Системы финансовой отчетности и Единый план счетов Джон Зохраб Департамент по бюджетным вопросам Лекция на региональном семинаре по вопросам финансовой отчетности и управления бюджетными рисками Астана, Республика Казахстан, мая 2014 года 1

Содержание Определение ЕПС Цели ЕПС Вопросы разработки ЕПС Автоматизация Последствия для отчетности Заключение 2 Japan IMF Sub Acc 2

ЕПС в узком определении Узбекистан и Таджикистан хорошие примеры ЕПС в узком определении (ЕПС- УО) Унифицирован для сектора государственного управления Объединение трех структурных элементов: –План счетов (ПС), необходимый для финансовой отчетности –Экономическая классификация РСГФ 2001 года (классификация доходов, экономическая классификация расходов, операции с активами и обязательствами в разбивке по инструментам) –Экономический сегмент бюджетной классификации 3 3

ЕПС в широком определении Кыргызская Республикахороший пример ЕПС в широком определении (ЕПС-ШО) Также унифицирован для сектора государственного управления Охватывает все классификации, представляющие интерес с точки зрения финансовой отчетности, в том числе: –Экономический сегмент, относящийся к ЕПС-УО –Функциональный сегмент бюджетной классификации –Административный сегмент –Сегмент финансирования (источник финансирования) –Программный сегмент 4 4

Цели ЕПС (1) Улучшает качество учета и отчетности в результате: –Устранения необходимости ручной выверки данных бюджетного и финансового учета и обеспечения их взаимной согласованности –Привнесения более строгой дисциплины соблюдения юридических требований, свойственной бюджетному учету, в процесс финансового учета –Привнесения дисциплины ведения учета методом двойной записи, свойственной финансовому учету, в бюджетный учет (один из его сегментов) –Стандартизации разбивки на категории в соответствии с экономическим типом в плане счетов и бюджетной классификации 5 5

Цели ЕПС (2) Улучшает качество учета и отчетности в результате: –Повышения прозрачности структуры учета и методов составления отчетности на основе данных счетов –Повышения прозрачности основ учета и отчетности для различных компонентов сектора государственного управления –Содействия более глубокому пониманию международных стандартов учета в государственном секторе и соответствующих отчетов –Содействия более глубокому пониманию принципиальных основ РСГФ 2001 года и соответствующих отчетов 6 6

Цели ЕПС (3) ЕПС-ШО также улучшает качество учета и отчетности, содействуя: –Прозрачности: показывая в явном виде, с какими другими сегментами взаимодействует экономический сегмент (ЕПС в узком определении) –Эффективности: содействуя устранению избыточности данных и повышению однородности и автономности сегментов –Охвату: позволяя выявить любые необходимые недостающие классификационные параметры 7 7

ВОПРОСЫ ДЛЯ ОБСУЖДЕНИЯ Приходят ли Вам на ум какие-либо другие цели ЕПС? Если да, то просьба записать эти цели, для того чтобы мы могли обсудить их по завершении лекции Кроме того, просьба записать любые вопросы, которые у вас могут возникнуть относительно: –Опыта стран, разработавших ЕПС; и –Целей ЕПС, о которых я рассказал выше. 8 8

ПРОБЛЕМА? Если ЕПС обладают столь многочисленными преимуществами, то почему они не используются в некоторых странах с эффективными системами управления государственными финансами (например, унаследованными от Великобритании системами)? Возможно: –Унификация на уровне отчетности и аналогичные системы ИТ, а также действенные этические нормы и эффективные системы аудита и права = аналогичные результаты; либо –Такие страны со временем перейдут на использование ЕПС, когда они обнаружат, что их системы учета и отчетности нуждаются в улучшении –Если вам на ум приходят другие возможные объяснения, просьба записать их, чтобы мы могли обсудить их по завершении лекции 9 9

