Стимулы в системе государственного управления или почему в России не получается то, что делалось в СССР до конца 1960 х и уже 30 лет делается в КНР? А.Яковлев, - презентация

1 Стимулы в системе государственного управления или почему в России не получается то, что делалось в СССР до конца 1960 х и уже 30 лет делается в КНР? А.Яковлев, ВШЭ Москва, июнь 2014

2 Постановка проблемы Россия и КНР как две крупнейшие переходные экономики Разные пути реформ – и очень разные результаты их реализации С середины 2000 х – явное сближение институциональных моделей: госкапитализм с ограничением политической конкуренции, коррупцией, слабой судебной системой и т.д. Тем не менее: в КНР несмотря на кризис гг. сохранение высоких темпов роста с развитием инноваций, в РФ – тенденции к стагнации в пост- кризисный период (несмотря на попытки стимулирования инноваций, активизацию борьбы с коррупцией и т.д.)

3 Объяснения различий – 1 Blanchard & Shleifer (2001), Jin, Qian & Weingast (2005): Фискальный федерализм при сохранении политической централизации – как отличие китайской модели в е (на фоне одновременной экономической и политической децентрализации в СССР/РФ с конца 1980 х годов)JinQian Weingast Последствия для экономической политики: в Китае до середины 1990 х регионы отдавали в центральный бюджет фиксированную сумму налоговых поступлений, все остальные налоги оставались в их распоряжении (здесь возможна аналогия с «продналогом» в РСФСР в период НЭПа). При этом деятельность руководителей регионов оценивалась из центра по критерию высоких темпов экономического роста – от этого показателя зависело их карьерное продвижение (Li, Zhou 2005). В результате в Китае регионы конкурировали за привлечение капитала и инвестиций и у региональных властей (даже в отсутствие приватизации, независимых судов и т.д.) были стимулы к обеспечению исполнения контрактов и защите инвестиций. в России регионы пытались получить больше субсидий и трансферов из федерального центра, используя очередные выборы (парламентские или президентские) для «торговли» с федеральными властями. При этом массовым явлением в 1990 е была практика «захвата государства» крупными компаниями на региональном уровне (Slinko et al 2005)

4 Объяснения различий – 1 Изменения 2000 х годов: в КНР в связи с усилением различий между регионами и ростом социального неравенства центральное правительство стало инициировать большие инфраструктурные проекты и программы развития западных и северных регионов. Для этого оно стало изымать у регионов заметно большую часть налоговых поступлений. В РФ был восстановлен политический контроль над регионами – включая переход от выборов к назначениям губернаторов с 2005 года при одновременном заметном повышении роли государства в экономике и ограничении политической конкуренции. В итоге: модели организации экономики и политической жизни в КНР и РФ заметно сблизились и различия в экономической динамике теперь вряд ли могут объясняться логикой формулы «фискальный федерализм с политической централизацией»

5 Технологические различия в моделях плановой экономики в СССР и Китае Qian (1999): Число позиций товарной номенклатуры, планируемой из центра: – Конец 1930 х в СССР = около 500 – Конец 1950 х: в СССР = около 2000, в КНР = около 500 – «Культурная революция»: в годах в КНР вообще не было общенародного плана (но сохранялось планирование на местах) – Середина 1970 х: в СССР (после внедрения АСУ) = тыс., в КНР = снова около 500 С 1960 х – уверенность Мао в предстоящей агрессии США или СССР и неизбежной оккупации части регионов КНР идея 10 «опорных баз», способных (с учетом опыта партизанской войны против Японии в е годы) поддерживать сопротивление агрессору иная, более конкурентная структура размещения промышленности

6 Объяснения различий – 2 Maskin, Qian and Xu (2000), Qian, Roland and Xu (2006): Аналогии со структурой стимулов в крупных корпорациях – «мультидивизионная» M-form в Китае vs. «линейно- функциональная» U-form в СССР. Если в Китае единицей плановой экономики были регионы, то в СССР это были заводы – которые сложно непосредственно сравнивать по результатам их деятельности более высокие стимулы к экспериментам и инновациям в китайской модели Однако: вплоть до конца 1960 х несмотря на модель «единой фабрики» в СССР были не только высокие темпы роста, но и инновации – при весьма ограниченной коррупции Что порождало и что ограничивало коррупцию в СССР, КНР и РФ?

