Управление структурными реформами: мировой опыт и новые вызовы И.Н. Баранов ВШМ СПбГУ И.Н. Баранов ВШМ СПбГУ

Что такое структурные реформы и чем они отличаются от текущей политики налоговой системы регулирования трудовых отношений антимонопольной политики пенсионной системы административной системы социальной защиты бюджетной системы и т.п. Институциональные структурные реформы Отраслевые структурные реформы Структурные реформы – качественное изменение институтов и / или системы регулирования с целью стимулирования долгосрочного экономического роста Структурные реформы создают основу для долгосрочного роста, в то время как мероприятия текущей политики направлены на краткосрочное стимулирование экономики (фискальный стимул, «количественное ослабление», изменение процентной ставки) здравоохранения высшего образования среднего образования жилищно- коммунального хозяйства железнодорожного транспорта системы страхования банковской системы и т.п. Федеральный уровень Уровень субъектов РФ и МО

Этапы управления структурными реформами и ключевые вопросы презентации 1 Выбор реформ Реализация реформы Разработка реформы Оценка реформы 2 3 Каковы основные варианты проведения реформы? Можно ли провести СР административно-командными методами? Принципы разработки отраслевой структурной реформы Проблемы реализации отраслевых структурных реформ (здравоохранение) Проблемы реализации институциональных реформ (система оказания государственных услуг) Каковы ключевые факторы успеха СР? Для чего требуется проведение структурных реформ? Когда есть необходимость /возможность проведения необходимых реформ? Как меняются СР с развитием страны?

Для чего требуется проведение структурных реформ 1 Экономический рост Физический капитал Трудовые ресурсы Трудовые ресурсы Общая производительность Общая производительность Каковы источники экономического роста в Российской Федерации? =х Текущее состояние Примеры проектов изменений Близкое к полному использование имеющихся мощностей Высокий уровень сбережений при низком уровне инвестиций Московский финансовый центр Регулирование финансовых институтов Низкий уровень безработицы Значительная миграция в страну Средний уровень участия в рабочей силе Трудовой кодекс Новые требования к мигрантам Производительность труда составляет 40% от уровня США, но существенно различается по отраслям Проблемы развития институтов Дорожные карты снижения административных барьеров Модернизация системы образования Можно назвать эти и другие проекты структурными реформами?

Для чего требуется проведение структурных реформ 1 Каковы были источники роста до кризиса 2008 года? В настоящее время прежние источники роста практически исчерпаны Рост возможен за счет увеличения производительности труда Производительность Трудовые ресурсы Физический капитал Стимулы Возможности Структурные реформы

Потребность в структурных реформах и готовность к их проведению могут существенно различаться Наличие барьера для экономического роста Выгоды от СР для экономики в целом должны превысить затраты на ее проведение Для успеха реформы ключевое значение имеет распределения выгод и затрат Экономический анализ общественных затрат и выгод Сколько реформ может одновременно проводить государственный аппарат? Наличие – административной системы исполнения и контроля – квалифицированных лидеров и менеджеров – технологий и финансирования – заинтересованности общества и общественного контроля Управленческий анализ организационных ресурсов 2 Реформа Потребность в реформе Готовность к реформе

Набор структурных реформ меняется с уровнем развития стран Stage 1 Типичные СР Повышение эффективности системы государственного управления Создание национальной инновационной системы Повышение качества высшего образования и научных исследований 3 Основной источник роста (Классифи- кация ВЭФ в Давосе) Макроэкономическая стабильность (сокращение дефицита) Базовая защита прав собственности Среднее образование Общественное здравоохранение (эпидемии) Сокращение барьеров в области инфраструктуры Повышение качества профессионального образования Гибкость и эффективность на рынке труда Экстенсивное использование ресурсов Повышение эффективности Инновации Примеры Франция Тайвань Южная Корея Ботсвана Ангола Кения Китай Бразилия Южная Африка

Бразилия: изменение характера структурных реформ Сокращение доли прямых налогов, рост косвенных (1996) Введение нулевых процентных ставок по НДПИ для трудноизвлекаемых запасов и по налогу на прибыль для компаний, связанных с экспортом (1996) Разделение пенсионной системы на частную и государственную с различными механизмами финансирования (1998) Таргетирование инфляции при росте независимости ЦБ (1999) Перевод бюджетной системы на 3-х летнее планирование (2000) Пенсионная реформа (2002) Внедрение механизмов ГЧП (2001) Упрощение системы бюджетных трансфертов, переход к финансированию образования и здравоохранения через фонды (2007) 3 Примеры реформ Дальней- шие реформы Инвестирование доходов от экспорта нефти в образование Расширение программы модернизации здравоохранения Повышение качества государственного управления через принятие ответственности за реализацию планов реформ Развитие транспорта в мегаполисах (изменение механизмов финансирования) Снижение зависимости от экспорта энергоресурсов

