«Правоохранительная система России: от изучения к реформе». Шклярук Мария, научный сотрудник Института проблем правоприменения при Европейском университете в Санкт-Петербурге

При поддержке фонда Кудрина по поддержке гражданских инициатив В партнерстве с фондом ИНДЕМ Научный руководитель: – Вадим Волков Авторы – Элла Панеях – Вадим Волков – Кирилл Титаев – Арина Дмитриева – Мария Шклярук – Михаил Поздняков – Ирина Четверикова – Екатерина Моисеева – Иван Григорьев 2

Основные темы Методы исследования Структуры, задействованные в правоохранительной деятельности России Общие системные проблемы правоохранительных структур Внутренние системы стимулов и их негативные эффекты Траектория типового уголовного дела Российская полиция на фоне мировых полицейских сил Опыт реформ в странах Восточной Европы Концепция реформирования: принципы разработки и содержание 3

Методы исследования и эмпирическая база Интервью с работниками правоохранительной системы и с судьями общей юрисдикции Создание и анализ несколько баз данных судебных решений, проведен ряд социологических опросов. Данные судебной статистики; формализованных опросов судей и работников правоохранительных структур; ведомственных приказов, инструкций и методических материалов, организующих повседневную работу правоприменителей. Учет данные эмпирических исследований работы российской правоохранительной и судебной системы, опубликованных другими исследователями. Основной методический прием - социологическая реконструкция: опираясь на различные виды источников мы реконструируем логику работы системы в целом, очищая общие закономерности от особенностей, задаваемых личными чертами конкретных людей. 4

Классические каноны социологического исследования: организации внутренние и внешние стимулы практики функционирования. Общее понимание уголовного преследования, как функции государства, и признание принципа – «наказание только после соблюдения процедуры/суда» (право) Система уголовного преследования, закрепленная в национальном законодательстве (право) Органы, созданные в стране, для осуществления уголовного преследования (социология) Организационная структура внутри этих органов (социология и экономика организаций) Система оценок работы и мотивации, созданные в организации (бюрократия) Организационная/корпоративная культура Организационная/корпоративная культура Люди – кадровый состав, откуда пришли, какие ценности есть, как высок профессионализм Социальные практики при расследовании УД 5 Приговор Фактическая «траектория» уголовных дел «Преступление»

Сфера с «гарантиями» прав «Право» - Принцип уголовного преследования в России -Сосредоточенность процесса доказывания (сбора доказательств) на этапе предварительного следствия. -«Фильтр», проистекающий из норм УПК и нацеленный на отсеивание уголовных дел, по которым возможно постановление оправдательного приговора – преступление следствие полиция прокуратура суд «фильтр» 4. - обвинительное заключение 3. - появление лица, 2. – возбуждение УД 6. - приговор. 5. – направление в суд,

Стадии следствия и сроки Досудебное производство (Часть 2 УПК ) Предварительное следствие Повод для возбуждения уголовного дела (ст. 141 УПК РФ) Возбуждение уголовного дела Направление уголовного дела с обвинительным заключением прокурору Направление уголовного дела в суд Проверка материала в порядке ст УПК РФ 10 суток 24 дня содержания под стражей 2 месяца 12 месяцев 3 часа 24 часа 48 часов От 3 до 30 суток до протокола до допроса до ареста судом

Социологическая реконструкция В первую очередь речь идет о работе организаций устойчивых структур, работающих на достижение скрытых и явных целей, поведение которых регулируется некоторыми внутренними правилами (как формальными, так и неформальными) и которые создают внутри себя определенные системы стимулов, определяющие успех или неуспех каждого сотрудника в конкретной организации. 8

Следственные органы Следственные органы в России (Подследственность - ст. 151 УПК РФ) Следственный комитет (СК РФ) (раньше – часть прокуратуры) -Убийства, изнасилования, преступления против конституционных прав граждан, коррупция, а также любые преступления – по поручения прокурора) Следственные органы МВД РФ (СО при ОВД, СУ при УВД, ГСУ) (кражи, мошенничества, разбои, насильственные преступления не повлекшие смерть, экономические преступления и много другое) Следователи ФСБ России ( терроризм, шпионаж ) Следователи Госнаркоконтроля ( незаконный оборот наркотиков ) Прокуратура С 2011 года – только надзорные функции. В рамках надзора за следствием – полномочия давать указания органам предварительного следствия -изучать материалы уголовного дела -Согласовывать обвинительное заключение Поддержание обвинения в суде ОРД (как оперативное сопровождение уголовных дел) Полиция (в составе МВД РФ) ФСБ Госнаркоконтроль