Этапы разработки ЕПС Возможные этапы разработки ЕПС-УО: –Этап 1: преобразование существующих ПС, с тем чтобы они обеспечивали потребности финансового учета и отчетности в соответствии с международными стандартами, т.е., Международными стандартами учета в государственном секторе (МСУГС) –Этап 2: Внедрение структуры РСГФ 2001 в преобразованный ПС, отвечающий требованиям МСУГС –Этап 3: интеграция экономического сегмента бюджетной классификации в ПС ЕПС-УО в Узбекистане, Таджикистане и Казахстане разрабатывались в соответствии с такой последовательностью этапов 10

Разработка ЕПС-УО 1 Этап 1: –В ответ на требования к отчетности, содержащиеся в международных стандартах учета (МСУГС) –Используя существующую в странах Центральной Азии и Кавказа систему учета по методу двойной записи как основу для преобразований такого рода важное преимущество по сравнению со странами, использовавшими до этого кассовую основу учета –Используя структуру ПС в частном секторе, разработанную для выполнения основанных на МСФО требований к отчетности, поскольку МСУГС тесно связан с МСФО –По возможности сохраняя существующие индивидуальные счета ПС и их наименования 11

Разработка ЕПС-УО (2) –Существующая методологическая документация используется как образец для новой методологической документации (например, переходные таблицы от старого ПС к новому ПС-УО; таблицы с указанием бухгалтерских проводоки, следовательно, соответствия между данными счетовпо всем видам операций и действий, отражаемых в отчетности) –Нередко, что неверно, исключаются потоки и запасы, которые «относятся» не к бюджетным учреждениям, а к органам государственного управления, например, единый казначейский счет, налоги, долговые обязательства, пенсионные и социальные пособия) –Не производится консолидация до уровня органов государственного управления в целом как правило, лишь до уровня отраслевого министерства, при отражении государственных корпораций в качестве инвестиций 12

ВОПРОСЫ ДЛЯ ОБСУЖДЕНИЯ Просьба к участникам из стран, в которых были разработаны ПС, отвечающие требованиям МСУГС, описать обнаруженные ими важнейшие различия между этими новыми ПС и старыми ПС (изначально составленными на основе изданной в СССР Инструкции 61 от 1987 года) Мы сможет обсудить их по завершении лекции. 13

Разработка ЕПС-УО (3) Этап 2: –Интеграция «экономической» классификации РСГФ 2001 года (= классификация доходов и экономическая классификация расходов, а также классификация активов и обязательств в разбивке по инструментам) –В ответ на потребности в отчетности по методу начислений в соответствии с РСГФ 2001 года –Увеличение количества счетов, например: Принятое в МСУГС разграничение на текущие и нетекущие по всем финансовым активам и обязательствам, предусмотренным в РСГФ 2001 года, в разбивке по инструментам Принятое в МСУГС разграничение на чистые активы и доходы и расходы по прибылям и убыткам от переоценки в отношении предусмотренного в РСГФ 2001 года разграничения на холдинговую прибыль и другие изменения в объеме и предусмотренной в РСГФ 2001 года разбивки по всем активам и обязательствам в разрезе инструментов. 14

ВОПРОСЫ ДЛЯ ОБСУЖДЕНИЯ Проект РСГФ 2014 года (см. представляет собой объединение МСУГС и РСГФ 2001 года. Просьба подумать над следующими вопросами и подготовиться к их обсуждению по завершении лекции: –Будет ли иметь последствия для ЕПС подготовка окончательного варианта РСГФ 2014 года? –Если да, то какие? –С точки зрения оптимального ЕПС, считаете ли вы необходимым дополнительно рационализировать систему СГФ и МСУГС? –Если да, то каким образом? 15

Разработка ЕПС-УО (4) Этап 3: –Два основных варианта интеграции экономического сегмента бюджетной классификации на кассовой основе в план счетов: A. Дополнительные компоненты ПС в отношении экономического сегмента (например, в Кыргызской Республике, соответственно, три компонента: кассовые доходы, кассовые расходы и кассовые операции с активами и обязательствами); либо B. Отдельная ведомость бюджетного учета, связанная с основными компонентами ПС при помощи переходной таблицы (Таджикистан) или общей системы кодирования и имеющая форму вспомогательной книги учета (вручную) или бюджетного модуля (решение на основе компьютерной программы) 16

