Всероссийский мониторинг внедрения административных регламентов (Юридический мониторинг) ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ – ВЫСШАЯ ШКОЛА ЭКОНОМИКИ Институт. - презентация

1 Всероссийский мониторинг внедрения административных регламентов (Юридический мониторинг) ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ – ВЫСШАЯ ШКОЛА ЭКОНОМИКИ Институт государственного и муниципального управления monitoring.hse.ru

2 Предложения федеральным органам исполнительной власти Контрольная закупка Заключения юристов Предложения Анализ web-сайтов Другие виды мониторинга Обсуждения с гос.служащими Экспертные обсуждения 2

3 Оценка регламентов Оценка по параметру 3 параметра Вес параметра Оценка по параметру Вес параметра Оценка по параметру Вес параметра Оценка по параметру Вес параметра Оценка по параметру Вес параметра Оценка по параметру Вес параметра Рейтинг Адм.Регламентов Выявление проблемных параметров 3

4 Формирование предложений Формализованная экспертная оценка Обоснование выбранной оценки Предложения для устранения несоответствий 33 параметра Предложения ФОИВ % требуемых изменений в НПА и Адм.Регламенты 4

5 5 Формализованная оценка административных регламентов на соответствие 33 параметрам (элементам), обязательное наличие которых предусмотрено постановлением Правительства РФ от , позволила разработать Рейтинг административных регламентов на соответствие законодательству РФ

6 6 Наиболее проблемными параметрами являются: АВТОМАТИЗИРОВАННЫХ УЧЕТНЫХ ПРОЦЕДУР И ИНФОРМАЦИОННЫХ СИСТЕМ УЧЕТА - использование АВТОМАТИЗИРОВАННЫХ УЧЕТНЫХ ПРОЦЕДУР И ИНФОРМАЦИОННЫХ СИСТЕМ УЧЕТА при исполнении государственных функций (государственных услуг), ВНУТРИВЕДОМСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ - процедуры ВНУТРИВЕДОМСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ за качеством исполнения государственных функций (государственных услуг), ОСНОВАНИЯ ДЛЯ ПРИОСТАНОВЛЕНИЯ - ОСНОВАНИЯ ДЛЯ ПРИОСТАНОВЛЕНИЯ исполнения государственных функций (государственных услуг), ВИДЫ, РАЗМЕРЫ И СПОСОБЫ ВЗИМАНИЯ ПЛАТЕЖЕЙ - ВИДЫ, РАЗМЕРЫ И СПОСОБЫ ВЗИМАНИЯ ПЛАТЕЖЕЙ или надлежащее описание бесплатности.

7 ПРИЧИНА: Изменения Федеральных законов, напрямую влияющих на порядок исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг ПРИМЕРЫ: Федеральный закон от г. 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (вступает в силу с года), Федеральный закон 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности», и т.п. ПРОБЛЕМА: Высокий процент необходимых изменений в действующие редакции административных регламентов 7

8 8

9 ПРИМЕР: Приказ Минюста России от (Предоставление в установленном порядке информации физическим и юридическим лицам о зарегистрированных организациях). Федеральные законы не предусматривают исполнение данной функции. Единственным правовым основанием является пп п. 7 Положения о Министерстве юстиции России, утвержденного Указом Президента РФ от 13 октября 2004 г ПРОБЛЕМА: Высокий процент недостаточности правовых оснований исполнения государственной функции (государственной услуги) 9

10 ПРИМЕР: Приказ Минэкономразвития России от (Предоставление заинтересованным лицам сведений об объектах капитального строительства) Положение о Роснедвижимости, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 19 августа 2004 г. N 418 содержало п , который предусматривал, что Роснедвижимость осуществляет предоставление сведений государственного технического учета объектов капитального строительства. В новом положении о Роснедвижимости данный пункт отсутствует. В настоящее время исполнение функции основано на п Положения о Роснедвижимости, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 12 июня 2008 г. N 456: Роснедвижимость организует техническую инвентаризацию объектов капитального строительства, в том числе жилищного фонда. ПРОБЛЕМА: Высокий процент регламентов имеет несоответствие формулировки государственной функции (государственной услуги), установленной в Федеральных законах и/или в Положениях об исполняющем государственную функцию (государственную услугу) органе, формулировке, обозначенной в административном регламенте. 10