Следствие в цифрах. Сравнение. 26,4 Млн. заявлений 12,3 млн. сообщений о престпулении 2,13 млн. возбужденных УД 0,9 Mлн Передано в суд 0,9 Mлн Передано в суд Прекращено УД Прекращено УД ,34 Млн. приостановлено* Остаток на Остаток на % 17% 40% * Приостановление следствия не является окончательным решением Ca. 6 Mлн. Зарегистрированных преступлений Ca. 3 млн. раскрытых преступлений/2 Mio подозреваемых Ca. 0,8 млн. предстало перед судом Ca осуждено к реальному лишению свободы около Осуждено к реальному лишению свободы Россия, 2012 Германия, 2010 Statistisches Bundesamt. Statistisches Jahrbuch 2012, C. 310

В России регистрируется в разы меньше преступлений – 2100 на 100 тыс. в год. Швеция 15000, Германия 7400, США 3460, Польша 3000 Избирательно регистрирует преступления В 92 % уголовных дел, переданных в суды районного уровня, есть признание подозреваемого – в работу принимаются простые дела и с готовым подозреваемым Не работает по сложным преступлениям Граждане все чаще создают отряды самообороны, дружины Общество, местные власти не имеют возможности контролировать работу правоохранительных органов на своей территории Нет связи с первичными сообществами Отчетность по преступности и раскрываемости фальсифицируется и подгоняется под показатели Раскрываемость по имущественным преступлениям в развитых странах – от 10 до 40%; по насильственным – от 40 до 80%. В РФ – 60 и 90% Нет адекватной картины преступности Громкие случаи пыток, насилия способствуют отчуждению общества и негативному восприятию правоохранительных органов населением Применяет незаконные методы расследования Результаты - Как работает российская полиция?

Низкое качество работы полиции Плохие кадры Влияние сложившейся организационной системы Недостаточный контроль и требовательность Результаты: Причины постоянного ухудшения работы правоохранительных органов

Общие проблемы организационных структур Централизация и совпадение зон ответственности Конфликт территориальной и штабной организации (линейно-территориальный принцип) Высокая численность управленческого аппарата Дефицит внешнего контроля и обратной связи Избыточность бюрократических процедур Системы оценки и управления, базирующиеся на статистических показателях 13

Избыточная централизация Рост аппарата контроля – штабов, управлений Палочная система оценки работы для всех подразделений Фальсификация отчетов, работа на показатели Дефицит обратной связи и надежной информации Стремление руководства усилить контроль Организационная логика ухудшения работы правоохранительных органов

Рост аппарата контроля и бумажной работы «Штаб» МВД «Штаб»- управленческие структуры СКФСКН Борьба с наркотиками «Убийства», экономические п/я, коррупция, должностные лица Борьба с преступностью и охрана общ. порядка

Линейно-территориальный принцип 16

Системы оценки Валовые показатели Неизбежный рост валовых показателей Структура отрицательных показателей Показатели-сроки, лимитирующие проведение тех или иных работ Конфликт систем оценки между ведомствами 17

Эффекты системы оценки Во-первых, это работа «на отчетность», а не на результат, когда вероятность для того или иного действия определяется тем, какой вес оно будет иметь для статистики (если по данному виду преступлений ведется особый учет, полиция приложит дополнительные усилия для его раскрытия). Во-вторых, это сортировка задач «на входе», когда первыми выполняются не самые главные задачи, а те, по которым наиболее вероятно получение быстрого и верного результата (например, бытовое изнасилование примут к расследованию намного менее охотно, чем нанесение легких телесных повреждений, т.к. мелкие драки гораздо чаще происходят в присутствии свидетелей и требуют намного меньше усилий по доказательству). В-третьих, это невозможность собрать объективную статистику деятельности правоохранительного органа, так как любые собранные данные тут же превращаются в объект оценки, а, следовательно, в предмет манипуляции, если не фальсификации. 18

Логика негативного воздействия палочной системы на работу правоохранительных органов Основа – валовые показатели Сколько сделано (раскрыто, предотвращено, выявлено). Польза для общества не оценивается Требуется рост показателей (АППГ +1) Достигается любой ценой (приписки, незаконные действия) Жесткие отрицательные показатели (оправдательный приговор, прекращение дела). Невозможность признать ошибку Жесткие сроки (срок расследования, содержания под стражей и т.д.) Отбор простых и очевидных дел Конфликт систем оценки между ведомствами Отсутствие взаимного контроля 19

Эффекты систем оценки Риск сбоев Самые легкие пути Проигрыш слабейшего (обвиняемого и потерпевшего) Ответственность за предшественника 20

Пример работы внутри показателей 21 Пример с абсолютными значениями: Траектория УД в официальной статистике

Что такое типовое уголовное дело Стандартные преступления – Кража – Грабеж – Перемещение наркотиков без сбыта – Нанесение телесных повреждений Самые слабые обвиняемые Самое простое «раскрытие» Наименьшие риски для следователя и оперативника 22

Расследование типового уголовного дела 23

Основные «принципы» расследования Нет разницы между виновным и невиновным Смещение решения на одну «ступень» назад Ориентация на объем/количество Игнорирование прав потерпевших 24

