Реформирование бюджетного процесса Проф. Каф. «Финансы» Финансового университета Седова Марина Леонидовна

LOGO Основные направления реформирования бюджетного процесса (проф. Маркина) переход к среднесрочному планированию бюджета на срок не менее трех лет раздельное планирование действующих и принимаемых обязательств, введение реестра бюджетных обязательств внедрение бюджетирования, ориентированного на результат (доклады о результатах деятельности министерств, программно-целевое планирование в форме бюджетных целевых программ) реформа бюджетной классификации и бюджетного учета, переход к отчетности о результатах использования бюджетных средств

LOGO В настоящее время разработана и реализуется новая концепция управления государственными и муниципальными финансами – не просто обеспечение доходов и расходов, но тесная увязка с тем, какой результат и эффект обеспечили данные доходы и расходы Такая концепция в русской литературе получила название БОР (бюджетирование, ориентированное на результат) – английский аналог Performance budget - Постановление Правительства РФ от N 249 "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов"

LOGO Внедрение концепции БОР связана с использованием в сфере ГМФ подходов к управлению корпоративными финансами в условиях глобализации Т.о. тенденция к некой унификации или стандартизации, хотя ГМФ – сфера финансовой системы, где больше всего действуют национально-исторические факторы Концепция БОР ориентирована на реальное разделение властей

LOGO Интегрирование элементов ориентированности на результат в процесс управления государственными и муниципальными финансами происходило в разных условиях: 1. В составе глубинных реформ государственного сектора (Австралия, Великобритания, Новая Зеландия) 2. В рамках отдельных программ по частичной модернизации системы управления государственными финансами, не затрагивая фундаментальных основ системы управления (Дания, Ирландия, США, Нидерланды, Финляндия, Франция, Швеция) 3. В рамках ограничений инициатив по совершенствованию системы управления государственными финансами (Германия, Норвегия, Швейцария) Пионерами в области БОР являются США, Новая Зеландия, Австралия, Нидерланды, Великобритания и Швеция. Позже всех на модель бюджетного планирования, ориентированного на результат перешли Франция и Германия

LOGO Примеры реформирования бюджетного процесса Система бюджетного планирования, ориентированного на результат, в Великобритании основана на таких концепциях как «Value for money» (Качество за деньги) и «Best Value» (Концепция оценки результативности) Первая концепция подразумевает, что «общественные средства должны расходоваться не только в соответствии с законом, но и разумно», вторая указывает на необходимость «постоянного улучшения качества общественных услуг» Согласно Отчету консалтинговой группы Центра фискальной политики в 2002 г., в США можно выделить такие этапы становления системы управления по результатам на федеральном уровне, как: Performance Budget - программно-целевой бюджет ( гг.) Planning - Programming - Budgeting System (PPBS) - система планирования - программирования - бюджетирования (1965 г.) Management by Objectives (MBO) - управление по целям ( гг.) Zero - Based Budgeting (ZBB) - концепция «нулевого бюджета ( гг.) В настоящее время действует Government Performance Results Act (GPRA)-федеральный закон «Об оценке результатов деятельности государственных учреждений» (1993 г.). Преимуществом такого закона является то, что впервые сформирована задача повышения качества и степени удовлетворенности населения предоставляемыми государством услугами

LOGO Основные изменения в управлении бюджетными средствами в условиях БОР годовой финансовый цикл жесткое детальное планирование и сложные процедуры корректировки планирование методом индексации контроль целевого использования (соответствия плану) трехлетний финансовый план снижение детализации планирования (росписи) раздельное планирование действующих и принимаемых обязательств контроль результативности объединение управления деятельностью и ее бюджетом

LOGO Решение проблемы «нефинансируемых мандатов» Определение КС РФ о том, что закон о бюджете не м. отменять или вводить преференции или обязательства Введение понятия «Расходное обязательство», составление реестра РО, деление обязательств на действующие и принимаемые

LOGO Пример показателей эффекта, услуг и затрат Министерство иммиграционной политики Общая стратегическая цель 1 Интеграция беженцев в общество Тактическая задача 1 Социальная адаптация беженцев Целевая группа Беженцы Программа 1 Обучение беженцев Показатель эффекта Число беженцев, имеющих работу («х» чел. к «n» году) Показатель услуги Количество беженцев, прошедших обучение («z» чел. к «п» году) Показатель затрат Количество преподавателей, средства обучения

LOGO Модели разработки бюджета в разных странах Континентальная (французская – Франция, Германия, Польша) В одном документе отражаются и доходы, и расходы бюджета Англосаксонская Как правило, два документа: Финансовые законы (определяют формирование доходной части бюджета) Расходная часть бюджета (программы)

