Институциональные основы функционирования общественного сектора

Формы деятельности государства в общественном секторе Организационно-правовые формы предприятий общественного сектора Государственный заказ Государственно-частное партнерство

Формы деятельности государства в общественном секторе Правовое регулирование Финансовое регулирование (распределение) Перераспределение Общественное производство

Правовая форма - создание государством правил и норм, направленных на обеспечение эффективного функционирования рыночной системы Государство устанавливает общеобязательные правила поведения экономических агентов, институционально закрепляет их в форме законов и других нормативно- правовых актов. Государство гарантирует соблюдение прав собственности, законодательно регулирует статус различных субъектов рынка, определяет их взаимные права и обязанности, а также устанавливает круг допустимых видов экономической деятельности. Оно обладает монопольным правом арбитра в конечной инстанции. Государство осуществляет контроль за соблюдением норм. Для приведения экономических отношений в соответствие с требованиями законодательства государственные власти применяют различные виды санкций (административные, финансовые и т.п.), реализуя законное право принуждения. Государство поддерживает традиции экономического поведения, формирует в обществе уважения к законам и преодоление правового нигилизма. Законодательство должно осознаваться обществом как легитимное.

Финансовая форма регулирования благосостояния (распределение) решения верхнего уровня, носящие преимущественно политический характер, определяют общие приоритеты и направления использования государственных средств, стратегию экономической политики страны на несколько лет вперед (в Российской Федерации - концепцию социально-экономического развития страны на долгосрочную перспективу (на 10 лет), а также среднесрочные программы развития страны, разрабатываемые на период от 3 до 5 лет); решения нижнего уровня, которые являются тактическими, их задачей является формирование детального плана использования государственных ресурсов в краткосрочной перспективе - закон о бюджете, в частности финансирование государством социальных программ.

Перераспределение Перераспределение - форма государственного воздействия на благосостояние отличается от других (правовой, финансовой, производственной) тем, что оказывает опосредованное воздействие на него. Социальное страхование, выполняющее две функции: берет на себя случаи не страхуемых частным рынком страховых услуг рисков; перераспределяет доходы от богатых к бедным. Социальная помощь (обеспечение), которая финансируется не из страховых отчислений, а из налоговых поступлений, методами оказания которой являются денежные и натуральные трансферты.

Производство и обеспечение частных товаров в целях реализации общественных интересов Участие государства в экономической жизни: 1. на макроуровне - в выявлении приоритетов в развитии экономики, регулирующем воздействие на ход общественного воспроизводства, 2. на микроуровне - в предпринимательской активности самого государства, в налаживании равноправных отношений с другими субъектами рыночного хозяйства: государственное финансирование производства частных фирм (заключение контрактов с частными фирмами); государственное предпринимательство: организация и производство услуг, производство товаров.

Производство общественных товаров Привилегия - форма организации производства общественных благ, когда орган власти предоставляет частным фирмам исключительное право на производство общественных товаров; Дотация - субсидирование государством производства определенных общественных товаров частными производителями, которое может осуществляться в денежной форме, в форме налоговых льгот, низких процентов по займам; Гарантия - субсидирование государством не частных производителей (как в случае дотаций), а потребителей где потребитель сам определяет, какой частной фирме, производящей общественный товар, отдать предпочтение (в отличие от механизма дотаций, где за потребителя выбор частной фирмы - производителя определяет государство).

Организационно-правовые формы предприятий общественного сектора

Государство - акционер Участие государства в акционерных обществах обусловлено объективными причинами и вытекает из социальной функции государства. Базовый мотив для участия государства в акционерном капитале хозяйственных обществ – это не извлечение прибыли посредством инвестирования свободных средств, а реализация части своих функций, задач иными, рыночными, а не административными (регулятивными) методами (инструментами). Направления правового регулирования отношений с участием государства в качестве акционера: - участие государства в управлении акционерным обществом - владение, пользование, распоряжение государством принадлежащими ему акциями - контроль за эффективным использованием имущества акционерного общества

Пути превращения государства в акционера При приватизации государственных и муниципальных предприятий; При выкупе акций акционерных обществ; При учреждении АО самим государством или при его участии.

