Антимонопольное законодательство: уроки последнего десятилетия Авдашева Светлана Борисовна профессор, зам.директора Института анализа предприятий и рынков. - презентация

1 Антимонопольное законодательство: уроки последнего десятилетия Авдашева Светлана Борисовна профессор, зам.директора Института анализа предприятий и рынков НИУ ВШЭ *Использованы материалы доклада «Развитие и применение антимонопольного законодательства в России: по пути достижений и заблуждений» (НИУ ВШЭ, 2011) Интернет-адрес: Инновационное развитие экономики России: институциональная среда, экономический факультет МГУ, 20 апреля 2011

2 Почему антимонопольное законодательство? Главный источник преимуществ рыночной экономики – конкуренция Результаты конкуренции: – Стимулы – ОтборЭффективность – Инновации Хорошие институты должны способствовать поддержанию конкуренции В том числе и антимонопольное законодательство Инновационное развитие экономики России: институциональная среда, экономический факультет МГУ, 20 апреля 2011

3 Постановка проблемы В России существуют очевидные проблемы с конкуренцией Роль применения антимонопольного законодательства? Способно ли применение сколь угодно хорошего антимонопольного законодательства содействовать конкуренции? Как развивалось содержание и применение антимонопольного законодательства в России? Если в развитии антимонопольного законодательства есть недостатки, они недостаточно содействуют конкуренции или могут прямо её ограничивать? Инновационное развитие экономики России: институциональная среда, экономический факультет МГУ, 20 апреля 2011

4 План презентации Факторы конкуренции в экономике России Краткая история антимонопольной политики в России ( ) и её особенности Развитие применения антимонопольного законодательства Изменение содержания антимонопольных запретов Инновационное развитие экономики России: институциональная среда, экономический факультет МГУ, 20 апреля 2011

5 1. Факторы конкуренции в экономике России Экономическая теория говорит о том, что стимулы к конкуренции (в противоположность отказу от неё) тем выше, чем: ниже показатели концентрации рынков ниже издержки входа на рынок выше дифференциация продукции (в противоположность однородности) выше вероятность инноваций на рынке Обобщение опыта переходной экономики также свидетельствует о том, что для сохранения стимулов к конкуренции необходимо, чтобы государство не создавало неравных условий конкуренции Инновационное развитие экономики России: институциональная среда, экономический факультет МГУ, 20 апреля 2011

6 Факторы конкуренции: концентрация Показатели концентрации в отраслях и на рынках РФ – Отраслевая концентрация не выглядит очень высокой – К середине 2000-х годов CR4 на 10 п.п. выше, чем в США, но практически на столько же ниже, чем в Японии Слабо выраженные тенденции «конвергенции» показателей концентрации: – На десяти-, пятнадцатилетнем интервале приближаются к показателям концентрации в аналогичных отраслях стран с рыночной экономикой – На высококонцентрированных рынках скорее снижаются, в то время как на средне- и низкоконцентрированных скорее растут Однако в целом показатели концентрации устойчивы [что соответствует мировой практике] Инновационное развитие экономики России: институциональная среда, экономический факультет МГУ, 20 апреля 2011

7 Показатели концентрации: высококонцентрированные отрасли (HHI>2500) Инновационное развитие экономики России: институциональная среда, экономический факультет МГУ, 20 апреля 2011

8 Показатели концентрации: отрасли со средней концентрацией (1500 HHI2500) Инновационное развитие экономики России: институциональная среда, экономический факультет МГУ, 20 апреля 2011

9 Показатели концентрации: отрасли с низкой концентрацией (1500> HHI) Инновационное развитие экономики России: институциональная среда, экономический факультет МГУ, 20 апреля 2011

10 Факторы конкуренции: особенности продукта Чем более однороден продукт, тем при прочих равных условиях выше стимулы к отказу от ценовой конкуренции Сама структура экономики может влиять на интенсивность конкуренции Чем выше вклад добывающих отраслей и продуктов с низкой степенью переработки в ВВП, тем ниже стимулы к конкуренции Инновационное развитие экономики России: институциональная среда, экономический факультет МГУ, 20 апреля 2011

11 Доля обрабатывающей промышленности в ВВП (World Bank), Инновационное развитие экономики России: институциональная среда, экономический факультет МГУ, 20 апреля 2011

12 Факторы конкуренции: издержки входа Издержки входа остаются сравнительно высокими В том числе благодаря мутации политики снижения административных барьеров в политику «феодального пути» создания административных барьеров Чем выше экзогенные издержки входа, тем выше возможности для создания стратегических ограничений входа со стороны крупных компаний Инновационное развитие экономики России: институциональная среда, экономический факультет МГУ, 20 апреля 2011

13 Число процедур для создания бизнеса(время-деньги) [Doing business] Инновационное развитие экономики России: институциональная среда, экономический факультет МГУ, 20 апреля 2011