7 Коррупция, формальные правила и неформальные решения Shleifer & Vishny (1993): Рост участия государства в экономике расширяет поле для коррупции Политическая конкуренция как фактор, ограничивающий коррупцию в условиях демократии В отсутствие демократии: выбор между децентрализованной и централизованной коррупцией. Вторая модель эффективнее для общества В иерархической плановой системе – регламентация и контроль сверху через формальные правила распределения ресурсов (и санкции за нарушение этих правил) как способ ограничения коррупции. Система органов (РКИ-КНК, КПК, КГБ), пресекавших воровство и отступление от «моральных норм» Критический анализ плановой системы и ее неэффективности – Kornai (1980), Попов (1987), Кордонский (2000). Фиксация системы неформальных отношений, необходимых для решения проблемы дефицита – применительно к «зрелому социализму». Однако: Berliner (1953) – наличие «толкачей», блата и неформальных связей в советской плановой экономике уже в гг. (несмотря на массовые репрессии). Использование этих неформальных связей для целей выполнения плана – при отсутствии значимой коррупции.

8 Переход к рынку и коррупция Во всех пост-социалистических странах – усиление коррупции при переходе к рынку Один из факторов: «монетизация» неформальных натуральных «обменов благами» и тем самым расширение пространства для таких обменов (Ledeneva, 1996). Тесная связь с динамикой неформального сектора Однако: Johnson et al (1997) - заметные межстрановые различия. Восточная Европа и Балтия + Беларусь и Узбекистан (с меньшим падением ВВП, более быстрым восстановлением и меньшей коррупцией) vs. Россия, Украина и др.страны СНГ (с высокой коррупцией на фоне глубокого спада и стагнации) Сохранение работающих старых или создание адекватных новых институтов – как фактор дееспособности государства (Kolodko, 2000), критичный для обеспечения экономического развития

9 Борьба с коррупцией в РФ До 2008 (на фоне сверхдоходов от экспорта нефти и газа, высоких темпов экономического роста и притока инвестиций) проблема коррупции не воспринималась властью как политически и социально значимая Осознание остроты проблемы после кризиса гг. (в связи с ужесточением бюджетных ограничений). Последнее подтверждение – выступление В.Путина на коллегии ФСБ в апреле 2014: борьба с терроризмом, подрывной деятельностью и коррупцией как главные приоритеты Акцент на «административные методы» - расширение полномочий контрольных органов (Счетная палата, Прокуратура, ФСБ) и рост числа проверок. Как следствие: – возросшее число уголовных дел (в т.ч. против высших чиновников – вице-губернаторы, зам.министры и т.д.). – Снижение административных барьеров для бизнеса: «дорожные карты» НПИ и улучшение позиций РФ в рейтинге Doing Business. Однако отсутствие реальных признаков улучшения – на фоне падения темпов роста (с 4% до 1,3%). Почему?

10 Стимулы к деятельности в условиях избыточного регулирования – 1 Рациональное действующее ведомство стремится расширить свои полномочия и штаты + получить доп.ресурсы. Инструмент достижения этой цели - расширение регулирования. Подобная стратегия ограничивается: – конкуренцией со стороны других ведомств – противодействием «объектов регулирования» (в лице бизнеса и граждан) через давление на политиков. Особенность российской ситуации 2000 х: резкое ограничение политической конкуренции после 2003 года бюрократическая конкуренция как «драйвер развития» бурный рост регулирования (по данным МЭР в гг. принято свыше 180 тыс. федеральных НПА). При этом: не только избыточность, но и противоречивость регулирования коррупция как способ неформального «смягчения регуляторного давления»

11 Стимулы к деятельности в условиях избыточного регулирования – 2 В любом госаппарате условно можно выделить три типа чиновников: – активные добросовестные, – активные коррумпированные, – пассивные (следующие всем действующим правилам и инструкциям и не проявляющие собственной инициативы) При этом эффективность госаппарата в высшей степени зависит от доли активных и добросовестных чиновников, а эта доля определяется системой стимулов для активных людей в рамках госаппарата. Аналогии с Baumol (1990) для предпринимателей. В условиях избыточного и противоречивого регулирования реализация любой инициативы (добросовестной или коррупционной) сопряжена с нарушением тех или иных правил. Борьба с коррупцией «административными методами» означает усиление контроля за соблюдением формальных правил (с выявлением «нецелевого использования бюджетных средств») Но при этом на фоне запутанного регулирования риск санкций возрастает для всех активных чиновников (как честных, так и коррумпированных).

