Почему административные издержки растут, а законы соблюдаются все хуже ? Экономический анализ административного правоприменения в России Полина Крючкова. - презентация

1 Почему административные издержки растут, а законы соблюдаются все хуже ? Экономический анализ административного правоприменения в России Полина Крючкова 24 октября 2015 г.

2 План презентации 2 Постановка проблемы (практика и теория) Теоретический подход Эмпирические подтверждения Дальнейшие исследования

3 Постановка проблемы: практика 3 Довольно дорогостоящая система контроля и надзора При этом сдерживающий эффект ограничен (нарушений не становится меньше). Почему?

4 Постановка проблемы: практика 4 Традиционные объяснения: Коррупция Произвольный инфорсмент как инструмент перераспределения прав собственности (Gans-Morse, 2012, Волков, Панеях, Титяев, 2010) Низкая квалификация применяющих законодательство Традиционный ответ в российской практике: Максимальная регламентация процедур контроля Ориентация на работу на основании жалоб Ужесточение наказаний Есть ли другие объяснения неэффективности системы? Возможно, неэффективна сама модель инфорсмента и требуется рассмотреть альтернативы (частный инфорсмент)?

5 Постановка проблемы: теория 5 Многочисленные работы, сопоставляющие государственный и частный инфорсмент в целом: Becker and Stigler (1974), Landes and Posner (1975), Garoupa (1997), Poilinsky and Shavell (2000), etc. в отдельных областях законодательства: антимонопольного (обзор в Segal, Whinston, 2006), иммиграционного (Pham, 1996), корпоративного (Armour, Black, Cheffins et al., 2009; Roe, Jackson, 2009) и др. «Пробелы»: в основном сопоставляются 2 модели инфорсмента (частный и государственный), смешанные модели почти не рассматриваются или рассматриваются как вариант объединения преимуществ государственного и частного инфорсмента (например, McAfee, Mialon, and Mialon,2008) Значительно более подробно рассматривается влияние ошибок II рода (уход от ответственности виновных), чем ошибок I рода (наказание невиновных). Анализ влияния ошибок правоприменения на сдерживание описывается в рамках одной модели инфорсмента (Calfee, Craswell, 1984, 1986; Kahan, 1989; Grady, 1989; Polinsky, Shavell, 2007) Традиционно в моделях чем выше вероятность ошибок I рода, тем ниже вероятность ошибок II рода

6 Наш подход 6 1. Сопоставляются 3 модели инфорсмента: чистый государственный, частный, селективный государственный 2. Эндогенные объяснения причин ошибок правоприменения: количество жалоб при ограниченных ресурсах 3. Мы объясняем одновременно низкое сдерживание и высокие масштабы ошибок и издержек добросовестных участников при предпосылках об отсутствии коррупции, конфликта интересов и удовлетворительном уровне квалификации 4. В нашей модели вероятности ошибок обоих видов могут меняться в одну сторону. 5. Подход позволяет сформулировать политические рекомендации по совершенствованию правоприменения

7 Модели инфорсмента 7 Чистый государственный инфорсмент Органом ИВ осуществляется проверка деятельности хозяйствующих субъектов на соответствие обязательным требованиям Выявляется/не выявляется нарушение Если есть нарушение, накладывается штраф Частный инфорсмент Существует пострадавший, который считает, что действиями определенного хозяйствующего субъекта (нарушителя) ему нанесен ущерб Пострадавший обращается в суд В случае удовлетворения иска нарушитель компенсирует ущерб и уплачивает штраф Селективный государственный инфорсмент Существует пострадавший, который считает, что действиями определенного хозяйствующего субъекта (нарушителя) ему нанесен ущерб Пострадавший обращается в орган ИВ Проводится проверка, выявляется/не выявляется нарушение Если есть нарушение, накладывается штраф

8 Сдерживающий эффект и ошибки инфорсмента 8 Г.Беккер (1968) Индивид взвешивает издержки и выгоды от преступного поведения: Где EU – ожидаемая преступником полезность от совершения преступления; Y – доход от преступления (включая и нематериальный доход) правонарушителя; U – функция полезности преступника; p – вероятность того, что преступник будет задержан и понесет наказание; F – тяжесть наказания ( в денежном эквиваленте).