14 Показатели издержек входа для отдельных групп конкурентов: международная торговля (WTO, 2010) Тарифные ограничения по 11.5% позиций ввозимой в Россию номенклатуры ввозные пошлины не взимаются (70 место в рейтинге ВТО из 147 участников), по 17% позиций номенклатуры взимаются импортные пошлины, превышающие 15% (77 место в рейтинге ВТО из 147 участников). Нетарифные ограничения лишь в отношении 12% ввозимой номенклатуры нетарифные ограничения не применяются (145 место в рейтинге ВТО из 147 участников). Инновационное развитие экономики России: институциональная среда, экономический факультет МГУ, 20 апреля 2011

15 Фактор конкуренции: инновации Вклад инноваций в истории бизнес-успеха остается скромным Защищенность прав собственности и контрактных прав (?) Взаимодействие спроса на инновации и предложения инноваций (?) Инновационная политика – блестящее поле для имитации деятельности Инновационное развитие экономики России: институциональная среда, экономический факультет МГУ, 20 апреля 2011

16 Инновации: доля расходов на R&D в ВВП ( ), Eurostat Инновационное развитие экономики России: институциональная среда, экономический факультет МГУ, 20 апреля 2011

17 Число патентов (по данным US Patent & Trademark organization) на 1 млрд. ВВП ( ) Инновационное развитие экономики России: институциональная среда, экономический факультет МГУ, 20 апреля 2011

18 Промежуточные выводы 1 Структура российской экономики объективно ограничивает стимулы для конкуренции Возможности антимонопольной политики как инструмента защиты конкуренции воздействовать на факторы конкуренции весьма ограничены Необходимо применение инструментов активной конкурентной политики (включая защиту прав собственности, либерализацию условий входа на рынки, либерализацию внешней торговли…) Инновационное развитие экономики России: институциональная среда, экономический факультет МГУ, 20 апреля 2011

19 2. Краткая история антимонопольной политики в России и её особенности На антимонопольную политику возлагается ответственность гораздо большая, чем в подавляющем большинстве зарубежных стран Российские антимонопольные органы (ФАС и его территориальные управления) по размеру гораздо больше, чем за рубежом До недавнего времени антимонопольная политика не обладала достаточным потенциалом сдерживания: низкие санкции за ограничения конкуренции Ситуация существенно изменилась с приходом в ФАС нового руководства (2004 г.) Инновационное развитие экономики России: институциональная среда, экономический факультет МГУ, 20 апреля 2011

20 Сферы ответственности ФАС Сфера ответственности/ СтранаРоссия Велико британия Европейский СоюзСША Ограничение конкуренции со стороны крупных продавцов ++++ Ограничивающие конкуренцию соглашения ++++ Предварительный контроль слияний ++++ Ограничение конкуренции со стороны органов власти + Недобросовестная конкуренция +++ Государственные закупки + Государственная помощь + Защита прав потребителей ++ Законодательство о рекламе + Отраслевое регулирование (энергетика и/или транспорт) +++ Контроль за инвестициями в стратегические предприятия + Инновационное развитие экономики России: институциональная среда, экономический факультет МГУ, 20 апреля 2011

21 Нарастание активности ФАС: возбуждается гораздо больше дел, чем в зарубежной практике Инновационное развитие экономики России: институциональная среда, экономический факультет МГУ, 20 апреля 2011

22 3. Развитие правоприменения Введены оборотные штрафы за нарушения антимонопольного законодательства для компаний (до 15% оборота на рынке, где совершено нарушение), по сравнению с 500 тыс. руб. до 2007 г. Изменено содержание ст.178 Уголовного кодекса, появились первые приговоры отдельным лицам Появились стимулы экономического анализа в делах о нарушении антимонопольного законодательства Исследования БЭА (2010) в рамках проекта АНЦЭА: в половине дел компании, обвиняемые в нарушении АМЗ, оспаривают квалификацию продуктовых и географических границ рынка Первое дело, где сговор доказывался на основе прослушивания: результат сотрудничества ФАС со следственным комитетом МВД (Русский уголь, СУЭК, Стройсервис; 2010) Международное признание деятельности ФАС: рейтинг в Global Competition Review (2006) и (2010) Инновационное развитие экономики России: институциональная среда, экономический факультет МГУ, 20 апреля 2011

23 4. Изменение содержания антимонопольных запретов В руках правительства появился мощный инструмент Может быть, использовать чаще: для решения хозяйственных споров (например, Пикалево) для ограничения роста цен на нефтепродукты (например, дела против «Большой четверки» нефтяных компаний) для поддержки [или по крайней мере имитации поддержки] одной группы участников рынка против другой (новый закон «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации»)? Проблема: стремление к решению текущих проблем приводит к созданию норм, не только не развивающих, но даже способных ограничить конкуренцию Инновационное развитие экономики России: институциональная среда, экономический факультет МГУ, 20 апреля 2011