12 Стимулы к деятельности в условиях избыточного регулирования – 3 Компенсации за риск нарушения формальных правил на разных концах «бюрократического спектра» различны: – В коррумпированной группе часть чиновников может отказаться от взяток (особенно если им есть что терять – в виде текущих доходов и социального статуса), но другая часть предпочтет повысить размер взяток. – В добросовестной части спектра компенсацией является возможность признания и продвижения по службе. От усиления административного контроля такие возможности не меняются – поэтому здесь гораздо большая часть чиновников предпочтет следовать регламентам и инструкциям. Как следствие известный эффект «итальянской забастовки»: когда служащие железных дорог в Италии в начале ХХ века, не прекращая работу, но начав строго соблюдать все действующие правила и инструкции, полностью остановили движение поездов.

13 Иллюстрации по РФ Данные BEEPS о масштабах коррупции в госзакупках: в 2008 году об «откатах» говорили больше 40% фирм, в 2011 году – меньше 30%. Однако средний размер «отката» вырос примерно в 1,5 раза (WB 2013) История из жизни (проверка офиса МП в Москве пожарным инспектором в 2012 году): «Либо вы даете мне сертификат, что у вас при отделке стен использованы негорючие материалы, либо закрываю…» «Послушайте, но это же просто мрамор! Откуда мы возьмем сертификат!? Может быть мы как-то договоримся?..» «Нет-нет-нет. Мне дорога моя работа…» Офис закрыт уже 1,5 года и никем не используется Снижение темпов роста до 1,3% в 2013 году – без каких- либо видимых макроэкономических причин

14 Почему это не происходит в Китае? Целевая функция: экономический рост и рост инвестиций (частных и иностранных) Карьерное продвижение в зависимости от достижения этих целей. Обновление кадров: смена «поколений руководителей» каждые 10 лет Без демонстрации результатов функционер будет понижен или снят с должности. Система «двух ключей» при принятии решений на каждом уровне – партийный секретарь + губернатор (мэр), которые встроены в разные «вертикали» и контролируют друг друга (скорее секретарь контролирует губернатора / мэра). Но оба несут ответственность за результат. Следствие чиновники готовы проявлять инициативу, идти на эксперименты и брать на себя ответственность за отступления от формальных правил ради достижения поставленных целей. При этом наличие «контролера из соседней вертикали» снижает риски коррупции. А ответственность «контролера» за конечный результат уменьшает издержки «проверок ради проверок».

15 Аналогии с СССР х Целевая функция: выполнение плана Кадровое продвижение: не было формально закрепленного «обновления кадров», но регулярные чистки (при Хрущева – отправка на пенсию) освобождали вакансии. В результате те, кто «выполняли план», могли продвигаться Базовой единицей экономики был завод, где основные решения принимал директор. Но контролировавший его парторг также нес ответственность за выполнение плана. В случае провала плановых заданий снимали обоих.

16 Как это (не) работает в России – 1 Контрольная вертикаль в РФ – не партия, а администрация президента. При этом: основные экономические решения принимаются на уровне правительства и на уровне губернаторов и их администраций. В регионах также есть главные федеральные инспектора и руководители терр.органов ФОИВ (включая «силовые» ведомства). Таким образом, на первый взгляд, есть две параллельные вертикали, сходящиеся на верху – где сочетается ответственность за экономическое развитие, обеспечение безопасности, поддержание социальной и политической стабильности Однако: в контрольной вертикали есть дополнительное существенное звено – в лице полпредов президента в федеральных округах. Контекст: федеральные округа были созданы в 2000 году фактически в режиме «спец.операции» в условиях, когда в регионах правили «независимые губернаторы», а в президентская администрация была заполнена люди, делегированными от олигархов. В итоге фед.округа сыграли существенную роль в восстановлении контроля над системой госуправления (прежде всего – в ее «силовой» части). Но одновременно создание фед.округов породило асимметрию в распределении контрольных и исполнительных полномочий, а также ответственности за результат на разных уровнях власти.