Разработка ЕПС-УО (5) –Иллюстрацией варианта A служит ЕПС Кыргызской Республики. Он: прозрачен, в полной мере использует учет по методу двойной записи в случае бюджетного учета, предусматривает два комплекта двойных записей по каждой операции, например, в случае принятия обязательства: DR расход на кассовой основе CR кредиторская задолженность; при совершении платежа: DR расход на кассовой основе CR ЕКС Возникают проблемы при внедрении в практику: –Высокая вероятность потребности в адаптации к конкретным условиям в случае автоматизированного учета –Увеличение числа бухгалтерских проводок в условиях учета вручную 17

Разработка ЕПС-УО (6) –Иллюстрацией варианта В служит ЕПС Таджикистана. Он: Обходится без дополнительных компонентов ЕПС Предусматривает одну двойную запись по каждой операции Предусматривает одинарную проводку в случае бюджетного учета Соответствует конструкционным особенностям ведущих ИТ-систем бухгалтерского учета Не обязательно отличается прозрачностью из-за функциональных характеристик ИТ-системы, связанных с определением момента совершения платежа в целях осуществления проводок в системе бюджетного учета В случаях, когда в ИТ-системе используется переходная таблица, связывающая бюджетные счета с финансовыми счетами, могут возникать проблемы с ведением этой таблицы и снижаться уровень прозрачности (при совершении платежа порядковый номер операции служит толчком к внесению соответствующей проводки бюджетного учета) 18

Разработка ЕПС-ШО (1) Экономические сегменты, основанные на экономической классификации РСГФ 2001, отличаются прозрачностью и стабильностью как в случае финансовых счетов на основе начислений, так и в случае бюджетных счетов на кассовой основе Структуры счетов, составленные на этой основе, были разработаны и внедрены в довольно многих странах, что дает уверенность в долговечности такого варианта решения Неизбежна определенная утрата информации в сравнении с предыдущими классификациями, однако опыт свидетельствует о том, что такая утрата не является долгосрочной или значительной. 19

Разработка ЕПС-ШО (2) Сегменты финансирования используются все чаще – недавно они были внедрены в Узбекистане, Таджикистане и Кыргызской Республике Они позволяют увязывать расходы с доходами, предназначенными для их финансирования, например, донорским финансированием, бюджетным финансированием, отдельным фондом Благодаря им другие сегменты становятся более однородными. 20

ВОПРОСЫ ДЛЯ ОБСУЖДЕНИЯ Согласны ли вы с приведенными на слайде 19 утверждениями в отношении экономического сегмента? Если не согласны, просьба записать вашу точку зрения для обсуждения по завершении лекции Какова ваша точка зрения относительно принципа составления сегмента финансирования и его структуры? Просьба записать вашу точку зрения и обсудить ее по завершении лекции. 21

Разработка ЕПС-ШО (3) Представляется, что проблемы, относящиеся к функциональному и административному сегментам носят ограниченный характер, если оставить без внимания воздействие Параметров расходов на среднесрочную перспективу (ПРСП) и программного сегмента Административный сегмент отражает существующую административную структуру Как указано в РСГФ 2001 года, функциональный сегмент позволяет готовить согласованную отчетность в разрезе функций органов государственного управления вне зависимости от изменений в административной структуре. 22

Разработка ЕПС-ШО (4) На практике функциональный и административный сегменты вряд ли будут независимыми друг от друга: –Функциональные коды повторяют административные коды в системах автоматизированного учета –Непрактично формировать данные учета иначе, чем в разрезе административных единиц (сравните отсутствие соответствия между функциями образования и учебными заведениями) –В результате функциональный сегмент на практике представляется группировкой административных единиц, а не независимым параметром –Вероятно, отчасти по этой причине функциональный сегмент используется в некоторых странах при определении бюджетных ассигнований, несмотря на возникающие в связи с этим проблемы (например, в Казахстане, Армении, Азербайджане) 23