Китай: изменение характера структурных реформ Частичная приватизация госкомпаний (1978-) Увеличение доли налогов, которые собираются и распределяются на уровне муниципалитетов и провинций (1980-) Переход к рыночным механизмам управления предприятиями (1982-) Возможность получения доп. доходов организациями, оказывающими гос.услуги (1986-) Изменение система трансфертов. Переход от бюджетного выравнивания к контрактной системе (1988-) Государственная поддержка развития ведущих университетов – образование и наука мирового уровня (2000-) Частичная либерализация финансового рынка Изменение режима прямых инвестиций за рубеж Создание благоприятного климата для развития инновационной деятельности 3 Примеры реформ Дальней- шие реформы Увеличение числа совместных предприятий с участим государственных и частных компаний Либерализация банковского сектора Внедрение новых механизмов ценообразования на природные ресурсы Усиление защиты прав собственности на финансовых рынках

Административно- командный подход Децентрализация и передача полномочий Передача полномочий нижестоящим органам власти или специализированным агентствам Контракты с организациями государственного сектора Приватизация и контрактация Передача оказания услуги частному сектору, сохранение финансирования и контроля качества за органами власти Свобода выбора потребителем услуг их поставщика Существует три основных варианта проведения структурных реформ 4 Реализация реформы через вертикальные структуры управления Централизованная оценка работы руководителей без обратной связи с потребителями услуг

Высокая зависимость экономики от одной отрасли (сельское хозяйство) Низкое качество государственных услуг и их недостаточное производство Отсутствие конкурентоспособной системы образования Высокий уровень бедности -> низкий объем внутреннего спроса Исходные условия реформ Специфика управления реформами Почти все управление реформами до недавнего времени осуществлялось административно- командными методами Система управления эффективностью была построена на достижении плановых результатов Государством поддерживалась культура повышения эффективности Реформы имели поддержку большей части населения Введена система мотивации менеджеров в государственном секторе Введена система отбора персонала в гос. органы и организации Результаты реформ Стабилизация бюджетной системы: сокращение дефицита бюджета с 8% ВВП в 1979 до 1,5 – 2% в 1990-е Сокращение бюджетных трансфертов с 58% в 1980 г. до 17% в 1993 г. Увеличение инвестиций в образование с 2,5% ВВП до 5% за период с 1981 по 1996 гг. Сокращение доли бюджетного финансирования государственных организаций до 42% к концу 1990-х Китай: управление структурными реформами 5

Критический уровень инфляции на протяжении 1990-х годов Неустойчивый государственный долг Растущий дефицит бюджета, зависимость от цен на нефть Низкая эффективность государственных компаний Высокий уровень бедности Высокий уровень безработицы Исходные условия реформ Специфика управления реформами Более успешные реформы реализовывались при наличии достаточно стабильных макроэкономических условий (цены на энергоносители); сокращение цены на нефть «ударило» по курсу реала и бюджетной системе в конце 2014 г. Проектирование и планирование реформ, создание дорожных карт Акцентирование внимания на прозрачности и подотчетности организаций, самого процесса управления реформами Внедрение координации между исполнителями реформ Результаты реформ Увеличение темпов роста экономики с 1,3% в 1990 – 1994 гг. до 4,2% в 2003 – 2008 гг. Уменьшение инфляции с 1323,3% в 1994 до 3,0% в 2008 г. Сокращение внешнего долга с 26% ВВП до 12,1% Достижение стабильного профицита бюджетной системы на уровне 3-4% ВВП Снижение уровня бедности с 49% до 21% от численности населения за период с 1994 до 2008 гг. Бразилия: управление структурными реформами 5

Принципы разработки отраслевой структурной реформы 6 Целостный подход Оценка реформирования ведется с учетом отрасли в целом, а не только государственных и муниципальных организаций Описание взаимодействия с участниками отрасли на основе партнерства Привлечение всех, кто может оказать влияние на качество услуги (органы власти и государственные учреждения, частные предприятия, НКО и т.п.) Разработка новых (измененных) процессов исходя из процессов клиента Перестройка процессов оказания услуги и их количественное описание должно следовать «за клиентом» - карте его процессов получения услуги Описание желаемого состояния по результатам реформы Выбор ключевых показателей желаемого состояния и их количественная оценка, желательно с международными или межрегиональными сопоставлениями Определение лидеров и их роли на всех уровнях управления Кто является «лицом реформы», кто будет представлять «лидеров изменений» из числа профессионалов отрасли, какие требования предъявляются к руководителям?