11 Платность/бесплатность (1) 11

12 Платность/бесплатность (2) ПРИМЕР: Приказ Минздравсоцразвития России от N 904 (Лицензирование деятельности по производству лекарственных средств). Согласно положению 2.9 данного Административного регламента, плата за исполнение функции не взимается. Однако к числу документов, необходимых для выдачи лицензии, относится документ, подтверждающий уплату государственной пошлины за рассмотрение лицензирующим органом заявления (п.1 ст. 9 Федерального закона от N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", пп. 3 п Административного регламента). Размеры государственной пошлины за действия государственных органов, связанные с лицензированием, установлены пп. 71 п. 1 ст НК РФ. Приказ Россвязьохранкультуры от N 286 ("Аттестация экспертов по культурным ценностям") Функция выполняется бесплатно. Однако ни в федеральном законодательстве, ни в подзаконных актах, включая Административный регламент, нет указания на бесплатность исполнения данной функции. Приказ МИД РФ от (Оформление, выдача, продление срока действия, восстановление и аннулирование виз иностранных граждан и лиц без гражданства). За действия, связанные с визами, МИД взимает сборы. Федеральный законы не содержат указания на то, что за выдачу, продление, восстановление виз взимаются консульские сборы. Данное положение содержится в п. 10 Постановления Правительства РФ от 9 июня 2003 г. N 335. Размеры консульских сборов за отдельные действия, связанные с визами, установлены Приказом МИДа России от N Однако данным Приказом установлены только размеры сборов за действия, совершаемые на территории РФ. Акты, устанавливающие размеры сборов, взимаемых загранучреждениями МИДа, в открытом доступе отсутствуют. В Административном регламенте размеры сборов не указаны вообще. ПРОБЛЕМА: Серьезные недостатки описания платности или бесплатности исполнения государственных функций (государственных услуг) 12

13 ПРИЧИНА: После передачи полномочий по исполнению государственной функции (государственной услуги), осуществляемой путем внесения изменений в Указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, соответствующие изменения не вносятся в административный регламент. ПРИМЕР: Согласно Указу Президента РФ от 25 декабря 2008 г. N 1847 с 1 марта 2009 г. Федеральное агентство геодезии и картографии и Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости упразднены. Их функции переданы Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии (ранее – Федеральная регистрационная служба). Однако указание на то, что государственные функции исполняются Роснедвижимостью, осталось в 6 административных регламентах. ПРОБЛЕМА: Высокий процент регламентов содержит неправильное указание на орган, уполномоченный на исполнение государственной функции (государственной услуги) 13

14 ПРИМЕР: Приказ ФМС России от N 208 (Регистрационный учет граждан РФ по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ) Фактическое участие в предоставлении услуги органов местного самоуправления, должностных лиц вызывает сложности, поскольку указанные органы и лица не являются сотрудниками ФМС России и не рассматривают Регламент как действующий в их отношении акт. ПРОБЛЕМА: В отношении значительного числа государственных функций (государственных услуг) полномочия по исполнению государственной функции (государственной услуги) недостаточно разграничены, не установлен порядок взаимодействия органа, исполняющего государственную функцию (государственную услугу) с иными органами, а также не разграничена компетенция внутри исполняющего органа. 14

15 ПРОБЛЕМА: Имеют место случаи, когда административный регламент не указывает на порядок участия экспертов, хотя они участвуют в исполнении государственной функции (государственной услуги). 15

16 ПРИМЕР: Приказ ФАС России от (Осуществление контроля за соответствием антимонопольному законодательству ограничивающих конкуренцию соглашений хозяйствующих субъектов) В анализируемом Административном регламенте отсутствует описание заявителей (получателей услуги, имеющих право обращаться в антимонопольный орган с заявлением о проверке соответствия проекта соглашения требованиям антимонопольного законодательства). 16