Группы АО с участием государства Менее 25% Блокирующий пакет – доля обыкновенных акций в акционерном обществе, которая позволяет их владельцам накладывать вето на решения совета директоров; Контрольный пакет – доля акций компании, сосредоточенная в руках одного акционера и предоставляющая ему возможность управления этой компанией; «Золотая акция» - специальное право на участие в управлении открытыми акционерными обществами; До 100% капитала - хозяйственная оперативная самостоятельность предприятия для достижения коммерческих и иных целей.

Проблемы участия государства в управлении ключевыми компаниями: Цели государства и коммерческие соображения могут противоречить друг другу Стимулы к улучшению экономических показателей ограничены Опосредованность собственности снижает контроль Советы директоров выполняют роль передаточного звена Стремительный рост и расширение деятельности связаны с рисками

Государственный или муниципальный заказ Государственный или муниципальный контракт - договор, заключенный органом государственной власти или органом местного самоуправления, бюджетным учреждением, уполномоченным органом или организацией от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования с физическими и юридическими лицами в целях обеспечения государственных или муниципальных нужд, предусмотренных в расходах соответствующего бюджета. Государственный или муниципальный заказ - совокупность заключенных государственных или муниципальных контрактов на поставку товаров, производство работ, оказание услуг за счет средств соответствующего бюджета. Закупка товара, работы, услуги для обеспечения государственных или муниципальных нужд - совокупность действий, осуществляемых в установленном настоящим Федеральным законом порядке заказчиком и направленных на обеспечение государственных или муниципальных нужд.

Государственные и муниципальные закупки конкурентная форма размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд по заранее указанным в документации условиям, в оговоренные сроки на принципах состязательности, справедливости и эффективности. Государственный или муниципальный контракт заключается с победителем участником, подавшим предложение, соответствующее требованиям документации, в котором предложены наилучшие условия. Основным нормативно-правовым актом, регламентирующим процедуры госзакупок в Российской Федерации, является Федеральный закон 44-ФЗ от 05 апреля 2013 года «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

Государственные и муниципальные закупки

Cпособы государственных закупок Данные за 2014 год с

Преимущества заключения государственных и муниципальных контрактов гарантированное вознаграждение за результаты деятельности; возросшая востребованность и конкурентоспособность товаров, работ или услуг; возможность их оперативной реализации; несомненная дополнительная реклама деятельности компании; партнёрские отношения с местной или государственной властью при условии надлежащего исполнения контракта; возможная рекомендация местной или государственной властью компании ее партнёрам; возросший уровень репутации компании на местном и/или региональном уровнях.

Государственно-частное партнерство это юридически оформленное на определенный срок взаимовыгодное сотрудничество органов и организаций публичной власти и субъектов частного предпринимательства в отношении объектов, находящихся в сфере непосредственного государственного интереса и контроля, предполагающее объединение ресурсов и распределение рисков между партнерами, осуществляемое в целях наиболее эффективной реализации проектов, имеющих важное государственное и общественное значение

Государственно-частное партнерство ГЧП - это долгосрочное взаимовыгодное сотрудничество публичного и частного партнеров, направленное на реализацию проектов ГЧП в целях достижения задач публично-правовых образований, повышения уровня доступности и качества публичных услуг, достигаемое посредством привлечения частных ресурсов и разделения рисков между партнерами. Сущность проектов ГЧП заключается в передаче функций публичного сектора по строительству, реконструкции, модернизации, обслуживанию и эксплуатации объектов инфраструктуры частному сектору.

Государственно – частное партнерство Взаимная выгода от ГЧП государству и частному сектору: 1. ГЧП обращается к инновационным методам, применяемым государственным сектором для заключения контракта с частным сектором, использующим свой капитал и управленческий потенциал при реализации проектов в соответствии с установленными временными рамками и бюджетом. 2. Государственный сектор сохраняет ответственность за обеспечение населения этими услугами выгодным для него способом и оказывает позитивное воздействие на экономическое развитие и повышение качества жизни населения. ГЧП рассматривается как конкретные проекты, реализуемые совместно государственными органами и частными компаниями на объектах федеральной, региональной и муниципальной собственности. Основными формами государственно-частного партнерства в Российской Федерации являются механизм концессионных соглашений, деятельность Инвестиционного фонда Российской Федерации, создание кластеров и особых экономических зон, в которых государством обеспечивается создание необходимой для привлечения частных инвестиций инфраструктуры.

