сфере Правовое регулирование в природоресурсной сфере заключается в регламентации нормами права отношений по рациональному, комплексному использованию земель, лесов, вод, недр и других природных ресурсов, охватываемых категорией право природопользования, которому присущи определенные формы, виды и основания. Право природопользования понимается в значениях института экологического права (объективное право) и института прав и обязанностей природопользователей (субъективного права), содержание которого определяется соответствующими полномочиями. 32
Право природопользования как институт экологического права представляет собой совокупность общих правовых норм, определяющих единые условия и правила использования природных ресурсов, природных объектов и природных коплексов, а также специальных норм, регулирующих отношения в связи с осуществлением многоцелевого, рационального пользования землей, водами, лесами, недрами, атмосферным пространством, растительным миром, территориями национальных парков, заказников, другими природными ресурсами, объектами или комплексами. Указанные нормы содержатся соответственно в конституционном законодательстве, в Земельном, Водном, Лесном кодексах и Кодексе о недрах, в законах о животном мире, иных природоресурсных нормативных правовых актах. Право природопользования может быть специальным и общим. 33
Право специального природопользования возникает только по воле собственника природных ресурсов, природных объектов и природных комплексов путем предоставления их на основании правовых норм решениями органов государства или по договорам аренды в обособленное пользование и владение конкретным юридическим и физическим лицам для определенных целей за плату и осуществляется с применением специальных технических сооружений, устройств и технологий. Пользование природными ресурсами, природными объектами и природными комплексами, не обладающее такими признаками, относится к праву общего природопользования, которое возникает из предписаний отдельных норм природоресурсных кодексов, законов и подзаконных актов. 34
По формам организации и осуществления право природопользования подразделяется на бездоговорное и договорное, обособленное и совместное, первичное и вторичное, постоянное и временное. Бездоговорное возникает и производится на основании норм законодательства или решений государственных органов, а основаниями договорного выступают арендный или концессионный договоры. Обособленное природопользование связано с пользованием индивидуализированными участками природных ресурсов, природными объектами или природными комплексами конкретными юридическими или физическими лицами, в то время как при совместном пользователями могут быть несколько таких лиц. Право природопользования, предоставленное природопользователям собственником природных ресурсов, природных объектов и природных комплексов, является первичным; право пользования некоторыми видами таких ресурсов и объектов, полученное от первичных природопользователей, именуется вторичным. Постоянным признается право природопользования без заранее установленного срока, а сроки временного пользования природными ресурсами, природными объектами и природными коплексами определяются законодательством или договорами. 35
Основное назначение правового регулирования в природоресурсной сфере заключается в закреплении в законодательстве права природопользования, определении его содержания. Содержание права природопользования образуют объекты, субъекты, правомочия и обязанности субъектов землепользования, водопользования, лесопользования, недропользования, других видов пользования природными ресурсами, природными объектами, природными комплексами. 36
3.2 Правовое регулирование в природоохранной сфере Правовое регулирование в природоохранной сфере, определяет права и обязанностей участников природоохранной деятельности. Необходимость правовой охраны окружающей среды в качестве относительно самостоятельного социально- правового явления обусловлена тем, что в процессе осуществления рационального и комплексного использования земель, недр, лесов, атмосферного пространства, растительного, животного мира, регулируемого природопользования в национальных парках и заказниках практически всегда имеют место противоречия экономических и экологических интересов. 37
