Совершенствование системы регулирования Семинар ФСТ России 6 сентября 2012 г. О.Г.Аллилуева. - презентация

1 Совершенствование системы регулирования Семинар ФСТ России 6 сентября 2012 г. О.Г.Аллилуева

2 Вопросы для обсуждения 1.Совершенствование Федерального закона «О естественных монополиях», в т.ч. предмет регулирования, критерии отнесения к субъектам ЕМ 2.Роль потребителей в регуляторных процессах, в т.ч. уязвимых категорий, регулирование с учетом принципа универсальности услуг, введение параметров качества (в т. ч. коммерческого), формирование обратной связи (жалобы, удовлетворенность качеством) 3.Соотношение специального отраслевого (комплексного) регулирования и антимонопольного регулирования в отношении инфраструктурных секторов 4.Приоритеты оптимизации инструментов специального отраслевого (комплексного) регулирования 2

3 3 Внешний контекст и новые уроки ВТО / ОЭСР ЕС ТС / ЕЭП либерализация / структурные реформы новые тренды новые технологии новые компетенции кризис Язык Стратегии Правовые нормы Технологические возможности и ограничения

4 1. Совершенствование Федерального закона «О естественных монополиях» Наличие предмета правового регулирования Федерального закона 147-ФЗ «О естественных монополиях» - «Да» - предмет есть. Естественно-монопольные виды деятельности (сетевые инфраструктуры) относительно устойчивы во времени - «Нет» - предмета нет, это раздел ФЗ «О защите конкуренции», все рынки потенциально конкурентные - «Нет» это разделы отраслевых законов Критерии отнесения к субъектам ЕМ а) вид деятельности / сфера ЕМ с исчерпывающим перечнем услуг ЕМ, отнесенных к этим сферам ЕМ б) анализ товарного рынка с установлением состояния товарного рынка в условиях ЕМ и доминирующего положения (более 35% - субъект ЕМ, менее 35% - не субъект ЕМ) в) совокупно «А» и «Б» г) территориальные особенности д) другие основания / критерии / особенности 4

5 ФЗ «О защите конкуренции» и другие общие Федеральные законы Реестр субъектов, занимающих доминирующие положение Согласование сделок по слиянию и поглощению Антимонопольной контроль за недискриминационным доступом Регулирование закупок по 223-ФЗ Антимонопольный контроль за торгами по 135-ФЗ Антимонопольные расследования, в том числе на основании жалоб ФЗ «О естественных монополиях» Реестр субъектов естественных монополий (информационный) Ценовое / тарифное регулирование (с учетом анализа рынка) Стандарты раскрытия информации Согласование сделок с производственными и непроизводственными активами Раздельный учет Предоставление регуляторной отчетности Досудебное урегулирование споров и разногласий Ключевые обязанности субъектов ЕМ Отраслевые законы: «Об электроэнергетике», «О тепле», «О газе», «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации», Водный кодекс Российской Федерации, Кодекс внутреннего водного транспорта Российской Федерации, Воздушный кодекс Российской Федерации 5

6 Предложения ФСТ России по совершенствованию Федерального закона «О естественных монополиях» уточнение понятийного ряда и формулировок с учетом терминологии Соглашения «Об общих принципах и правилах регулирования естественных монополий» ЕЭП «субъект естественной монополии»: один признак - вид деятельности в сферах естественных монополий с учетом особенностей, которые могут быть установлены федеральными законами и актами Правительства Российской Федерации «реестр естественных монополий» - в качестве информационного реестра «органы регулирования деятельности субъектов естественных монополий» (ФОИВ и органы регулирования ЕМ субъектов РФ), конкретизация их функций и полномочий новая редакция статьи о способах и методах ценового регулирования с учетом действующего отраслевого законодательства уточненная редакция статьи о государственном контроле (надзоре), в т.ч. вопросов, связанных с полномочиями органов регулирования по контролю сделок с производственными и непроизводственными активами субъектов ЕМ и контролю недискриминационного доступа изменение формулировок о государственном контроле и полномочиях антимонопольного органа Ч. 3. Ст. 14 «Сообщения о ликвидации органов регулирования естественных монополий и об основаниях для принятия такого решения публикуются в средствах массовой информации.» 6

7 2. Роль потребителей регулирование с учетом принципа универсальности услуг дифференциация тарифов по группам потребителей, в т.ч. уязвимые категории стандарты информации, в т.ч. в отношении инвестиционных программ введение параметров качества (в т. ч. коммерческого) формирование обратной связи (жалобы, досудебное урегулирование споров, удовлетворенность качеством) … 7