Объект и предмет ГЧП Объектом ГЧП является имущество, входящее в состав транспортной, инженерной и социальной инфраструктуры (либо в целом некоторая часть публичного сектора). Объектом ГЧП могут быть любые функции публичного сектора (также называемые публичные услуги, общественные услуги, государственные услуги), выполнение которых закрепляется за частной стороной. Предмет ГЧП – это отношения в процессе взаимодействия публичного и частного сектора по поводу строительства (реконструкции, модернизации), эксплуатации и управления объектами инфраструктуры. Под инфраструктурой понимается совокупность сооружений, зданий, систем и служб, необходимых для функционирования экономики и обеспечения условий жизнедеятельности населения.

ГЧП реализуется в следующих отраслях инфраструктурного комплекса: Транспортная инфраструктура: автомобильные дороги; железные дороги; трубопровод; морские и речные порты и суда; аэродромы, производственная и инженерная инфраструктура аэропортов; метрополитен и другой транспорт общего пользования. Социальная инфраструктура: здравоохранение; санаторно-курортное лечение; образование; культура; социальное обслуживание; спорт. Энергетическая инфраструктура: производство, передача и распределение электрической и тепловой энергии; тепло-, газо- и энергоснабжение; наружное освещение и иные объекты. Коммунальная инфраструктура: водоснабжение и водоотведение; утилизация (захоронение) бытовых отходов; благоустройство территорий; социально-бытовые объекты; гидротехнические сооружения.

В проекте ГЧП выделяются два этапа: «Затратный этап», в течение которого частная и публичная стороны инвестируют денежные средства в объекты инфраструктуры (и иные объекты, связанные с функциями публичного сектора); «Доходный этап», в течение которого происходит оказание услуг с помощью данных объектов и возврат инвестиций. Наличие «доходного этапа» является ключевым отличием проектов ГЧП от государственного заказа. Источником дохода по проекту ГЧП может быть как выручка от оказания услуг частным лицам, так и платежи из бюджета.

ГЧП имеет долгосрочный характер и договорное оформление Долгосрочный характер реализации проектов ГЧП следует из необходимости возврата денежных средств, вложенных частной стороной (в отличие от государственного заказа). Средний срок реализации проектов ГЧП составляет более 10 лет: при этом самым длительным является именно «доходный этап», тогда как «затратный» в целом сравним по срокам с государственным заказом. В связи с длительным характером и необходимостью формализации всех условий сложность договорных отношений для проектов ГЧП существенно выше, чем для государственного заказа. Это в свою очередь приводит к более высокой стоимости предпроектных и подготовительных работ по проектам ГЧП.

Разделение проектных рисков Под «рисками» понимаются вероятные изменения показателей проекта, прежде всего связанные с доходами и расходами. Разделение рисков является обязательным условием отношений ГЧП. При этом наибольшую сложность представляет поиск оптимального распределения рисков в зависимости от специфики проекта ГЧП (отрасль, тип соглашения, условия финансирования и иное). Общее правило: каждый риск по проекту несет та сторона, которая способна наилучшим образом им управлять. Сложность реализации общего правила: частный инвестор стремится увеличить доход и склонен недооценивать риски проекта ГЧП (прямая зависимость «риск-доход»); публичный орган стремится снизить ответственность и склонен завышать риски, передаваемые частному сектору (обратная зависимость «риск- доход / ответственность»).

Использование инструментария ГЧП Целью использования инструментария ГЧП является обеспечение динамичного социально-экономического развития региона при условии повышения эффективности использования бюджетных средств и увеличения качества и объема услуг государственного сектора за счет инвестиций, привлекаемых из внебюджетных источников. Цель ГЧП включает в себя три взаимосвязанных элемента: ускорение темпов социально-экономического развития региона за счет дополнительных инвестиций в объекты инфраструктуры, привлекаемых из внебюджетных источников, а также за счет повышения качества услуг публичного сектора; экономия бюджетных средств в краткосрочном периоде за счет распределения финансирования на более длительный период; повышение эффективности использования бюджетных средств за счет привлечения частного сектора.