Как институт экологического права правовая охрана окружающей среды представляет собой совокупность общих правовых норм, определяющих единые условия и требования природоохранной деятельности, а также специальных норм, регулирующих отношения природного заповедания, по охране земель, вод, недр, других природных ресурсов, природных объектов и природных комплексов, обеспечению экологической безопасности в сферах несельскохозяйственного производства, сельскохозяйственного производства, в населенных пунктах, лечебно-оздоровительных, рекреационных и других территориях или зонах антропогенного воздействия. Эти нормы содержатся соответственно в Конституции Республики Беларусь и некоторых конституционных законах, природоохранительном законодательстве, природоресурсовых кодексах и законах, хозяйственном, уголовном, административном и ином законодательстве. 38
Правовая охрана земель, недр, вод, заповедных территорий, других природных ресурсов, природных объектов и природных комплексов включает систему закрепленных правом организационных, технических, экономических, других мероприятий, направленных на рациональное, комплексное использование и предотвращение необоснованных изъятий этих ресурсов, объектов и комплексов, их улучшение, восстановление, воспроизводство и защиту от вредных естественных или антропогенных воздействий. 39
3.3 Правовая охрана среды жизнедеятельности человека Правовая охрана среды жизнедеятельности человека, в отличие от правовой охраны природы, представляет собой правовое регулирование природоохранных отношений по обеспечению экологической безопасности в промышленности, энергетике, сельском и коммунально-бытовом хозяйстве, городах и других населенных пунктах, на транспорте, в научной, оборонной, санаторно- курортной и иных нехозяйственных сферах, оказывающих отрицательное воздействие на экосистемы, а также по ликвидации неблагоприятных экологических последствий техногенных катастроф и аварий или стихийных бедствий. 40
3.4 Юридическая ответственность в области природопользования Ответственность за нарушения правил и требований природопользования, которые обобщенно именуются экологическими правонарушениями, возможна, если последние предусмотрены законом и за их совершение законодательными актами установлены санкции в виде определенных неблагоприятных для нарушителей личностных или экономических последствий. Обобщенно к этим нарушениям следует отнести: сделки по поводу природных ресурсов, природных объектов или природных комплексов, их самовольный захват, нецелевое, нерациональное или бесхозяйственное использование, порчу, загрязнение или уничтожение; невыполнение правовых предписаний по своевременному возврату, учету, улучшению, восстановлению и воспроизводству указанных ресурсов, объектов и комплексов, проведению природоохранных мероприятий и др. 41
Ответственность за указанные и другие нарушения может наступить только при условии, если они полностью воспроизведены в уголовном, административном, ином специальном отраслевом законодательстве, нормы которого устанавливают конкретные меры воздействия на правонарушителей. В этих случаях в обязательном порядке должно иметь место определенное экологическое правонарушение с присущим ему составом. Экологическое правонарушение представляет собой противоправное, наказуемое, виновное деяние (действие или бездействие) юридического либо физического лица, которое противоречит требованиям природоресурсного или природоохранного законодательства и посягает на установленный порядок природопользования и охраны окружающей среды. 42
4. Институциональные преобразования и модели управления В системе лесного управления весьма важна политическая составляющая и механизмы (инструменты) ее реализации. В стране отсутствует закон о лесной политике. Концепция его построения должна учитывать историю и культуру народа, роль и место государства в системе управления лесами. 43
Мировой опыт выдвигает следующие руководящие принципы лесного управления: 1. участие всех заинтересованных сторон в разработке политики и стратегии; 2. разделение функций управления лесами и хозяйственной деятельности в лесу; 3. независимость функций надзора (контроля); 4. дифференциация и реализация целей управления; 5. использование позитивного, в т.ч. собственного опыта. 44