8 8 Усилений функций регулирования рынков и защита потребителей Директива 2009/72/EC Европейского Парламента и Совета от 13 июля 2009 г. относительно общих правил для внутреннего рынка электроэнергии Потребители должны иметь: Право расторжения контрактов с поставщиками электричества/газа без штрафных санкций Право компенсации, если уровень качества услуг не соответствует требованиям (неточное и запоздалое выставление счетов и др.) Доступ к информации через счета и веб-сайтах компаний электричества/газа Доступ к информации о процедурах, применяемых в случае споров Право замены поставщика в течение двух недель Право быть информированным, по крайней мере раз в квартал, о действительном потреблении электричества и затратах Доступ к умным счетчикам в течение 10 лет с момента вступления в силу Директивы Право получения электроэнергии от избранного поставщика, независимо от страны члена, в которой поставщик регистрирован Право защиты от рыночного злоупотребления: в этой связи, национальные органы регулирования должны иметь возможность определения "предельных цен в неконкурентных рынках на установленный и ограниченный период Независимое обслуживание жалоб в национальных органах регулирования и альтернативные схемы пересмотра, такие как независимые омбудсмены по энергетике или служба потребителей Улучшение законодательных рамок Прозрачность требований доступа третьих сторон к инфраструктуре Усиление рыночной интеграции Право Стран установить критерии отнесения категории потребителей 8

9 9 Составляющие качества Опыт ЕС, электроэнергетика SAIDI = длительность отключений (ч) / количество всех потребителей SAIFI = количество отключений / количество всех потребителей CAIDI = длительность отключений (ч) / количество потребителей, затронутых отключениями Коммерческое качество Подключение Жалобы на напряжение Контракты Реагирование на жалобы потребителей Ответы на письма потребителей И т.д. 9 Техническое качество Устойчивость частоты Нормальное значение: 50 Гц Пределы вариаций: 47 – 52 Гц, 100% год 49,5 – 50,5 Гц, 99,5% год Стабильность напряжения Пределы вариаций: ± 10% Гармоники напряжения Для НН и СН фактор искажения

10 10 Цели и задачи комплексного регулирования, напрямую не связанные с антимонопольной политикой на примере электроэнергетики: - обеспечение долгосрочной надежности и стабильности энергосистемы в целом, (в т.ч. балансовые решения) - защита интересов конечных потребителей, (в т.ч. гарантирующие поставщики) - учет влияния на окружающую среду генерации по типам топлива (рынок мощности, генеральная схема размещения) - балансовые решения с учетом топливной составляющей (гидрогенерации, АЭС, генерация комбинированной выработки) - обязательства по стимулированию использования источников возобновляемой энергии - постепенное сокращение перекрестного субсидирования (между различными категориями потребителей; электрической и тепловой энергией; межрегиональной) - обязательства по непрерывному обеспечению коммунальными услугами В экономически развитых странах по итогам 20 лет активных реформ электроэнергетики утвердился политический и экономический консенсус – Конкуренция не самоцель, а средство обеспечения интересов потребителей 3. Соотношение специального отраслевого (комплексного) регулирования и антимонопольного регулирования в отношении инфраструктурных секторов

11 Международная повестка системы регулирования, опыт ЕС Есть ли место антимонопольному регулированию в железнодорожном секторе? Что должно попадать под антимонопольное регулирование, а что под специальное отраслевое? Какие проблемы могут возникнуть в связи с нечетким разграничением антимонопольного регулирования и специального отраслевого регулирования? Каковы преимущества и недостатки антимонопольного и специального отраслевого регулирования? Плюсы и минусы для кого? Как антимонопольное и специальное отраслевое регулирование влияет на эффективность работы национальной железнодорожной системы? Пример: Третий форум Европейских Регуляторов декабрь 2011 Флорентийская школа регулирования (Флоренция) «Железнодорожный транспорт между специальным отраслевым и антимонопольным регулированием ФОРМИРУЕТСЯ: Отраслевыми Директивами ЕС (Третий энергетический пакет установил обязательные и дополнительные полномочия национальных регуляторов) Национальным законодательством Ассоциациями /форумами регуляторов, экспертов и бизнеса Общие подходы для инфраструктурных секторов: Антимонопольное регулирование (контроль сделок по слиянию и поглощению, запрет картелей /злоупотребления доминирующим положением) применяется на конкурентных рынках, - не в полной мере учитывает специфику инфраструктурных отраслей при переходе от монопольных к конкурентным, -в основном вводится по факту нарушений / ex-post - как правило, требуется несколько лет судебных разбирательств до принятия окончательного решения Для снижения правовой неопределенности для участников рынка необходимо ясное разделение полномочий между регулирующими и антимонопольными органами Большее значение, особенно в переходный период, имеет специальное комплексное отраслевое регулирование ex-ante, которое оперативно реагирует на проблемы, в т.ч. осуществляя постоянный мониторинг и надзор за деятельностью и поведенческими условиями участников рынка