24 Пример 1. Новые отраслевые нормы: Закон о торговле (2009) Ст.9 и ст. 13 содержат ряд запретов на поведение ритейлеров и их поставщиков: – Нельзя дискриминировать (в смысле, предлагать поставщикам разные оптовые цены и/или назначать разную маржу на одинаковые товары…) – Нельзя требовать оптовую скидку (в виде ретробонуса) свыше 10% – Нельзя требовать в договоре «лучшие условия поставки», а также информацию об условиях поставки другим ритейлерам – Нельзя возвращать продукцию (весь риск – на ритейлерах..) Ну и каким же образом эти требования могут стимулировать конкуренцию? Инновационное развитие экономики России: институциональная среда, экономический факультет МГУ, 20 апреля 2011

25 Пример 1. Новые отраслевые нормы: Закон о торговле (2009) Непосредственная цель – не защита конкуренции, а поддержка отдельной группы Какой? На самом деле – укоренившихся поставщиков против новичков [нельзя дискриминировать – приобретение у новичка повышает риск антимонопольного преследования] ФАС утверждает, что цель политики – повысить открытость [прозрачность] деятельности ритейлеров Однако как же можно повысить прозрачность, запрещая гибкость условий контрактов? Фактический результат: резкое повышение неопределенности, в том числе благодаря перемещению контрактных условий в серую зону С точки зрения норм причина – несоответствие целей и средств, «свидание вслепую» Инновационное развитие экономики России: институциональная среда, экономический факультет МГУ, 20 апреля 2011

26 Пример 2. Наказание [доминирующего продавца] за причинение ущерба Традиция применения запретов на причинение ущерба как форму злоупотребления доминирующим положением в регулируемых отраслях (около 40% дел) переносится на нерегулируемые отрасли Мотив: ФАС защищает слабых Пример дел : импортер лекарственных средств обвинен в злоупотреблении доминирующим положением по иску дистрибьюторов, которых просили обещать не подкупать организаторов торгов, а также подвергаться проверкам соблюдения правил хранения. Обвинение – дискриминация Инициаторы иска многократно крупнее обвиняемого Защищаем слабых? «Это новая партия старушек? -…Это сироты» (И.Ильф, Е.Петров. «Двенадцать стульев») Непосредственная причина: забвение принципа, согласно которому антимонопольные запреты должны защищать конкуренцию, а не конкурентов Инновационное развитие экономики России: институциональная среда, экономический факультет МГУ, 20 апреля 2011

27 Пример 3. Запрет на монопольно высокую цену Монопольно высокая цена – превышающая цену на сопоставимом рынке или превышающая сумму издержек и прибыли, необходимых для производства и реализации товара Однако сопоставимые рынки определены так, что их найти практически невозможно, и тогда используется второй критерий Свойственный регулируемым отраслям, и порождающий все те же источники неэффективности, что при тарифном регулировании (нет стимулов к снижению затрат, нет стимулов к повышению качества – вдруг издержки признают «необоснованными»?, эффект храповика…) К счастью, по данным ФАС, ежегодно возбуждается всего около 120 дел по факту монопольной цены. Но разве этого мало? 120 дел + демонстрационный эффект для других предпринимателей Непосредственная причина формулировки и использования нормы таким образом – стремление прямо сдерживать цены («заплатили – получили, распишитесь») Инновационное развитие экономики России: институциональная среда, экономический факультет МГУ, 20 апреля 2011

28 Основные выводы Большая часть препятствий для конкуренции в России находится вне зоны прямого воздействия антимонопольного законодательства и требует применения активных мер конкурентной политики В развитии антимонопольного законодательства может быть выделено два объекта оценки: правоприменение и содержание антимонопольных запретов Развитие механизма правоприменения должно в целом оцениваться положительно Но не развитие содержания антимонопольных запретов Содержание антимонопольных запретов – создание отраслевых норм, преследование за факт причинения ущерба и подмена антимонопольными запретами регулирования, - может прямо ограничивать конкуренцию Главный урок для экономической политики: нельзя подменять антимонопольными запретами методы активной конкурентной политики Инновационное развитие экономики России: институциональная среда, экономический факультет МГУ, 20 апреля 2011

29 Спасибо за внимание! *В презентации использованы материалы Н.Дзагуровой, П.Крючковой, Г.Юсуповой. За обсуждение доклада авторы благодарят Ю.Симачева, А.Шаститко, И.Артемьева, А.Цыганова, А.Сушкевича, А.Кинева, В.Новикова, В.Тамбовцева, А.Яковлева, Н.Вознесенского, Н.Смирнова и многих других коллег Инновационное развитие экономики России: институциональная среда, экономический факультет МГУ, 20 апреля 2011