Тема: Государственная служба как профессия План лекции: 1. Историческая ретроспектива профессиональной подготовки кадров к государственной службе в России. 2. Особенности подготовки к профессиональной государственной службе в России в XX – XXI веках. 3. Статус и содержательные особенности современной гражданской службы России.

Вопрос первый. Историческая ретроспектива профессиональной подготовки кадров к государственной службе в России. Необходимость организации эффективного государственного и местного управления, подготовки кадров для его осуществления, постоянного повышения их квалификации, профессиональной переподготовки была осознана в России давно. Не перестают быть актуальными эти проблемы и в настоящее время для всех уровней государственного управления страной. На разных этапах развития государства руководство России – и в царское, и в советское, и в постсоветское время уделяло внимание подготовке чиновничьих кадров для государственной службы, государственного управления, местного управления и местного самоуправления, хотя не всегда эффективно и в должной мере. Понимание того, что государственное управление это профессиональный труд, требующий особых знаний и квалификации, к правителям России пришло еще в средние века (исторические свидетельства этого имеются в XVI - XVII вв.)

Официально первый проект создания в России высшего учебного заведения для подготовки государственных управленцев был разработан в последние дни царствования российского царя Федора Алексеевича ( ). При этом проект предусматривал создание «храмов чином академии», в которых «семена мудрости, т.е. науки гражданские и духовные постановить». Лица, окончившие в них курс свободных наук, могут быть затем «милостиво пожалованы в приличные чины их разуму» и получить за мудрость свою особенное царское милосердие. Людей же, не учившихся «свободным наукам», важно было не допускать к государственным чинам.

В академию предполагалось принимать людей всех сословий и чинов. Однако этот проект был реализован только спустя несколько десятилетий, когда светское образование отделилось от религиозно-нравственного просвещения и определилось как самостоятельная ветвь, изучающая в качестве объекта государственное управление. В начале XVII в. были разработаны и другие проекты создания образовательных учреждений для профессиональной подготовки государственных служащих, но оказавшиеся также нереализованными. Лишь по инициативе Петра I в первой половине XVIII в. была реально начата профессиональная подготовка государственных служащих. Первоначально она имела узкотехнический характер. Например, школа подьячих обучала арифметике, формам книг, табели, стилю письма, делопроизводству и проч.

В созданной в 1722 году «Краткой школе для изучения гражданских и экономических дел» осуществлялась более разносторонняя подготовка управленческих кадров из молодых дворян. Это была временная мера, «пока академии исправятся», поскольку предполагалось развитие высшего профессионального образования для подготовки к гражданской службе. Позднее Петром I была создана Коллегия юнкеров, и доступ к самым высшим должностям государственной службы открывался только тем, кто обучался в этом учебном заведении: «Кроме сего пути никто в высший градус и до министерского чина произведен быть не может». Ее выпускники получали статус коллежских юнкеров. Институт коллежских юнкеров оказался единственной, привившейся в то время на практике «кузницей» гражданских чиновников.

Для того чтобы обеспечить потребность в кадрах для деятельности коллегий (административных учреждений страны высшего эшелона управления), в каждой коллегии предписывалось иметь по 67 молодых людей из выпускников Коллегии юнкеров. С целью покрытия недостатка в профессиональных кадрах государственных управленцев практиковалась подготовка кадров посредством прохождения служебной практики в учреждениях государственной службы, вследствие чего эти учреждения превратились в подобие профессиональной школы. Таким образом, именно в Петровскую эпоху в России появился первый опыт целенаправленной подготовки государственных служащих.

Позднее в России по образцу западноевропейских «рыцарских академий» началась подготовка из дворян гражданских чиновников в военных училищах. Так, в созданном в 1731 г. в Петербурге Сухопутном шляхетском корпусе кадеты в течение 4 лет обучались воинским наукам и проходили политическое и гражданское обучение. Специализация предусматривалась на последнем году обучения, а выпускники кадетского корпуса, «кои более к статским делам по науке склонны явятся», обучались юриспруденции и наукам, нужным в гражданской службе, и освобождались от воинских упражнений и караулов.

В середине XVIII в. императрицей Елизаветой Петровной продолжалось совершенствование профессиональной подготовки государственных служащих. Длительность профессиональной подготовки была увеличена до 5 лет, и по ее завершении предполагалось «достойных производить в секретари» должность, соответствующую 14-му рангу и дающую право на чин. Во второй половине XVIII в. содержание общего образования, установленного для коллежских юнкеров, было признан недостаточным, предлагалось обучать их коммерции, французскому и немецкому языкам, истории, географии и прочим наукам, для чего они должны были в обязательном порядке посещать 4 раза в неделю классы Академии наук. Причем, в качестве базового предусматривалось широкое юридическое образование.

Одновременно в государстве создавались Гражданские училища. Учебный план их предусматривал овладение в совершенстве латинским, немецким и французским языками и обширным кругом общеобразовательных предметов: математики, логики, философии, архитектуры, экспериментальной физики, географии и истории, особенно России, и др. Курс собственно профессионального образования в гражданских училищах включал натуральное и гражданское право, систематическое познание российских законов, получение административных и хозяйственных знаний по ведению государственного хозяйства, знание политики, коммерции и других наук.

