Владимир Гельман, профессор ЕУСПб Современная российская политика (учебные материалы) Лекция 6. «Диктатура закона»: правовая реформа и судебная система. - презентация

1 Владимир Гельман, профессор ЕУСПб Современная российская политика (учебные материалы) Лекция 6. «Диктатура закона»: правовая реформа и судебная система в России

2 «Нам нужна диктатура закона»? Общее мнение экспертов и простых граждан – в России отмечаются низкий уровень правопорядка, высокий уровень коррупции, злоупотребления правом со стороны государства, систематические нарушения прав граждан; Многочисленные правовые реформы х годов не дали желаемых эффектов; Каковы причины этих явлений и пути возможных изменений?

3 «Нам нужна диктатура закона»? Рамки анализа: 1) чем отличается верховенство права от российской «диктатуры закона»? 2) как повлиял генезис постсоветской правовой системы на ее эволюцию? 3) почему правоохранительные и судебные органы не способствуют становлению верховенства права в России?

4 Верховенство права vs. «диктатура закона» Верховенство права (rule of law) – комплекс формальных норм и санкций, призванных обеспечить следующие условия (Г.ОДоннелл): 1) все законы должны применяться перспективно, открыто и ясно; 2) законы должны быть относительно стабильны; 3) отдельные нормы законов должны соответствовать открытым, стабильным и ясным общим правилам; 4) независимость судебной власти должна быть гарантирована;

5 Верховенство права vs. «диктатура закона» 5) должны соблюдаться принципы естественного права (открытые и ясные нормы правосудия и единообразие их применения); 6) суды должны контролировать применение законов исполнительной властью и иметь право отмены ее решений; 7) суды должны быть доступны для граждан; 8) власть правоохранительных органов не должна использоваться для злоупотребления правом Россия далека от этих идеалов по всем позициям. Как это влияет на развитие страны?

6 Верховенство права vs. «диктатура закона» Чем дальше страна от идеалов верховенства права, тем (при прочих равных условиях): менее устойчив ее экономический рост; ниже ее инвестиционная привлекательность; хуже качество государственного управления; ниже уровень и темпы роста человеческого капитала; хуже ситуация с политическими и гражданскими правами и свободами

7 Верховенство права vs. «диктатура закона» Россия – не исключение из общего правила, дефицит права остается проблемой многих пост авторитарных государств; Господство неформальных институтов, подрывающих верховенство права, наблюдается от пост-СССР до Латинской Америки; Специфика пост-СССР связана с «дилеммой одновременности» (большинство устойчивых демократий создали верховенство права до начала изменений режима); Можно ли (и как) разрешить эту проблему?

8 Этиология и патогенез «диктатуры закона» Историческая преемственность – отсутствие традиций верховенства права в России: до 1917 года правовая система была заложена (реформа 1864 года), но не создана до конца; после 1917 года – политизированная правовая система, суд как карательный орган, массовые репрессии; с 1950-х годов – разложение советской правовой системы, замещение формальных институтов неформальными, «советский неотрадиционализм» (К.Джовитт)

9 Этиология и патогенез «диктатуры закона» Основные черты поздние советской правовой системы: 1) государственно-центрированная система законодательства; 2) государственно-центрированная правоприменительная практика; 3) ключевая роль подзаконных актов и вмешательства партии-государства; 4) преобладание неформальных практик («телефонное право», клиентелизм, коррупция, бюрократический рынок) Резюме: в СССР была не лучшая «точка отсчета» для правовых реформ

10 Этиология и патогенез «диктатуры закона» Эффекты постсоветских трансформаций: 1) «модернизация вскармливает коррупцию» (С.Хантингтон); 2) либерализация режима способствует политизации права; 3) распад СССР привел к упадку административного потенциала российского государства и утрате им монополии на легитимное насилие (фрагментация государства по горизонтали и по вертикали) Каковы последствия этих процессов для правовой системы?

11 Этиология и патогенез «диктатуры закона» Правовые реформы постсоветского периода: 1991 – концепция правовой реформы (отчасти – преемственность с реформой 1864 года), переход к системе, обеспечивающей защиту государством прав граждан; Принятие базовых законов о правах человека; Принцип прямого действия конституции; Принцип административной юстиции; Принцип судебного контроля над исполнительной властью; Парламентский контроль за соблюдением прав человека НО! – все эти реформы имели ограниченный эффект

12 Этиология и патогенез «диктатуры закона» 1) непоследовательность законодательной политики (многие нормы противоречили друг другу); 2) неполнота законодательной политики (наличие «дыр» в законодательстве, иногда – преднамеренно созданных); 3) правовые нормы как механизм реализации политических интересов; 4) неэффективность реализации многих норм законов в условиях слабости государства Результат – «размытая законность» (fuzzy legality, М.Кон)

13 Этиология и патогенез «диктатуры закона» «Спрос на право» - готовы ли граждане следовать нормам права в условиях неправового наследия и высоких издержек соблюдения закона? (К.Хендли); Опросы показывают: российские граждане не более, но и не менее законопослушны, чем жители ряда стран Восточной, да и Западной Европы (Дж.Гибсон); Предприниматели высоко оценивают работу судов при спорах между фирмами и низко – при спорах между фирмами и государством (Т.Фрай); Кто виноват: низкий спрос на право или недостаток предложения?