В мировой практике выделяют три основные организационно- политические модели развития лесного хозяйства. Первая модель (Швеция). Организационную структуру определяет: 1) лесная государственная служба (законодательно- нормотворческая инициатива, функция надзора и контроля; 2) лесная компания, в которой 60% акций принадлежит государственным организациям. Государство передает данной компании право лесопользования (эксплуатации). Организации и компании выплачивают налоги за пользование природными ресурсами, могут иметь поддержку из бюджета, если занимаются природоохранной деятельностью, выполняют весь перечень лесохозяйственных и лесозаготовительных работ на основах самофинансирования. Данная модель предполагает умеренное политическое влияние государства на организационно-экономические процессы развития лесного хозяйства. 45
Вторая модель (Финляндия). Организационная структура представлена: 1) лесной государственной службой; 2) лесной государственной компанией, функционирование которой основано на принципе самофинансирования и ………расходов по лесохозяйственному производству может иметь место поддержка из бюджета. Присутствует сильное политическое влияние государства. Экономическая свобода компаний ограничена. 46
Третья модель (Беларусь). Управление лесами и лесным хозяйством занимается одно учреждение. Система управления испытывает самое сильное политическое влияние государства. Лесохозяйственные организации, введу субъективных и объективных причин, финансируются в том числе из бюджета. В рамках одной организации (лесхоза) совмещаются функции управления лесами (функции планирования, контроля, надзора) и функции хозяйствования в лесу (лесозаготовки, лесохозяйственные работы, деревообработки). Актуальным для данной модели является приватизация лесохозяйственных и лесозаготовительных работ, а также организационное разделение функций управления лесами и функций хозяйствования в лесу. 47
Украинские ученые обобщили мировой опыт и выделили для реформирования своего лесного хозяйства шесть сценариев развития (американский, немецкий, польский, финский и два украинских). Анализу подверглись основные структурные элементы экономической системы функционирования лесного хозяйства: налогообложение, финансирование, организация управления (табл. ) При исследовании системы налогообложения выделялись: виды лесных налогов, объекты налогообложения, методика определения сумм налоговых платежей. 48
Видами лесных налогов, в зависимости от страны, выступают: налог на древесину, проданную на корню (США), земельный налог (Германия), лесной налог (Польша), налог на лесной доход (Польша). Объектами налогообложения являются: сумма корневой платы за древесину на корню (США), лесные земли (Германия), условная площадь лесов (Польша), лесной доход (Финляндия). Методику определения сумм налоговых платежей выражает: доля коренных платежей (США), условная площадь лесов, умноженная на погектарную ставку налога (Польша), доля лесного дохода (Финляндия). Украинские варианты реформирования во многом опирались на финский опыт налогообложения. 49
Существующие в странах системы финансирования лесного хозяйства определяются формами собственности на леса: государственные леса – госбюжет, государственные предприятия (Германия, Польша, Финляндия, предложения украинских ученых); коммунальные леса – коммунальные предприятия, местные бюджеты (Германия, Польша, Финляндия, предложения украинских ученых); частные леса – частные лесовладельцы (все страны). 50
Учитывая принцип разделения функций управления лесами и хозяйствования в лесу организацию управления лесным хозяйством во многих странах (Финляндия, Германия, Польша) определяют следующие структуры: - государственная лесная охрана (охрана и контроль) - частные и государственные лесохозяйственные предприятия (воспроизводство лесных ресурсов, лесозаготовки); - частные лесные и частные лесохозяйственные компании (переработка древесины). 51
С позиции выбора пути институциональных преобразований лесного хозяйства интересными являются оценки сценариев реформирования лесного хозяйства Украины экспертами-теоретиками и экспертами-практиками по лесной политике. Как видно из приведенных таблиц (табл. ……), и эксперты-теоретики и эксперты-практики приоритет отдали славянским сценариям развития, правда, с некоторым расхождением в акцентах: эксперты- теоретики отдали предпочтение украинскому варианту (разработка Национального лесотехнического университета (Г. Львов), а эксперты-практики – польскому варианту. 52
Меньше всего привлек к себе внимание американский опыт, особенно в части вероятности законодательного обеспечения и соответствия концепции устойчивого развития лесного хозяйства, необходимости усиления экологических и социальных функций лесов. Польский опыт ведения лесного хозяйства являлся и является объектом глубокого изучения белорусскими специалистами (А.Д. Янушко, М.В. Кузьменков, В.В. Валетко, Н.Г. Синяк). Остановимся на нем более подробно. 53