LOGO Франция также в н. вр. перешла на программное представление расходной части бюджета на основе Органического закона о финансовом законодательстве – LOLF 1 уровень- миссии (32) 2 уровень – программы (123) 3 уровень – действия

LOGO Примеры показателей эффективности государственных и муниципальных услуг во Франции – Источник: А.А.Беленчук, Л.А.Ерошкина, С.Е.Прокофьев, В.В.Сидоренко, А.Г.Силуанов, М.П.Афанасьев. Программный бюджет: лучшая практика

LOGO Проблемы разработки критериев эффективности Не может быть универсального критерия эффективности Критерии должны разрабатывать специалисты в своей области, но при этом нет уверенности, что они будут объективными Дополнительные затраты, связанные с разработкой критериев эффективности, контролем, риск отвлечения специалистов от прямых обязанностей

LOGO Программно-целевое управление государственными и муниципальными финансами в России (из Программы Правительства Российской Федерации «О повышении эффективности бюджетных расходов до 2012 года») Государственные программы как инструмент повышения эффективности бюджетных расходов Переход к программной структуре расходов бюджетов Оптимизация функций государственного (муниципального) управления и повышение эффективности их обеспечения Повышение качества и эффективности государственных и муниципальных услуг

LOGO КОНЦЕПЦИЯ ДОЛГОСРОЧНОГО РАЗВИТИЯ (КДР-2020) ГП 1 Нормативно-правовое регулирование - контроль, -лицензирование, -тарифы -налоговые льготы и т.д Цели, конечные результаты ФЦ П пГП ФОИВ 1 ФОИВ 2 Министерство 1. в основном вытекают из КДР и являются инструментом достижения ее целей 2. объединяют все инструменты политики (регулирование, бюджетные расходы) по достижению цели 3. состоят из подпрограмм, могут включать ФЦП 4. реализуется ответственным министерством, могут быть «соисполнители», отвечающие за свои подпрограммы 5.федеральные, региональные и муниципальные ГП увязаны друг с другом Министерство Государственные программы в Российской Федерации (Источник: Минфин России) Государственные программы:

LOGO Иерархия целей, задач, подпрограмм и индикаторов (Источник: Минфин России) Государственная программа / цель (цели) государственной программы подпрограмма 1 цель пГП 1 = задача ГП обеспечивающая подпрограмма подпрограмма m ФЦП задача ГП 1 задача ГП m задача 1 пГП 1 задача 2 пГП 1 ВЦП гПГ 1 цель ВЦП = задача пГП основное мероприятие 1 пГП 1 основное мероприятие n пГП 1 ЦЕЛЕВАЯ СТАТЬЯ РАСХОДОВ

LOGO Проблемы несоответствия формы утверждения бюджета и формы утверждения программ

LOGO Проблемы обоснования бюджетных ассигнований При переходе на нормативно-подушевой принцип не очень четко обоснованы нормативы, нарушена последовательность: стандарт - норматив Проблема обоснования БА – отсутствие сопоставимой информационной базы, качество макроэкономического прогнозирования Проблемы обоснования БА на плановый период, в т.ч. с учетом того, что некоторые получатели гос. услуг имеют право на ежегодное принятие решений

LOGO Проблемы обоснования бюджетных ассигнований Недостаточное использование предложений, справок территориальных органов, подведомственных субъектам бюджетного планирования организаций Отсутствие непосредственной связей между ДРОНДами субъектов бюджетного планирования

LOGO ДРОНД В обосновании БА конечные результаты д.б. взяты из ДРОНДА Проблемы выбора показателей результативности Проблемы преемственности показателей Проблемы решения вопросов о сохранении действующего обязательства или организации его предоставления при явном несоответствии результата и затрат

LOGO Основные проблемы автоматизации бюджетного процесса Короткие сроки для разработки и внедрения Использовани е ПО, разработанного для коммерческого сектора Раздробленность процессов для составления проекта бюджета и исполнения Недоработанность программ

LOGO ПРОГРАММА повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года Нерешенные проблемы: отсутствие регламентированной процедуры формирования, рассмотрения и использования в бюджетном процессе и при разработке документов государственного стратегического планирования прогнозов социально-экономического развития вопрос эффективности реализации государственных программ Российской Федерации пока не является основополагающим при формировании проекта федерального бюджета отсутствие целостной системы стратегического планирования и, соответственно, слабая увязка между стратегическим и бюджетным планированием, включая ограниченность практики планирования и применения всего набора инструментов (бюджетных, налоговых, тарифных, таможенных, нормативного регулирования) для достижения целей государственной политики на долгосрочный период и др.