12 Ключевые задачи и компетенции комплексного регулирования Участие в создании условий для развития добросовестной конкуренции (дизайн рынков, правила открытия и регулирования рынков), регулирование и мониторинг поведенческих условий участников рынка Предсказуемость, стабильность регулирования Обязательства недискриминации / регулирование доступа к услугам регулируемых субъектов и входа на рынки Прозрачность обязательств / раскрытие информации Раздельный учет / согласование сделок с производственными и непроизводственными активами Ценовой контроль: установление тарифов / методологии их применения и / или мониторинг тарифов Легитимизация перекрестного субсидирования Универсальные услуги / защита уязвимых слоев Регулирование качества услуг: бесперебойность поставок, техническое, коммерческое Надзор / мониторинг инвестиций в сетевые инфраструктуры, в т.ч. в целях снятие инфраструктурных ограничений Задачи: - развитие конкуренции - защита прав потребителей - - устойчивое функционирование регулируемых отраслей Функциональная независимость: -полномочия по принятию подзаконных актов - решения регулятора могут отменяться в суде - достаточность ресурсов для обеспечения деятельности и привлечения компетентных сотрудников Независимость: -от интересов отрасли - политической конъюнктуры 12

13 Государственные регуляторы США (федерального уровня) Federal Energy Regulatory Commission (FERC): Регулирует электроэнергетическую и газовую отрасли. Штатная численность – 1540 человек. Бюджет – $ Обеспечение недискриминационного доступа Регулирование передачи и оптовых продаж электроэнергии в торговле между штатами Регулирование передачи и продажи природного газа в торговле между штатами Регулирование транспортировки нефти по трубопроводам в торговле между штатами Выдача лицензий и аудит частных, муниципальных и государственных гидроэнергетических проектов Мониторинг энергетических рынков Управление бухгалтерской и финансовой отчетностью регулируемых организаций Federal Communications Commission (FCC) Регулирует связь, радио, телевидение, телеграф. Штатная численность – 1898 человек. Бюджет – $ Обработка заявок на получение лицензий и других документов Поощрение развития инновационных услуг Проведение расследований и анализа жалоб Регулирование радиовещания, любительских радиостанций, ретрансляционных станций и коммерческих операторов вещания Лицензирование вещания Выдача штрафов и аннулирование лицензий на вещание Мониторинг и развитие конкуренции 13 + Комиссии по регулированию штатов США

14 Государственный регулятор в Германии (федерального уровня) Federal Network agency for electricity, gas, telecommunication, post and railway (BNetzA): Регулируемые отрасли - энергетика, газ, связь, транспорт, почта Штатная численность – 2381 человек. Бюджет – Энергетика и газ Создание предпосылок для функционирования конкуренции на рынках добычи и транспортировки. Обеспечение недискриминационного доступа к сети и контроль ставок за использование сети, взимаемых поставщиками. Контроль за антиконкурентной практикой. Почта и связь Обеспечение справедливой рабочей конкуренции в сельской местности Обеспечение предоставления на всей территории страны основных телекоммуникационных и почтовых услуг по доступным ценам. Вопросы почтовых лицензий. Контролирует рынок и предоставляет консультации гражданам о новых правилах и их последствиях Транспорт Мониторинг конкуренции в железнодорожной инфраструктуре Обеспечение недискриминационного доступа к железнодорожной инфраструктуре Контроль за соблюдением правил, регулирующих доступ к железнодорожной инфраструктуре 14 + Регулирование на уровне Земель ФРГ