Таблица 1. Налогообложение лесного хозяйства по разным сценариям экономической реформы 54
Таблица 2 Финансирование лесного хозяйства по разным сценариям экономической реформы 55
Таблица 3 Организация лесного хозяйства в государственных делах Сценарии реформирования лесного хозяйства Компании, предприятия, службы, которые осуществляют Охрану лесов Воспроизводство лесных ресурсов Лесозаготовку Переработку древесины 1. Американский 1. Государственная лесная охрана лесничеств 2. Лесная охрана лесопользователей 1. Частные лесохозяйственные компании 1. Частные лесные компании 2. Частные лесохозяйственны е компании 1. Частные деревообрабатывающ ие компании 1. Частные лесные компании 2. Частные лесохозяйственны е компании 2. Немецкий 2.1. Государственная лесная охрана лесничеств государственных лесохозяйственных предприятий 1. Частные лесохозяйственные компании 1. Государственные лесохозяйственные предприятия 2.1. Частные лесные компании 2.2 Государственные лесохозяйственные предприятия 2.1. Частные деревообрабатывающ ие компании 3. Финский 3.1. Государственная лесная охрана Государственные лесохозяйственные компании (финансируются только за счет государственного бюджета) Государственные коммерческие лесохозяйственные компании 1. Государственные лесохозяйственны е компании (финансируются только за счет государственного бюджета) 2. Государственные коммерческие лесохозяйственные компании 3.1. Частные деревообрабатывающ ие компании 56
Продолжение таблицы Польский 4.1. Государственная лесная охрана 1. Частные лесохозяйственные предприятия 2. Государственные лесохозяйственные предприятия 3. Лесные опытно показательные комплексы 1. Частные лесные компании 2. Частные лесохозяйственные предприятия 3. Государственные лесохозяйственные предприятия 4. Лесные опытно показательные комплексы 4.1. Частные деревообрабатывающие компании 5. Украинский 5.1. Государственная лесная охрана 1. Государственные лесохозяйственные предприятия у 2. Частные лесохозяйственные. предприятия у 1. Государственные лесохозяйственные предприятия 2. Частные лесохозяйственные предприятия 1. Частные деревообрабатывающие компании 1. Государственные лесохозяйственные предприятия 2. Государственные деревообрабатывающие предприятия 6. НЛТУ Украины 6.1. Государственная лесная охрана 1. Государственные лесохозяйственные предприятия 2. Частные лесохозяйственные предприятия 1. Государственные лесохозяйственные предприятия 2. Частные лесохозяйственные предприятия 1. Частные деревообрабатывающие компании 1. Государственные лесохозяйственные предприятия 57
Таблица 4. Оценка сценариев реформирования лесного хозяйства Украины экспертами-теоретиками по лесной политике Сценарии реформирова- ния лесного хозяйства Сумма баллов вероятность законода- тельного обеспечения соответствие теории лесного менеджмента и лесной политики соответствие концепции устойчивого развития лесного хозяйства надежды на улучшение состояния лесов и усиление экологи- ческих и социальных функций лесов надежды на повышение эколого экономи- ческой эффективнос- ти лесного менеджмента приоритет ность сценария 1. Американский 122, Немецкий 2,52,02, Финский Польский 2,53,54,53,52,421 5.Украинский 32,5320, НЛТУ Украины 243,
Таблица 5. Оценка сценариев реформирования лесного хозяйства Украины экспертами-практиками по лесной политике Сценарии реформирован ия лесного хозяйства Средний показатель вероятность законодате льного обеспечения соответствие теории лесного менеджмента и лесной политики соответствие концепции устойчивого развития лесного хозяйства надежды на улучшение состояния лесов и усиление экологичес- ких и социальных функций лесов надежды на повышение эколого экономичес- кой эффективнос- ти лесного менеджмента приоритет- ность сценария 1. Американский Немецкий 12,511, Финский 11, Польский 43,52, Украинский 3,52,5 1,52, НЛТУ Украины 2,
В структуре собственности лесов Польши преобладает государственная собственность – 82,3 %. Государственное лесное хозяйство Польши «Государственные леса» в соответствии с действующим законодательством имеет трехуровневую организационную структуру управления и функционирует на принципах финансовой самостоятельности. 60