17 ПРИМЕР: Приказ Минкультуры России от N 1329 (Ведение электронной базы данных всех перемещенных в результате второй мировой войны и находящихся на территории РФ культурных ценностей) Административный регламент содержит только перечень административных процедур и срок исполнения каждой. Другие элементы описания административных процедур отсутствуют. Кроме того, перечень процедур не полный: отсутствует административная процедура по предоставлению информации из базы данных. 17

18 ПРИМЕР: Приказ Россвязьохранкультуры от N 469 (Регистрация фактов пропажи, утраты, хищения культурных ценностей, организация и обеспечение оповещения государственных органов и общественности в РФ и за ее пределами об этих фактах) Административный регламент не содержит все необходимые сроки: невозможно определить в течение какого срока с момента поступления информации в Росохранкультуру должны быть предприняты меры по оповещению Кроме того, некоторые сроки чрезмерно завышены: согласно п. 42 на анализ поступивших документов и внесения их в базу данных либо подготовку уточняющего запроса отведено 20 дней. 18

19 ПРИМЕР: Приказ Минкультуры России от N 1329 (Ведение электронной базы данных всех перемещенных в результате второй мировой войны и находящихся на территории РФ культурных ценностей) Административный регламент не содержит перечня и требований к документами, на основании которых осуществляются административные процедуры: «Включение информации о перемещенных ценностях в Базу Данных» и «Внесение изменений и дополнений в Базу Данных о перемещенных ценностях». ПРИМЕР: Приказ Минкультуры России от N 1331 (Ведение государственного свода особо ценных объектов культурного наследия народов РФ) Описание способов и порядка направления документов для исполнения государственной функции в данном административном регламенте отсутствует. 19

20 ПРИМЕР: Приказ Минздравсоцразвития России от (Лицензирование деятельности по производству лекарственных средств). Административный регламент предусматривает возможность отказа в исполнении функции (в виде выдачи отрицательного заключения) по ряду оснований, которые полностью соответствуют норме п. 8 Правил ввоза и вывоза лекарственных средств. Основания для отказа на стадии подачи документов в административном регламенте не предусмотрены. В Правилах ввоза и вывоза лекарственных средств такие основания также отсутствуют. Однако в ходе мониторинга было выявлено, что на практике распространены отказы в приеме документов по разным причинам, в том числе из-за некомплектности. Количество отказов в приеме документов в несколько раз превышает количество отрицательных заключений. 20

21 ПРИМЕР: Приказ Минтранса России от (Лицензирование деятельности по перевозкам пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек). Административный регламент прямо не закрепляет оснований для приостановления исполнения государственной функции. В то же время предусматривает, что в случае если заявление оформлено с нарушением требований, установленных Федеральным законом от 8 августа 2001 г. 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», а в составе представленных документов отсутствуют документы, предусмотренные п. 11 Регламента, соискателю лицензии направляется копия описи представленных документов с уведомлением о необходимости устранения нарушений (п. 14.1). Таким образом, административный регламент предполагает возможность представления отсутствующих документов, помимо процедуры отказа в исполнении государственной функции и подачи нового заявления, но не описывает порядок представления документов. Из положений административного регламента не ясно, каким образом процедура представления отсутствующих документов согласуется с установленным сроком в 45 дней на принятие решения о предоставлении или об отказе в предоставлении лицензии (п. 14.4). 21

22 ПРИМЕР: Приказ Минздравсоцразвития России от (Осуществление в установленном порядке проверки деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан по выполнению требований санитарного законодательства, законов и иных нормативных правовых актов РФ, регулирующих отношения в области защиты прав потребителей, и соблюдения правил продажи отдельных предусмотренных законодательством видов товаров, выполнения работ, оказания услуг). Административный регламент, хотя и содержит результаты отдельных административных действий, конечные результаты исполнения государственной функции прямо не определяет. 22