15 Статья 37 Обязанности и полномочия регулирующего органа Директивы ЕС 2009 г. о рынке электроэнергетики Регулирующий орган должен выполнять следующие функции: (а) устанавливать или утверждать тарифы на передачу и распределение электроэнергии или их методологии, в соответствии с прозрачными критериями; (б) обеспечивать соблюдение сетевыми компаниями и, в соответствующих случаях, собственниками сетей, а также любыми субъектами электроэнергетики их обязательств, установленных настоящей Директивой, и другими соответствующими законодательными актами Сообщества, в том числе в отношении трансграничных вопросов; (C) обеспечивать сотрудничество в отношении трансграничных вопросов с регулирующими органами и властями заинтересованных государств-членов, а также с Агентством; (д) соблюдать и реализовывать решения Агентства и Комиссии, в соответствии с их компетенциями, установленными законодательством; (E) публиковать ежегодные доклады о своей деятельности и о выполнении своих обязанностей перед соответствующими органами государств-членов, Агентством и Комиссией. Такие доклады должны охватывать принятые меры и полученные результаты в отношении каждой из задач, перечисленных в настоящей статье; (F) обеспечивать отсутствие перекрестного субсидирования между деятельностью по передаче, распределению и сбыту (поставке); (г) осуществлять мониторинг инвестиционных планов сетевых компаний и предоставление в своем ежегодном докладе оценки инвестиционных планов операторов передающих сетей с точки зрения их соответствия плану Сообщества по развитию сети, указанном в статье 8 (3) ( б) Постановления (ЕС) 714/2009; такая оценка может включать в себя рекомендации по внесению поправок в эти инвестиционные планы; (H) осуществлять мониторинг соблюдения и обзора реализации последних мер по сетевой безопасности и правил надежности, и устанавливать или утверждать стандарты и требования к качеству предоставляемых услуг или содействие этому совместно с другими уполномоченными органами; (I) осуществлять мониторинг уровня прозрачности, в том числе по оптовым ценам, и обеспечение соблюдения субъектами электроэнергетики обязательств по прозрачности; (J) осуществлять мониторинг уровня и эффективности открытости рынка и конкуренции на оптовом и розничном рынках, в том числе на энергетических биржах, цен для бытовых потребителей, включая систему предоплату, стоимости за подключение, оплату за отключения, плату за техническое обслуживание и жалобы бытовых потребителей, а также любое искажение или ограничение конкуренции, в том числе предоставление соответствующей информации и привлечение в необходимых случаях антимонопольного органа; 15

16 Статья 37 Обязанности и полномочия регулирующего органа Директивы ЕС 2009 г. о рынке электроэнергетики (K) осуществлять мониторинг включения ограничений в договорную практику, в том числе исключительных оговорок, которые могут ограничить права крупных небытовых потребителей по заключению контракта одновременно с более чем с одним поставщиком или ограничить их выбор, чтобы сделать это, и, при необходимости, информировать о такой практике национальные антимонопольные органы; (L) поддерживать свободу договора в связи с расторжением контракта на поставку и с учетом долгосрочных договоров при условии, что они совместимы с законодательством Сообщества и соответствуют политике Сообщества; (M) осуществлять мониторинг времени, которое требуется сетевым компаниям для присоединения и ремонта; (N), содействовать и реализовывать меры по защите потребителей, совместно с другими уполномоченными органами власти, в том числе, изложенным в приложении I, являются эффективны и действенны; (O) публиковать рекомендации, как минимум ежегодно, в связи с соблюдением стоимости поставок, в соответствии со Статьей 3, и предоставление их в антимонопольные органы, в случае необходимости; (р) обеспечивать доступ к данным о потреблении в доступном формате, гарманизованном на национальном уровне, а также оперативный доступ для всех клиентов к таким данным в соответствии с пунктом (Н), приложение I; (Q) осуществлять мониторинг за осуществлением норм, касающихся роли и обязанностей сетевых компаний, поставщиков, потребителей и других участников рынка в соответствии с Постановлением (ЕС) 714/2009; (r) осуществлять мониторинг за инвестициями в генерирующие мощности для достижения безопасности энергоснабжения; (с) осуществлять мониторинг технического сотрудничества между Европейским Сообществом и операторами передающих сетей третьих стран; (T) осуществлять контроль за осуществлением мер по обеспечению гарантий качества, указанных в статье 42, и (U) содействовать совместимости процессов обмена данными для наиболее важных рыночных процессов на региональном уровне. 2. Государство-член может наделить полномочиями по мониторингу, указанными в пункте 1, иные органы власти. В таком случае информация в результате такого мониторинга должна быть доступна для регулирующих органов как можно скорее. + досудебное урегулирование споров по вопросам доступа к сетям в течение 2 месяцев (+2 при запросе доп. Информации) 16

17 Варианты стратегий Текущий тренд Антимонопольное регулирование, в т.ч. погружение норм 147-ФЗ «О естественных монополиях» в 135-ФЗ «О защите конкуренции» Комплексное регулирование, в т.ч. разграничение норм 147- ФЗ «О естественных монополиях» и 135-ФЗ «О защите конкуренции» 17

18 4. Приоритеты оптимизации инструментов специального отраслевого (комплексного) регулирования (субъективные) 1.Совершенствование Федерального закона «О естественных монополиях», в т.ч. предмет регулирования, критерии отнесения к субъектам ЕМ 2.Роль потребителей в регуляторных процессах, в т.ч. уязвимых категорий, регулирование с учетом принципа универсальности услуг, введение параметров качества (в т. ч. коммерческого), формирование обратной связи (жалобы, удовлетворенность качеством) 3.Соотношение специального отраслевого (комплексного) регулирования и антимонопольного регулирования в отношении инфраструктурных секторов 4.Участие в интеграционных процессах 18