В конце XVIII в. при императрице Екатерине II была сформирована новая форма обучения и были учреждены классы юриспруденции в университете и кадетских корпусах, а для подготовки к Низшим гражданским должностям (копиистов, писцов и других служителей) при Академии наук, Московском университете и при Казанской гимназии начали обучать соответственно до 40, 80 и 60 малолетних разночинцев и детей приказного чина правописанию и хорошему слогу, отчасти арифметике, геометрии и географии, а особенно положению Российского государства. В этот период пересматривались учебные планы «рыцарских академий», ориентированных на соединение задач профессиональной подготовки дворян к государственной службе (военной и гражданской) с задачами широкого общего образования.

Предпочтение в их учебных планах отдавалось нравоучению, праву естественному, всенародному и государственному, «экономии государства». В особую группу выделялись разнообразные «художества»: рисование, живопись, гравирование, скульптура, архитектура, музыка, танцы, фехтование. Вплоть до 1779 г. обучение в различных учебных заведениях, профессионально готовящих к государственной службе, было сословной привилегией дворянства, и лишь позднее канцелярские должности после соответствующего обучения могли занимать люди из купечества, помещичьих людей, ученики духовных семинарий, воспитанники академии художеств, Московского университета.

Уже к началу XIX в. образование признавалось необходимым условием приобретения прав государственной службы, и без окончания обучения в соответствующем общественном или частном училище никого впредь нельзя было определять к гражданской должности, требующей юридических и других профессиональных познаний. Наряду с прежним принципом сословно- профессионального образования появился новый принцип образования, подготовки к государственной службе всеобщее внесословное обучение. Активным проводником и защитником новой традиции в образовательной политике был в то время видный российский государственный деятель М.М. Сперанский, ближайший советник императора Александра I.

Образование считалось обязательным условием занятия конкретной государственной должности. К примеру, чтобы стать коллежским асессором необходимо было иметь свидетельство одного из университетов, что данное лицо в нем «обучалось с успехом наукам, государственной службе необходимым». При производстве в статские советники (V класс) наряду с рядом других заслуг необходимо было иметь аттестат университета. Особого внимания заслуживает процесс профессиональной переподготовки (повышения квалификации) государственных служащих. Все чиновники, желавшие повысить свою квалификацию и выдержать «экзамен на чин», получали возможность без отрыва от службы посещать летние курсы (май - октябрь) при университете по специальной программе.

Эта программа предусматривала как минимум четыре раздела: грамматические знания русского языка (экзамен - сочинение) и иностранный язык (способность переводить с него на русский язык); правоведение (право естественное, римское, частное, гражданское с приложением сего к российскому законодательству); науки исторические (основательное познание отечественной истории, истории древней и новой с географией и хронологией, первоначальные основы статистики, особенно Российского государства); науки математические, начальные и общие сведения в главных частях физики, в основном в объеме знаний уездных училищ. Чиновники должны были «свидетельствовать» свои знания экзаменационному комитету, который состоял из ректора университета и трех профессоров.

С течением времени образовательный ценз все прочнее приобретает статус гаранта гражданских прав поступления на службу, а университетский диплом стал конкурировать с сословной привилегией. Все более видную роль в этом отношении стали играть следующие учебные заведения: Ярославское училище высших наук («Демидовское») (учрежденное в 1805 г.); Царскосельский лицей (1811); Пансионы при Петербургском и Московском университетах, Лицей в г. Нежине (высшее училище для подготовки чиновников гражданской службы, которое позднее выделилось как самостоятельное учебное заведение в структуре Петербургского университета) и некоторые другие учебные заведения университеты, училища, гимназии высших наук.

Важнейшее значение для повышения роли профессионального образования при отборе лиц на чиновничьи должности и прохождении ими государственной службы имели следующие документы: Устав о службе гражданской, подписанный Николаем I; Положение о порядке производства в чины по гражданской службе (утвержденное 28 декабря 1844 г.); дополнительные правила к уставу о гражданской службе. Согласно этим документам на государственную службу принимались законнорожденные лица неподатных состояний, прежде всего дворяне, а также лица, имеющие ученые степени (кандидата, магистра и доктора), получившие их в русских учебных заведениях. Поступающие впервые на государственную службу, за исключением лиц, окончивших высшие учебные заведения, принимались на службу канцеляристами.

Лица, окончившие вузы, определялись на службу, получая одновременно классный чин-(XIVXII классы); Лица, окончившие Гимназии, зачислялись канцелярскими служителями высшего по жалованью разряда, а окончившие их со знанием греческого языка получали чин XIV класса, т.е. коллежского регистратора. Присвоение чина VIII класса (коллежского асессора), обеспечивающего служащему потомственное дворянство, утверждалось царем и наряду с обязательным сроком выслуги предполагало наличие высшего образования (при этом указывалось, что аттестаты иностранных учебных заведений «ни в какое уважение не принимаются»).

Важно также, что устанавливались существенные льготы в присвоении чинов и продвижении по службе в зависимости от уровня имеющегося у служащего образования (образовательного разряда). Однако государственная служба в России во второй половине XIX в. по-прежнему оставалась привилегией правящих классов и сословий. В реальной жизни уделом молодежи из низших слоев российского общества по-прежнему было низшее образование, что предопределяло низкий образовательный потенциал гражданской службы, практически отсутствовали возможности пополнения государственных управленцев, так как учебные заведения выпускали в год ничтожно малое число достойных кандидатов на эти должности. В тот период был крайне низок процент чиновников государственного аппарата с высшим образованием. Ситуация не претерпела больших изменений и к началу XX в.