Разработка ЕПС-ШО (5) ПРСП оказывают воздействие на административный сегмент, требуя, чтобы бюджетные учреждения первого уровня: –Соответствовали стратегическим планам и верхним предельным уровням расходов, в интересах подотчетности –Представляли собой поддающуюся управлению величину –Отличались однородностью –Обладали критической массой Бюджетные учреждения первого уровня, соответствующие первому уровню функций функционального сегмента, отвечают критериям управляемости, однородности и критической массы. 24

ВОПРОСЫ ДЛЯ ОБСУЖДЕНИЯ Согласны ли вы с тем, что ПРСП воздействуют на административный сегмент так, как это описано на слайде 24? Считаете ли вы, что функциональный сегмент может служить основой определения стандартизированного административного сегмента? Просьба записать ваши соображения для их обсуждения по завершении лекции 25

Разработка ЕПС-ШО (6) Формирование бюджета на основе результатов фундаментальным образом сказывается на административном сегменте По соображениям подотчетности классификация на основе программ или итоговых результатов должна соответствовать административному сегменту По соображениям подотчетности и однородности классификация на основе программ или итоговых результатов должна соответствовать показателям эффективности 26

Показатели эффективности –Не являются классификацией в силу того, что они не однородны –Напоминают координаты, помогающие определить каждую единицу классификации на основе программ/итоговых результатов Связанные с затратами и другие проблемы определения показателей эффективности могут повлиять на определение и стабильность программного сегмента 27

ВОПРОСЫ ДЛЯ ОБСУЖДЕНИЯ Каков ваш опыт использования классификации на основе программ/итоговых результатов? Согласны ли вы с тем, что классификация на основе программ/ итоговых результатов должна соответствовать как административному сегменту, так и показателям эффективности? 28

Автоматизация (1) Существующее программное обеспечение обычно не поддерживает ЕПС Использовавшийся ранее в регионе подход к удовлетворению потребностей в важнейших ИТ-разработках для целей управления государственными финансами (УГФ) нередко сводился к приобретению готовых имеющихся в продаже систем посредством международных закупок Это, помимо прочего, объяснялось: –Озабоченностью в связи с надежностью программного обеспечения: Отсутствие местных специалистов в области программирования, способных решать проблемы управления государственными финансами Широкий международный опыт тестирования готовых имеющихся в продаже систем программного обеспечения –Потребностями в техническом обслуживании, а также тем обстоятельством, что поставщики готовых коммерческих продуктов: Обладают достаточными ресурсами в сфере программирования; Выделяют специальную группу, осуществляющую внедрение системы и ответственную за успешную эксплуатацию; Придерживаются устоявшейся методологии управления реализацией проектов; Опираются на достаточную экспертную поддержку. 29

Автоматизация (2) В последнее время страны региона все чаще обращаются к ИТ-разработкам в области УГФ, основанным на программном обеспечении, разработанном собственными силами Представляется, что это обусловлено следующими факторами: –Стоимость –Более глубокое понимание потребностей пользователей местными фирмами –Расширение национальных возможностей в вопросах разработки компьютерных программ для поддержки ИТ-разработок в области УГФ 30

Автоматизация (3) Принятые в регионе подходы к ИТ-разработкам в области ЕПС отражают недавнюю общую тенденцию Однако необходимо наличие: Достаточных ресурсов для составления компьютерных программ; Специально выделенной группы, осуществляющей внедрение системы и ответственной за ее успешную эксплуатацию; Нужно также придерживаться устоявшейся методологии управления реализацией проектов; Опираться на достаточную экспертную поддержку Ввиду взаимосвязей между учетом, контролем за принятием обязательств и осуществлением платежей, формированием бюджетов и составлением отчетности, ИТ- разработки, внедряемые для поддержки ЕПС, наряду с этим обеспечивают автоматизацию других казначейских операций и процесса подготовки бюджета Таким образом внедрение ЕПС нередко является одним из первых и критически важных шагов по модернизации казначейства и проведению реформы учета и отчетности. 31