- Все органы – от полиции до прокуратуры встроены в одну палочную систему показателей - смещение процесса установления виновности с суда/следствия на этап «доследственной проверки/ОРД» – в серую зону, без реального действия УПК и защиты прав подозреваемых – преступление следствие полиция прокуратура суд «фильтр» 4. - обвинительное заключение 3. - появление лица, 2. – возбуждение УД 6. - приговор. 5. – направление в суд, Искажение логики уголовного процесса по сравнению с УПК Решение вопроса о приговоре Сфера с «гарантиями» прав

Общие принципы реформ полиции в Восточной Европе Децентрализация Демилитаризация Создание отдельного ведомства по борьбе с должностными преступлениями Создание единых структур по борьбе с преступностью Повышения уровня открытости и прозрачности 26

Российская полиция в мировом контексте, 2009 Численность на 100 тыс Бюджет на одного полицейского, тыс долл. Доля полиции в ВВП Регистр преступлений на 100 тыс Убийства на 100 тыс США , ,4 Германия ,873830,9 Швеция , Италия , Польша , ,3 Чехия , ,7 Казахстан ,3 Беларусь ,9 Россия , В сравнении с другими странами: Российская полиция более многочисленная (более трудоемкая), менее оснащенная (менее капиталоемкая), но такая же дорогая для экономики. При этом менее результативная. В сравнении с другими странами: Российская полиция более многочисленная (более трудоемкая), менее оснащенная (менее капиталоемкая), но такая же дорогая для экономики. При этом менее результативная.

Расходы на безопасность 28

Ресурсы: численность 29

Модели численности /финансирования 30

Результативность полиций 31 Модель Количество зарегистрирова нных преступлений на Количество заключенных на Количество убийств на Количество краж Модель 1 (Северные страны и США) 7429,5781,61,952544,5 Модель 2 (РФ, РБ) 1845,90497,188,55843,9 Модель 3 (Южно- и восточно- европейские страны) 3307,75175,531,551011,3 Модель 4 (Британия) 7769,73150,801,206165,1

Устранять причины, а не следствия. Проблемно-ориентированный подход Менять организацию и систему стимулов, а не отдельных сотрудников (организация отбирает себе кадры) – поэтому Сокращать ненужные функции, а не общую численность сотрудников Увеличивать удельное, а не общее финансирование Принципы формирования концепции реформирования

Реформирование правоохранительных органов 33

Принципы реформирования 34 Отсутствие дополнительных бюджетных затрат (реформа за счет экономии средств) Отказ от модели «всех уволим и наймем новых» Возможность пошагового выполнения реализации отдельных блоков Последовательность и сроки (2-3 года) Комплексное решение системных проблем (все меры связаны друг с другом и игнорирование одних приведет к искажению других)

Направления реформирования 35 Оптимизация уровней управления полицией (децентрализация); приближение функции охраны общественного порядка к населению, интересам муниципалитетов и субъектов федерации; повышение подотчетности полиции перед гражданами. Упразднение непрофильных функций и подразделений, и за счет этого сокращение численности полиции до уровня, соответствующего современным государствам, с одновременным повышением удельного финансирования. Изменение организационной структуры, систем оценки работы правоохранительных ведомств, подотчетности и гражданского контроля.

Функции правоохранительных органов 36

1. Выделение специализированных функций и создание новых ведомств 38

39

40

2. Создание трехуровневой полиции 41

42

2. Оптимизация уровней управления А) Муниципальная полиция 43

44

2. Оптимизация уровней управления Б) Региональная полиция 45

46

2. Оптимизация уровней управления В) Федеральная полиция 47

3. Освобождение от непрофильных функций 49

50

51

52 4. Открытость и подконтрольность Передача функций учета заявлений муниципальной полиции Отдельное ведомство криминальной статистики Опора на данные опросов населения Задачи ставятся внешними органами

5. Изменение роли прокуратуры и принципов уголовного преследования Постепенное упразднение общего надзора и передача его функций гражданским организациям Усиление роли государственного обвинителя в суде Слияние работы по надзору за следствием и ОРДПостепенная деформализация следствия Переход от принципа неотвратимости наказания к принципу целесообразности уголовного преследования 53

Итоги: как работают правоохранительные органы после реформы 54 Удельная численность полиции и удельное финансирование приближены к уровню стран Центральной и Восточной Европы: 400–450 полицейских на 100 тысяч населения; около 40 тысяч долларов в год на одного полицейского. Сведения об уровне преступности и активности правоохранительных органов поступают из нескольких независимых источников, включая специализированные независимые опросы. Повышается регистрация преступлений. Приоритет в расследовании отдается не наиболее простым случаям, а наиболее общественно опасным деяниям. Гражданское общество и независимые эксперты участвуют в постановке задач правоохранительным органам. Законность методов ведения оперативной работы и следствия обеспечивается взаимным контролем правоохранительных органов друг за другом и независимым судом. Граждане знают своего участкового и готовы сотрудничать с ним.

СПАСИБО ЗА ВНИМАНИЕ!