9 Сдерживающий эффект с учетом ошибок I и II рода фото Для нейтрального к риску нарушителя: A – выигрыш от законного поведения, Y– дополнительный выигрыш от нарушения, F – сумма санкций, p – вероятность применения санкций к нарушителю, q – вероятность не-применения санкций к невиновному 1 – p вероятность ошибок II рода 1 - q вероятность ошибок I рода При условии нарушение будет выгодно при любых значениях F

10 Чистый государственный инфорсмент photo Применение не связано со стимулами пострадавших Система государственного контроля может быть ориентирована на расследование в отношении нарушений, приносящих наибольший ущерб общественному благосостоянию Связь санкций с причиненным ущербом затруднена Параметры, влияющие на снижение вероятности ошибок II рода, одновременно могут вести к росту вероятности ошибок I рода Для эффективности государственного контроля требуется тонкая настройка стимулов государственных служащих, когда наказание следует не только за невыявленное нарушение, но и за наказание невиновного 10

11 Частный инфорсмент photo Pro: Размер выплаты нарушителем в большей степени привязан к реальному ущербу; В случае, когда размер выгод от нарушения превышает убытки пострадавшей стороны, возможны и эффективны компенсационные сделки; Возможно определение неработающих (незначимых) требований, которые можно безболезненно отменить Contra: Злоупотребление правом и избыточное инвестирование Недоучет социальных эффектов по сравнению с частными Частный инфорсмент более чувствителен к коррупции Ограничения: Занижение компенсируемого вреда по сравнению с реальным. Проблема некомпенсируемого вреда. Причинение значительного вреда с малой вероятностью. Отсутствие у ответчика средств на возмещение вреда. Рынки доверительных благ, когда пострадавший может не отдавать себе отчет в том, что он пострадал. Шире – дела, в которых требуется специфическая доказательная база. 11

12 Селективный государственный инфорсмент фото Смещение объектов проверок (расследований) в сторону дел, где потенциальный нарушитель нанес значительный индивидуальный ущерб (вне зависимости от социальных издержек) Повышение санкций повышает стимулы к жалобам (в том числе недобросовестным) Рост числа жалоб приводит к росту ошибок обоих видов, при этом при «неправильной» настройке стимулов более существенно растут ошибки I рода Введение «взвешенного подхода» (rule of reason) повышает вероятность ошибок и в нашей модели – стимулы к жалобам обоего типа

13 Выводы, которые можно проверить эмпирически фото Частный инфорсмент может быть эффективной заменой государственному при условии: Низких издержек судебного разбирательства Отсутствия существенных расхождений между частным ущербом и социальными издержками Наличия реальной возможности компенсировать вред через судебную процедуру Выбор модели инфорсмента пострадавшим зависит, кроме того, от: Соотношения причиненного вреда и вреда, который может быть предотвращен Издержек сбора доказательств В случае, если селективный государственный инфорсмент является предпочтительным для пострадавшего, возникают эффекты роста числа жалоб, увеличения числа дел с индивидуальными эффектами, роста числа ошибок I рода и снижения сдерживающего эффекта

14 Законодательство о защите прав потребителей фото Результаты рассмотрения дел о защите прав потребителей судами общей юрисдикции (по первой инстанции ) Всего дел оконченных, ед. 136,72160,81 232,24391,60300,88371,87 Рассмотрено дел с вынесением решения, ед. 92,49115,71 150,63 296,72232,13298,05 Удовлетворены требования, ед. 78,66100,53127,97258,39205,21261,39 Сумма по удовлетворенным искам (включая моральный ущерб), млн.руб. 5580, , , , , ,72 Доля удовлетворенных исков в общем числе оконченных, % 67,772,064,975,877,280,2 Доля удовлетворенных исков в общем числе рассмотренных, % 85,086,985,087,188,487,7 Сумма на один удовлетворенный иск, тыс.руб./ Евро 70,95/1,8166,17/ 4,399,92/ 2,651,51/1,365,05/1,688,51/2,1

15 Законодательство о защите прав потребителей фото обращений граждан проверок всего внеплановых кол-во нарушений на одну проверку 1,281,411,561,632,012,3 штрафы (млн. руб.) результаты рассмотрения обращений граждан (2013) дано разъяснений 66,40% проверки и расследования 15% направлено в другие органы 18,60% структура нарушений (2013) информация (ст.8-10, 12)36% безопасность (ст.7)3% качество (ст.4)6% Деятельность Роспотребнадзора в части контроля за соблюдением потребительского законодательства

16 Трудовое законодательство Результаты рассмотрения трудовых споров (по первой инстанции) Всего дел оконченных, шт Рассмотрено дел с вынесением решения, шт Удовлетворены требования, шт Сумма по удовлетворенным искам, тыс.руб Доля удовлетворенных исков в общем числе оконченных, %87,5%89,9%88,7%83,5%82,3%82,5% Доля удовлетворенных исков в общем числе рассмотренных, %91,8%94,9%91,5%94,0%93,8%93,7% Сумма на один удовлетворенный иск, тыс.руб.25,6134,7931,3529,7829,3032,00 В том числе о восстановлении на работе 59,1260,865,2255,9360,766