Автоматизация (4) Составление отчетности на консолидированной основе представляет собой сложную задачу ввиду необходимости исключения операций в пределах экономических единиц Единая интегрированная ИТ-разработка является наиболее оптимальной в техническом плане (Таджикистан, Узбекистан), однако сопряжение различных систем также является работоспособным вариантом (Казахстан) Опыт, который будет получен в предстоящие несколько лет, вероятно, позволит выяснить, в какой степени сопряжение различных систем воздействует на качество данных В любом случае лучше всего обращаться к единой интегрированной ИТ-разработке 32

ВОПРОСЫ ДЛЯ ОБСУЖДЕНИЯ Каким опытом обладают ваши страны в области автоматизации новой системы учета и отчетности на основе: –Готовых имеющихся в продаже продуктов –Программного обеспечения, разработанного внутри страны –Автономного программного обеспечения –Интегрированного программного обеспечения –Сопряжения различных программных продуктов? 33

Последствия для отчетности (1) ЕПС предполагает составление отчетов по общей методологии Методология остается одной и той же в случае автоматизированных и ручных решений и различных ИТ-разработок, особенно в отношении функции составления отчетности Такая прозрачность способствует укреплению доверия к качеству данных, лежащих в основе отчетности 34

Последствия для отчетности (2) В рамках ЕПС бюджетные счета автоматически сверяются с финансовыми счетами, из чего следует, что данные бюджетных и финансовых отчетов по определению являются взаимосогласованными Тем не менее, они нуждаются в выверке, поскольку данные по денежным потокам (или данные на основе начислений) отражаются в них по разному (см. МСУГС 24, параграф 47) Ввиду согласованности данных, в центре внимания отчетов о выверке данных находится задача выявления различных углов зрения, под которыми рассматриваются данные, например, для целей их толкования, а не обнаружения проблем с данными Благодаря этому достигается новый более высокий уровень понимания и контроля при управлении бюджетом. 35

Последствия для отчетности (3) В рамках ЕПС индивидуальные счета РСГФ 2001 года автоматически сверяются с другими финансовыми счетами, из чего следует, что данные отчетов РСГФ 2001 и финансовых отчетов по определению являются взаимосогласованными Благодаря этому при сопоставлении отчетов РСГФ 2001 года и, например, финансовых отчетов МСУГС в центре внимания может находиться задача выявления различных углов зрения, под которыми рассматриваются данные, например, для целей их толкования, а не обнаружения проблем с данными Благодаря этому достигается новый более высокий уровень понимания и контроля в сфере финансового управления, что позволяет полностью реализовать потенциал системы СГФ 36

Последствия для отчетности (4) Система СГФ пока чрезвычайно молода, она существует менее 30 лет, ее потенциал еще только раскрывается, до настоящего времени единственным широко используемым отчетом РСГФ 2001 года, вероятно, является отчет о движении денежных средств ЕПС позволяет без труда составлять большинство отчетов РСГФ 2001 года с данными высокого, пригодного для целей аудита качества, что способствует укреплению уверенности в достоверности данных и росту доверия со стороны пользователей Классификации РСГФ 2001 года, вероятно, будут все чаще встречаться в примечаниях к финансовым отчетам в случаях, когда аналитическая основа представления данных является факультативной (т.е., не сводится к проблематике МСУГС 22) и когда требуется объяснить определенные аспекты отчетности 37

Последствия для отчетности (5) ЕПС обеспечивает простую возможность составления консолидированных финансовых отчетов по всему сектору государственного управления, содержащих пригодные для целей аудита данные, на основе международных стандартов Благодаря этому, а также пониманию концепций учета и отчетности, которые лежат в основе таких отчетов, их пользователи испытывают доверие к ним В результате этого консолидированные финансовые отчеты по всему сектору государственного управления играют все большую роль при разработке и проведении налогово-бюджетной политики 38