РФ: выбор способов проведения реформы образования 7 Способы проведения реформы Основные проблемы реализации реформы Необходимость реформы Неудовлетворенность работодателей подготовкой кадров Положение РФ в рейтингах международной конкурентоспособности PISA и TIMSS Пересмотр стандарта школьного образования Присоединение / объединение школ Повышение заработной платы учителей Передача части административных полномочий на уровень школ Цели реформы Повышение конкурентоспособности рабочей силы Повышение привлекательности и престижа профессии учителя Повышение заработной платы без одновременного введения новых механизмов оценки квалификации и результатов работы Обновление содержания и методов образования требует кардинально иного подхода к подготовке и повышению квалификации учителей Развитие нового типа лидеров в школьном образовании Слияние школ требует продуманной коммуникационной политики

РФ: выбор способов проведения реформы здравоохранения 7 Способы проведения реформы Основные проблемы реализации реформы Необходимость реформы В рейтинге Bloomberg эффективности национальных систем здравоохранения Россия занимает последнее 51 место По оценкам экспертов Россия в области здравоохранения отстает от ведущих стран на 20 лет Переход на «одноканальное» финансирование по тарифам ОМС, но они не покрывают себестоимости услуг Сокращение медицинского персонала – Цель – повышение заработной платы – Увольнение или предложение перехода на низкооплачиваемую должность Укрупнение / сокращение медицинских учреждений – Формальное объединение клиник без реальной реорганизации работы – Сокращение медицинских учреждений Результаты Отсутствие поддержки реформы в обществе: по данным Левада-Центр 63% россиян считает, что укрупнение больниц, закрытие неэффективных учреждений и укрупнение штатов не решит проблем в отрасли Отсутствие понятного плана реализации реформы, связанного с потребностями потребителей услуг Отсутствие коммуникации реализуемой реформы – Отсутствие публичного представления плана реформы – Отсутствие реальной программы трудоустройства сокращенных медицинских работников Отсутствие РЕАЛЬНОЙ РЕФОРМЫ – Не решается проблема повышения квалификации врачей и качества системы здравоохранения – Не происходит развитие системы амбулаторно-поликлинической помощи для подготовки последующего сокращения больниц

Франция: управление реформой государственных услуг 8 ЧТО? МЕРОПРИЯТИЯ? ВАРИАНТЫ? СТРАТЕГИЧЕСКОЕ УПРАВЛЕНИЕ РЕФОРМОЙ ОПЕРАЦИОННОЕ УПРАВЛЕНИЕ КАК? Новый подход к структурированию госпрограмм модернизации Модернизация орг структуры государственных органов Формирование культуры эффективности в госсекторе Обеспечение большего признания работы госслужащих Основная цель (2007): Сократить расходы на 10 млрд. евро к 2013 г. и одновременно повысить качество услуг Выбор: 400 программ экономии и повышения эффективности после пересмотра расходов в каждом ведомстве Ориентация на клиента: Пересмотр процессов оказания услуг для сокращения индекса воспринимаемой сложности их получения Территориальная реформа: рационализация структуры местной власти для обеспечения более оптимального распределения государственных услуг Лидерство: Наблюдательный комитет реформы под руководством премьер- министра Прозрачность: ежеквартальные отчеты по каждому ведомству на сайтах Контроль: Регулярный аудит контролерами основных направлений деятельности правительства

Ключевые факторы успеха структурных реформ 9 Лидерство и менеджмент Коммуникация Целеполагание Координация Выбор реформ (максимальный эффект при заданном уровне организационных ресурсов) Четкая постановка целей реформы (что такое «успех реформы» через 2 года? Через 5 лет?) Оценка выгод, затрат и регулирующего воздействия на всех уровнях органов власти Координация набора структурных реформ по горизонтали («штаб реформ») Каскадирование реформ между органами власти разных уровней Поддержка со стороны значительной части профессионального сообщества («лидеры изменений») Внешние критерии оценки успеха реформы и общественный контроль Лидерство в проведении реформы (кто является «лицом реформы»?) Выбор 2-3 приоритетов реформы Проектный менеджмент Управление эффективностью на основе постоянной обратной связи