Сложности использования ГЧП недостаток финансирования инфраструктуры из бюджетных источников; ошибки государственного и муниципального планирования и управления, неверное распределение публичных ресурсов, приводящие к выбору инфраструктурных проектов, менее эффективных с точки зрения экономического роста; завышение сроков реализации и финансирования проектов, а также применение устаревших технологий при строительстве объектов инфраструктуры; низкая эффективность и качество управления объектами инфраструктуры.

Потенциальные преимущества использования ГЧП Снижение рисков по проекту. Передача части рисков по проекту частному партнеру как стороне, способной справиться с ними с меньшими затратами и / или с лучшим результатом, чем публичная сторона. Инновации. Требования к качеству оказания услуг, а не ограничения на используемые ресурсы или технологии, а также проведение конкурентных конкурсных процедур способствует расширению поля для инноваций и привлечению наиболее технологически развитых исполнителей по проекту. Сокращение общих затрат по проекту. Передача как операций по строительству, так и эксплуатации инфраструктурного объекта одному лицу (частному партнеру) позволяет ему минимизировать затраты в течение всего срока реализации проекта ГЧП. Привлечение дополнительных финансовых ресурсов. Передача финансовых обязательств по привлечению средств на реализацию инфраструктурных проектов в частный сектор – одно из главных преимуществ ГЧП. Повышение эффективности инфраструктурного объекта. Частный партнер, привлекая финансирование и неся обязательства перед заемщиками и акционерами, заинтересован в увеличении денежных потоков от проекта и повышении эффективности управления им.

Потенциальные сложности использования ГЧП Потребность в более взвешенном бюджетном планировании. Несмотря на то, что ГЧП обеспечивает финансирование капитальных вложений в объекты инфраструктуры за счет внебюджетных источников, отдельные проекты ГЧП (где источник доходов – это платежи из бюджета) способны увеличить общую нагрузку на бюджет в долгосрочном периоде. Управление проектами ГЧП требует от органов государственной и муниципальной власти новых управленческих компетенций. Несмотря на то, что ГЧП повышает эффективность управления инвестиционными проектами, множество решений лежит на ответственных органах государственного и муниципального управления. Развитие компетенций в управлении проектами в системе органов государственного и муниципального управления путем повышения соответствующего профессионального уровня исполнителей, а также совершенствование систем закупок и контрактации – важные условия успешности реализации проектов ГЧП.

Рекомендации Минэкономразвития РФ по внедрению ГЧП (Региональный ГЧП-стандарт) Интегрировать показатели развития инфраструктуры в прогнозные документы субъекта РФ Определить целевые ориентиры по применению механизмов ГЧП в социально-экономическом развитии региона в документах целеполагания субъекта РФ Закрепить конкретные мероприятия по применению и развитию механизмов ГЧП, а также показатели по привлечению внебюджетных средств в документах планирования / программирования субъекта РФ Сформировать модель управления сферой ГЧП в регионе, наделив соответствующими полномочиями органы управления Создать совещательно-консультативный орган по развитию общественной инфраструктуры с привлечением внебюджетных средств Сформировать и нормативно закрепить концептуальные основы (стратегию) развития сферы ГЧП в субъекте РФ Разместить на Интернет-портале региона об инвестиционной деятельности отдельный раздел, посвященный ГЧП Регулярно организовывать программы обучения для специалистов органов управления в сфере ГЧП Гармонизировать региональное законодательство в сфере ГЧП с нормами федерального законодательства с целью расширения практики реализации проектов ГЧП Актуализировать нормативно-правовую базу субъекта РФ, регламентирующую порядок реализации проектов ГЧП Разработать систему мер стимулирования и поддержки частных инвесторов, планирующих реализовывать или реализующих проекты ГЧП в приоритетных для субъекта отраслях общественной инфраструктуры