23 ПРИМЕР: Приказ Минюста России от N 362 (Предоставление в установленном порядке информации физическим и юридическим лицам о зарегистрированных организациях). Недостаточность использования информационных систем при исполнении данной функции подтверждается практикой: при обращении в территориальный орган Федеральной регистрационной службы с запросом о сведениях о зарегистрированных в других субъектах РФ некоммерческих организациях, запросы оставались без ответов, поскольку единая информационная база сведений о некоммерческих организациях отсутствует. ПРОБЛЕМА: В целом, использования учетных процедур и информационных систем недостаточно. Особенно ярко это проявляется в отсутствии учета и соответствующей статистики, свидетельствующих об объеме исполняемой функции в отсутствии единых в масштабе страны информационных баз данных, формируемых органами, исполняющими государственные функции (государственные услуги), в отсутствии открытого доступа к этим базам данных. 23

24 ПРИМЕР: Приказ Минэкономразвития России от N 215 (Организация проведения государственной кадастровой оценки земель) Административный регламент не содержит описания процедур информирования и консультирования. Однако они необходимы, применительно к административным процедурам "Выбор исполнителя работ по определению кадастровой стоимости" и "Разъяснение результатов государственной кадастровой оценки". ПРОБЛЕМА: Большинство административных регламентов содержит надлежащее описание процедур информирования и консультирования. Однако зачастую на практике данные положения не выполняются. 24

25 ПРИМЕР: Приказ Минздравсоцразвития России от (Осуществление в установленном порядке проверки деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан по выполнению требований санитарного законодательства, законов и иных нормативных правовых актов РФ, регулирующих отношения в области защиты прав потребителей, и соблюдения правил продажи отдельных предусмотренных законодательством видов товаров, выполнения работ, оказания услуг). В данном административном регламенте отсутствует раздел, посвященный контролю за качеством исполнения государственной функции, поскольку данные регламенты были приняты до принятия Постановления Правительства РФ от "О внесении изменений в Постановление Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. 679", закрепившего требование об обязательном наличии данного раздела в регламенте. Однако, несмотря на то, что с момента внесения изменений прошло более года, регламенты не были дополнены разделом о контроле за качеством исполнения государственной функции. 25

26 ПРИМЕР: Приказ ФМС России от (Предоставление государственной услуги по оформлению, выдаче, продлению срока действия, восстановлению и по исполнению государственной функции по аннулированию виз иностранным гражданам и лицам без гражданства). В части внесудебного обжалования не указаны: предмет досудебного обжалования, права заявителя на получение информации и документов, необходимых для обоснования и рассмотрения жалобы, вышестоящие органы государственной власти и должностные лица, которым может быть адресована жалоба заявителя; В отношении судебного обжалования не указаны сроки обжалования и юрисдикция суда, в который подается соответствующее заявление. 26 ПРОБЛЕМА: Процедуры обжалования описаны в административных регламентах преимущественно ненадлежащим образом.

27 ПРИМЕР: Приказ ФМС России от Оформление, выдаче, продлению срока действия, восстановлению и по исполнению государственной функции по аннулированию виз иностранным гражданам и лицам без гражданства). Регламент накладывает дополнительные ограничения по сравнению с вышестоящими актами (особенно в части перечня, форм и способов подачи документов). Это произошло из-за того, что просто была описана существовавшая практика, в рамках которой накладывались дополнительные ограничения. ПРОБЛЕМА: Административные регламенты преимущественно систематизировали нормативно-правовое регулирование без оптимизации исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг. 27

28 28

29 29

30 Предложения по результатам мониторинга административных регламентов федеральных органов исполнительной власти Направить экспертные предложения по совершенствованию административных регламентов и соответствующей нормативной правовой базы в федеральные органы исполнительной власти Федеральным органам исполнительной власти при подготовке докладов о ходе регламентации на Правительственную комиссии по проведению административной реформы представить предложения по совершенствованию административных регламентов с учетом направленных им экспертных предложений 30