Последствия для отчетности (6) ЕПС способствует: –Единообразию процессов подготовки финансовых отчетов, служащих основой для принятия решений на более низких уровнях –Это способствует повышению прозрачности, что позволяет укрепить уровень доверия и понимания данных со стороны пользователей –Полезно для содействия как можно большему использованию финансовых отчетов при принятии решений 39

ВОПРОСЫ ДЛЯ ОБСУЖДЕНИЯ Согласны ли вы с приводимым на слайде 34 утверждением, что ЕПС позволяет составлять отчеты по единой методологии? Как, по вашему мнению, будут использоваться отчеты РСГФ в будущем? Какое значение имеют, по вашему мнению, консолидированные финансовые отчеты по всему сектору государственного управления? 40

Заключение (1) Интерпретация международного опыта в свете контекстуальных различий Ведение учета по методу начислений само по себе не представляет сложности в данном регионе, поскольку составители счетов государственного сектора пользовались этим методом с 1987 года Сочетание учета по методу начислений с формированием бюджета на кассовой основе также применялось на практике в этом регионе начиная с 1987 года Концепция ЕПС, сочетающего поддержку функций формирования бюджета на кассовой основе и финансового учета по методу начислений, является интуитивно очевидной для данного региона данная концепция не вызывает здесь никаких возражений Опыт многих других стран ограничивается ведением учета лишь на кассовой основе иногда методом единственной записи, а база учета в этих странах всегда была одной и той же в случае как бюджетного, так и финансового учета 41

Заключение (2) Концептуальные сложности, связанные с внедрением ЕПС и соответствующих форм отчетности в данном регионе, сводятся поэтому к специфическим ранее не встречавшимся аспектам Поскольку бухгалтера из частного сектора в данном регионе уже применяют МСФО или стандарты, основанные на МСФО, аспекты стандартов учета в государственном секторе, которые близки к МСФО, не являются для них чем-то новым Новизна в области концептуальной основы ограничивается следующим: –Те аспекты РСГФ 2001, которые не близки к СГФ 1986 –Уникальные проблемы государственного сектора, например, отражение запасов и потоков «от имени правительства», учет взаимоотношений между казначейством и бюджетными организациями 42

Заключение (3) Сложности связаны в основном с процессом внедрения, в частности: –Необходимость убеждения директивных органов и других ответственных за реализацию структур в важности проведения более сложных реформ, например, по внедрению консолидированной финансовой отчетности по всему сектору государственного управления –Институциональные изменения, в том числе использование дополнительной финансовой информации, не приводя к информационной перегрузке различных категорий пользователей –Автоматизация –Подготовка кадров –Подготовка важнейших методологических документов, в том числе в отношении форм отчетности, правил консолидации, отражения доходов при консолидации данных, отражения пенсионных обязательств, надежной оценки стоимости активов и выверки финансовых отчетов по методу начислений с бюджетными отчетами на кассовой основе 43

Заключение (4) Финансовая отчетность по методу начислений не означает формирования бюджета по методу начислений см. написанную Абдул Ханом главу о формировании бюджета по методу начислений в работе Public Financial Management and its Emerging Architecture Составление бюджета на кассовой основе может бесконечно долго сосуществовать с ведением финансовой отчетности по методу начислений Вероятно, международный опыт говорит о том, что со временем будет происходить постепенное выборочное увеличение информации на основе метода начислений, используемой в бюджетном процессе Предпосылкой этого станет наличие высококачественной информации, составленной по методу начислений, что будет зависеть от: –Соблюдения действенных стандартов учета; –Наличия строгого внутреннего и внешнего аудита –Наличия надежных ИТ-систем –Наличия подготовленных и руководствующихся должными нормами этики профессионалов в области финансового управления 44

БЛАГОДАРЮ ЗА ВНИМАНИЕ! 45