Трехуровневая организационная система управления, в которую входят генеральная дирекция, региональные дирекции и надлесничества, формируется …………Министром окружающей среды. Высший орган (генеральную дирекцию) возглавляет генеральный директор, который назначается профильным министром. За данным органом закрепляются основные полномочия по распоряжению государственными лесами. Он имеет право самостоятельно определять внутреннюю структуру управления лесным хозяйством, включая региональный аспект. 61
В систему управления государственными лесами входит лесная служба с функциями охраны, контроля и организации ведения лесного хозяйства. В лесную службу входят лесничие, подлесничие, руководители и технические работники. В рамках лесной службы действует лесная стража, главное предназначение которой – борьба с правонарушениями. Руководит лесной стражей главный инспектор, подчиненный непосредственно генеральному директору. Посты лесной стражи находятся в надлесничествах, а группы быстрого реагирования – в региональной дирекции. Выполнение хозяйственных функций (проведение лесохозяйственных и лесозаготовительных работ) осуществляется главным образом на основе субконтрактных отношений и развития частного сектора. 62
Контракт на выполнение работ за счет государственных средств осуществляется на конкурсной основе. Надлесничество формирует пакет работ, которые необходимо выполнить с указанием средней цены. Важно подчеркнуть, что права собственности на древесину остаются у надлесничеств. Реализацию всех договоров, выставление счетов – фактор и получение надлежащих платежей осуществляет надлесничество, либо иная организационная структура государственных лесов, которая реализует фактическую продажу древесины. 63
В государственном лесном хозяйстве Польши создан финансовый резерв (фонд) с целью: - выравнивания условий хозяйствования ………… недостающего объема средств, необходимых для выполнения лесохозяйственных работ; - финансирования научных исследований; - усовершенствования лесохозяйственной инфраструктуры; - разработка лесоустроительных проектов; - оценочных и прогнозных работ. 64
Согласно Закону «О лесном налоге» от г. в расходы лесного хозяйства Польши входит местный лесной налог, который составляет эквивалент стоимости 0,22 м 3 древесины на 1 га площади лесных земель. Отлаженный организационно-экономический механизм функционирования лесного хозяйства Польши его институциональная фундаментальность позволяют…………..и реализовывать экологоориентированную лесную политику государства. В польском законе «О лесах» от г. (обновленный в 1997 г.) на первый план выводятся экологические приоритеты, а удовлетворение потребностей в древесине является второстепенной задачей. Закон в то же время предусматривает обязательное покрытие расходов надлесничеств за счет собственных доходов от ведения лесного хозяйства. 65
Обобщив зарубежный и отечественный опыт, в Беларуси также разработано несколько моделей модификации существующей системы лесоуправления и лесопользования (Кузьменков М.В., Пугачевский А.В.). Модель 1 предусматривает выделение из состава лесхоза (государственного Лесохозяйственного учреждения - ГЛХУ) промышленного производства и, выполнение лесных работ. Эти производственные функции (предоставление лесных услуг) закрепляются за коммерческими организациям с последующим их объединением в региональные центры лесопромышленного производства и лесных услуг, находящихся в подчинении ГПЛХО. Коммерческие организации могут иметь филиалы, размещенные таким образом, чтобы наиболее эффективно оказывать услуги и формировать необходимую инфраструктуру в сфере подрядных работ. 66
К сфере деятельности региональных центров промышленного производства и лесных услуг могут быть полностью или частично отнесены работы по воспроизводству лесных ресурсов, рубкам ухода, лесозаготовкам и транспорту леса, деревообработке и биоэнергетике, прочие услуги, связанные с полезными функциями экосистем. Конкретный перечень направлений деятельности будет определяться исходя из реальных потребностей региона,и может изменяться с учетом динамики рынка товаров и услуг. Дляповышенияэффективностигосударственнойлесной охраны в центральном аппарате создается Государственная лесная инспекция. Она будет на всех уровнях (республика, область, лесхоз, лесничество) осуществлять надзор и контроль за соблюдением лесного законодательства, координацию деятельности должностных лиц государственной лесной охраны При такой системе эффективность деятельности низового звена государственной лесной охраны (лесничества) существенно возрастет за счет того, что ее должностные лица будут организовывать проведение лесохозяйственных мероприятий на основе контрактов и контролировать их качество. 67