17 Как это (не) работает в России – 2 Полпреды и их аппарат: – Несут ответственность за общую социально-политическую стабильность и безопасность в регионах округа – Играют существенную роль в назначении «региональных силовиков» и могут контролировать их деятельность (включая неформальные рентные потоки) – Не несут реальной ответственности за экономические результаты регионов округа В рамках своих «вертикалей» все контрольно-надзорные органы имеют свою «палочную отчетность» – когда их деятельность оценивается по числу проведенных проверок, суммам взысканных штрафов, числу уголовных дел и т.д. Как следствие – в рамках текущего усиления борьбы с коррупцией еще больше вырос дисбаланс между контрольными полномочиями (в рамках одной вертикали) и ответственностью за экономические результаты (в рамках другой вертикали) при нестыковке уровней принятия решений

18 Исключение, подтверждающее правило Налоговое регулирование – как редкий для России пример сферы, где контрольные полномочия и ответственность за экономические результаты деятельности ведомства оказались относительно сбалансированы. ФНС имеет существенные полномочия по контролю за предприятиями – путем проведения проверок, наложения штрафов, возбуждения уголовных дел. В то же время эффективность деятельности ФНС оценивается не по числу проверок и объемам штрафов, а по объему собранных налогов. Это касается как центрального аппарата, так и региональных подразделений В результате у ФНС есть стимул к оптимизации своих контрольных функций + в системе ФНС возникают стимулы к учету интересов налогоплательщиков - т.к. план по сбору налогов на территории можно выполнить только при наличии у налогоплательщиков достаточных финансовых средств. Как следствие: по данным двух опросов 1000 руководителей промышленных предприятий, проведенных ИАПР в 2005 и 2009 годах, в этот период состояние налогового администрирования в РФ улучшились (даже несмотря на кризис). в конце 2013 года ФНС не поддержало предложений СКР об усилении уголовного преследования предпринимателей (в отличие от следователей налоговики, видимо, понимают, что после ареста предприниматель платить налоги не будет – и самой ФНС будет сложнее выполнить план по сбору налогов)

19 Что вместо? Аналоги из советской истории: «Совет труда и обороны» и его региональные органы в е годы. Основная функция – координация (в центре и на местах) решения задач по восстановлению народного хозяйства и экономическому развитию в сочетании с повышением обороноспособности страны. [В период ВОВ вместо СТО действовал Гос.К-т по обороне – с фокусом на обеспечение нужд армии] В позднесоветский период – бюро обкома КПСС, в заседаниях которого участвовали начальник областного управления КГБ и командующий военным округом

20 Возможный механизм координации Ограничение: Создание любых новых институтов порождает заметные издержки для действующих агентов нужно использовать существующие институты Главные федеральные инспектора – представители федерального центра на местах, связующее звено между губернатором и полпредом в ФО они могут быть наделены полномочиями по координации ФОИВ в регионе, включая прекращение проверок и уголовных дел (при необходимости – через выход на полпреда) Ключевое условие: оценка деятельности полпредов и ГФИ по критерию обеспечения экономического роста и привлечения инвестиций + возможность смещения руководителей терр.органов ФОИВ, которые препятствуют решению этого задачи Механизм практической реализации: в режиме эксперимента на 1 год – с выделением в каждом ФО одного-двух регионов, где ГФИ получат соответствующие полномочия + дать губернатору и ГФИ возможность самим определить формат взаимодействия. В случае позитивного эффекта на динамику инвестиций и экономического роста – распространение такой практики на другие регионы.

21 Общие выводы Вопрос стимулов к проявлению инициативы на местах – как ключевой вопрос экономического и социального развития страны Высокая неоднородность гос.аппарата создание условий для продвижения тех, кто обеспечивает экономический рост, привлечение инвестиций, создание новых рабочих мест (со смещением тех, кто не решает эти задачи) Необходимость ограничения давления со стороны контрольно-надзорных органов – через координацию их деятельности на уровне регионов и привязку оценки их деятельности к результатам экономического и социального развития региона