14 Этиология и патогенез «диктатуры закона» Три фактора неудач правовых реформ 1990-х годов: 1) неправовое наследие советского периода; 2) господство неформальных практик, когда никто не заинтересован в соблюдении правил; 3) упадок административного потенциала российского государства 2000-е годы: восстановление административного потенциала российского государства НЕ сопровождалось становлением господства формальных институтов (феномен «диктатуры закона», отличающий ее от верховенства права); Резюме: «диктатура закона» в России основана на селективной правоприменительной практике и использовании права как инструмента контроля государства над гражданами

15 «Диктатура закона»: «дело Юкоса» «Дело Юкоса» как пример «диктатуры закона»: 2003 – обвинения крупнейшей частной нефтяной компании в неуплате налогов, последующий арест ее руководителей, банкротство и переход активов под контроль государства; налоги не платили все компании, но государство нанесло селективный удар по одной наиболее сильной фирме; масштабное перераспределение прав собственности; государственный аппарат и судебная система - инструмент селективного и политически мотивированного правоприменения («басманное правосудие»)

16 «Диктатура закона»: «дело ЕУСПб» «Дело ЕУСПб» как пример «диктатуры закона»: 2008 – претензии в связи с нарушениями правил пожарной безопасности, решение суда о приостановке учебной деятельности и приостановка образовательной лицензии; несоразмерность тяжести наказания масштабу выявленных нарушений; селективный (и политически мотивированный) характер наказания; государственный аппарат - инструмент селективного и политически мотивированного правоприменения («дзержинское правосудие»)

17 Судебная система и «диктатура закона» Основные направления судебной реформы 1990-х – 2000-х годов: 1) институциональные изменения судебной системы; 2) изменение статуса судей; 3) изменение роли прокуратуры и адвокатуры НО! - идеи верховенства права, заложенные в основу судебной реформы, не были воплощены в жизнь

18 Судебная система и «диктатура закона» Разделение судебной системы на различные иерархии: 1) суды общей юрисдикции (гражданские и уголовные дела); 2) арбитражные суды; 3) Конституционный Суд 4) конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации; 5) мировые суды Правовой статус судей – несменяемость, независимость, неприкосновенность

19 Судебная система и «диктатура закона» Практика российской судебной системы: 1) проблема государственно-центрированного рассмотрения дел («чиновник всегда прав»); 2) проблема «обвинительного уклона» в уголовных делах (различия с судами присяжных); 3) низкий уровень доступности правосудия (высокие издержки); 4) исполнение судебных решений (роль судебных приставов); 5) низкий уровень доверия граждан; 6) независимость судов и судей во многом остается на бумаге

20 Судебная система и «диктатура закона» Прокуратура – вертикальная иерархия надзора за законностью и следствия: Генеральный прокурор и его заместители – назначаются президентом с согласия Совета Федерации, региональные прокуроры – с согласия региональных легислатур; Генеральные прокуроры: А.Казанник (с 1993, ушел в отставку в 1994 году), Ю.Скуратов ( /2000), В.Устинов ( ), Ю.Чайка (с 2005) – проблема политизации института; Роль прокуратуры в федеральной реформе 2000-х годов (контроль над законностью в регионах); Следственный комитет – разделение надзора и следствия или…?

21 Судебная система и «диктатура закона» Конституционный Суд России: – создан Комитет конституционного надзора СССР; 1991 – в пику ему создан Конституционный Суд РСФСР (утвержден Съездом народных депутатов), решения обязательны, но нет механизмов реализации + неизбежная политизация суда в условиях острых политических конфликтов; 1992 – «дело КПСС» (попытка «спасения лица» КС); 1993 – неудачная роль КС как посредника в конфликте между Президентом и Верховным Советом России (приостановка деятельности); 1995 – возобновление деятельности КС в новых условиях;

22 Судебная система и «диктатура закона» 1995 – «чеченское дело» (КС решил, что президент вправе делать все, что прямо не запрещено законом); после 1995 – по ряду частных вопросов КС стоял на позициях защиты принципов верховенства права, защиты прав граждан и федерализма, но по наиболее острым вопросам либо уходил от принятия решений, либо считал, что «президент всегда прав»; после 2007 – переезд КС в Санкт-Петербург (еще более уменьшит роль КС и судебной системы в целом в российской политике) Резюме: КС и судебная система в целом не создают эффективных гарантий верховенства права и могут служить инструментами «диктатуры закона»

23 Судебная система и «диктатура закона» Резюме: Несмотря на почти два десятилетия реформ, в России не создан механизм верховенства права (это признают все граждане и эксперты) НО! - есть ли шансы на установление в стране верховенства права без демократизации российской политической системы?

24 «Диктатура закона»: правовая реформа и судебная система в России Благодарю за внимание!