Функции ГПЛХО и центрального аппарата Министерства лесного хозяйства не претерпят существенных изменений. Согласно данной модели развития лесхоз (ГЛХУ) будут заниматься только лесохозяйственным производством (воспроизводство, охрана, защита леса, развитие инфраструктуры лесного фонда, благоустройство лесов, организация рационального лесопользования). В данной модели не понятен принцип разделения лесохозяйственных (лесных) работ (услуг) между лесхозами и коммерческими организациями. По- видимому, здесь должен присутствовать принцип некоммерческой деятельности лесхоза. В противном случае нельзя совместить функции управления лесами и лесными ресурсами с хозяйственной (некоммерческой) функцией в лесу. 68
Модель 2. Согласно позиции авторов она развивает преобразования, осуществленные в рамках первой модели. Лесхозы из некоммерческой организации преобразуются в республиканские унитарные предприятия со статусом юридических лиц, ведущих лесное хозяйство. Создается национальный лесной холдинг – Государственное объединение «Белгослесхоз», в которое входит 6 действующих ГПЛХО. Лесхозы работают на принципах самофинансирования с возможной целевой поддержкой государства. Лесная охрана остается в штатах лесхозов, выполняя функции. Ведомственной охраны. При этом с нее снимаются функции государственного контроля, предписанные государственной лесной охране. В Минлесхозе создается Департамент государственной лесной охраны, а в его составе - территориальные государственные лесные инспекции. Этим самым нарушается единство системы лесоуправления, которая присутствовала в первой модели (единство государственного и хозяйственного управления лесами и лесными ……..). 69
Согласно второй модели по решению Правительства в Минлесхозе создается централизованный стабилизационный фонд содействия развитию лесного хозяйства. Источник данного фонда - «лесной налог», в накоплении которого могут быть задействованы все участники лесных отношений. Это позволит минимизировать использование бюджетных средств на ведение лесного хозяйства эмулировать развитие межсекторального сотрудничества. Какое получает развитие система лесничеств в аспекте выполнения функций лесоуправления? Какова взаимосвязь унитарных предприятий (лесхозов) и коммерческих организаций региональных центров и т.п.? 70
Модель 3. Данная модель, учитывающая социально- экономические особенности развития лесного хозяйства Беларуси, действует в странах с развитой системой рыночных отношений, в которых осуществлено полное разделение функций законодательного регулирования, хозяйственного управления, надзора и контроля. Эта модель базируется на системе субконтрактных отношений и не требует централизованного управления хозяйственной деятельности. Потребность в Министерстве лесного хозяйства отпадает. Государственное регулирование лесных отношений может выполняться специальным департаментом в составе укрупненного (многофункционального) Министерства (например, Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды). Хозяйственная деятельность организуется и осуществляется соответствующими республиканскими структурами (государственная лесная компания, государственная дирекция лесов, акционерное общество). ГПЛХО и Лесхозы (республиканские лесохозяйственные унитарные предприятия), а также система лесной охраны, контроль сохраняются и осуществляют свою деятельность в соответствии с моделью. 71
Финансирование лесохозяйственной деятельности осуществляется в порядке, установленном законодательством, преимущественно из внебюджетных источников на основе государственного заказа на проведение лесохозяйственных работ на конкурсной основе. Необходимо выделить систему лесничеств как низовой орган системы лесоуправления без выполнения каких-либо хозяйственных функций и развития коммерческих интересов (за исключением роста ценности лесов и связанных с неи доходами, в т. ч. представителей системы лесоуправления). 72
Во всех предложенных трех моделей отсутствует формирования целостной и устойчивой системы лесоуправления, а следовательно, до конца не решается основная проблема: разделение функций управления лесами и функций хозяйствования в лесу. Во всех моделях также отсутствует принцип развития контрактных отношений, без которых невозможно …………реформирование экономики лесного хозяйства. 73