17 Трудовое законодательство Деятельность Роструда проверок всего внеплановых проверок с выявленными нарушениями сумма штрафов, тыс. руб доля проверок с выявленными нарушениями 77,9%76,5%76,3% штраф на одну проверку с нарушениями, тыс. руб.3,544,925,51

18 Антимонопольное законодательство Зарегистрировано жалоб Начато расследований Вынесено решений Обжаловано решений в суде первой инстанцииn.a Удовлетворено исков в суде первой инстанцииn.a Подано апелляций на решения судов первой инстанцииn.a Удовлетворено апелляцийn.a Подано кассационных жалоб на решения апелляционных судовn.a Удовлетворено кассационных жалобn.a

19 Эмпирическая проверка: гипотезы Зависимые переменные Процедурные объяснения Экономические объяснения Начато расследований Число жалоб (+)ВРП (-) ВРП на душу населения (-) Доля промышленности в ВРП (+) Начато расследований по инициативе антимонопольных органов Число жалоб (+)ВРП (-) ВРП на душу населения (-) Доля промышленности в ВРП (+) Отношение числа решений к числу расследований Число расследований (+) Доля расследований по инициативе УФАС (+) ВРП (-) ВРП на душу населения (-) Доля промышленности в ВРП (+) Число жалоб Число расследований в предыдущем периоде (+) Отношение числа вынесенных предписаний к числу расследований в предыдущем периоде(+) ВРП (-) ВРП на душу населения (-) Доля промышленности в ВРП (+) 19

20 Результаты панельных регрессий Зависимые переменные Процедурные объяснения Экономические объяснения Начато расследований Число жалоб*** (+)ВРП (-) ВРП на душу населения (-) Доля промышленности в ВРП (+) Начато расследований по инициативе антимонопольных органов Число жалоб*** (+)ВРП (-) ВРП* на душу населения (-) Доля промышленности в ВРП (+) Отношение числа решений к числу расследований Число расследований (+) (?) Число расследований по инициативе УФАС*** (+) ВРП (-) ВРП на душу населения (-) Доля промышленности в ВРП (+) Число жалоб Число расследований в предыдущем периоде ***(+) Отношение числа вынесенных предписаний к числу расследований в предыдущем периоде***(+) ВРП (-) ВРП на душу населения (-) Доля промышленности в ВРП (+) 20

21 Частный инфорсмент в России и других странах 21 Число исков на 100 тыс. населения ( ) СтранаLitigation rate США5806 Канада 1450 Франция 2416 Великобритания 3681 Япония 1768 Австралия 1542 Россия 9266

22 Выводы-1 22 Для обеспечения сдерживающего эффекта инфорсмента важен учет не только ошибок II рода, но и ошибок I рода В инфорсменте административного права вероятности ошибок I и II рода могут расти одновременно, благодаря росту числа расследований при ограниченном бюджете Расследования по жалобам, которые рассматриваются как желательное направление реформы административного права в России, во многих случаях могут приводить к росту ошибок правоприменения и снижению сдерживающего эффекта Нуждаются в обсуждении вопросы снижения привлекательности селективного государственного инфорсмента: от прямого отказа от административных дел по жалобам (закон «О торговле») до механизмов переноса издержек в случае необоснованных жалоб В сферах, где пострадавшие сделали выбор в пользу частного инфорсмента, возможен полный отказ от государственного (потребительское и частично трудовое право)

23 Выводы-2 23 Одно из возможных решений проблемы неэффективности контроля – повышение стимулов к частному инфорсменту: расширение возможностей коллективных исков иски в пользу неопределенного круга лиц увеличение суммы компенсаций, в том числе за счет отделения морального вреда от упущенной выгоды карательные убытки возврат к практике «гонораров успеха» Другое необходимое решение - ослабление ориентации контрольно- надзорных органов на количественные показатели, использование показателей эффектов (более сложное технически и политически)

24 Результаты исследования представлены 24 ПУБЛИКАЦИИ: Avdasheva S., Kryuchkova P. The reactive model of antitrust enforcement: When private interests dictate enforcement actions – The Russian case, International Review of Law and Economics, In Press. Avdasheva S., Kryuchkova P. Law and Economics of Antitrust Enforcement in Russia / Working papers by NRU Higher School of Economics. Series PA "Public Administration" No. 05. Авдашева С. Б., Крючкова П. В. Почему издержки на контроль растут, а законы соблюдаются все хуже: экономический анализ применения административного права в России // ЭКО С Крючкова П. В., Авдашева С. Б. Государственный и частный инфорсмент законодательства при риске ошибок I рода: выбор для России // Журнал новой экономической ассоциации (15). С

25 20, Myasnitskaya str., Moscow, Russia, Tel.: +7 (495) , Fax: +7 (495)