Центр фискальной политики Государственные услуги: понятие, классификация, регламенты и стандарты предоставления Подходы к оценке стоимости бюджетной услуги. - презентация

1 Центр фискальной политики Государственные услуги: понятие, классификация, регламенты и стандарты предоставления Подходы к оценке стоимости бюджетной услуги Астана, Республика Казахстан март 2008 В.В. Далин

2 (495) План презентации I.Понятие и классификация услуг, предоставляемых сектором органов государственного управления II.Подходы к оценке качества услуг III.Подходы к оценке стоимости услуг

3 (495) Роль и место показателя в системе БОРа Для практической реализации методики БОРа необходимо: Четко определить показатель непосредственного результата деятельности (output), которым является бюджетная или государственная услуга, а также общественно-значимый эффект (outcome), возникающий в результате предоставления этой услуги. Четкое определение результата необходимо для: повышения качества услуг предоставляемых бюджетным сектором (разработка стандартов качества конкретного вида услуги); оказания бюджетных услуг в необходимых объемах и определенного качества и своевременной и полной оплаты этих услуг (переход от финансирования по смете к финансированию по результату); повышения прозрачности и обоснованности решений ОИВ об объемах оказываемых услуг и повышение эффективности расходов на их оказание; включения в процесс предоставления услуг организаций других секторов экономики (автономных и частных организаций). I. Понятие и классификация услуг, предоставляемых сектором органов государственного управления

4 (495) Государственная услуга В нормативно-правовых актах Российской Федерации, в частности в «Порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг» (Постановление Правительства РФ от , используются термины «государственная (муниципальная) услуга» и «государственная функция».Однако содержание этих терминов не раскрывается. В методических рекомендациях по разработке регламентов (письмо Министерства экономического развития и торговли РФ от г.) приводится отличие функции от услуги: если контрагентом является физическое или юридическое лицо, то это государственная услуга, если общество в целом, то функция. В новой редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации (ФЗ-145 от г.) дается следующее определение государственной услуги: «государственные (муниципальные) услуги – услуги, оказываемые в соответствии с государственным (муниципальным) заданием органами государственной власти (органами местного самоуправления), бюджетными учреждениями, иными юридическими лицами безвозмездно или по ценам (тарифам), устанавливаемым в порядке, определенном органами государственной власти (органами местного самоуправления)» I. Понятие и классификация услуг, предоставляемых сектором органов государственного управления

5 (495) Общее понятие услуги в СНС-93 Услуги представляют собой результат разнородной деятельности производителя услуг по заказу потребителя услуг, который обычно приводит к изменению состояния потребителя услуг. Признаки, отличающие услуги от товаров: услуги не могут принимать форму материального объекта, на которого распространяются права собственности; момент завершения производства услуги, как правило, совпадает с моментом ее реализации и потребления; несохранность услуги; непостоянство качество услуги. Услуги классифицируются на рыночные и не рыночные I. Понятие и классификация услуг, предоставляемых сектором органов государственного управления

6 (495) Нерыночные услуги Коллективного пользования (общественные блага) Индивидуального пользования -- неисключаемость (невозможность ограничения доступа потребления всеми членами общества одновременно) - неконкурентность (независимость количества потребляемого блага от количества потребителей) - пользование носит пассивный характер - многие коллективные услуги носят привентивный характер Потребляется исключительно индивидуумом Отличительные признаки Примеры коллективных услуг: оборона, правоохранительная деятельность, управление Примеры индивидуальных услуг: услуги здравоохранения, образования, социальной защиты Нерыночные услуги в СНС-93 I. Понятие и классификация услуг, предоставляемых сектором органов государственного управления

7 (495) Классификация функций органов государственного управления (СГФ – 2001) Функция – целенаправленная деятельность по оказанию услуг Функция «Здравоохранение» Услуги индивидуального пользования Услуги коллективного пользования - обеспечение медицинскими изделиями - амбулаторные услуги - услуги больниц - услуги в области здравоохранения (профилактика и пр.) - НИОКР - управление отраслью - вопросы, не отнесенные к другим категориям (разработка общей политики в сфере здравоохранения и пр.) Международный опыт I. Понятие и классификация услуг, предоставляемых сектором органов государственного управления

8 (495) Институциональные единицы гос. сектора – производители услуг Услуги, оказываемые гос. сектором Услуги, спрос на которые формирует государство (лицензирование, регистрация, получение справок) Сектор органов гос. управления Предприятия и организации, находящиеся в гос. собственности Физические лицаЮридические лица ГУПы, автономные учреждения I. Понятие и классификация услуг, предоставляемых сектором органов государственного управления Бюджетные учрежденияОИВ Услуги коллективного пользования (функции) Общество в целом Потребители услуг Услуги индивидуального пользования

9 (495) Услуги индивидуального пользования Простые (неделимые услуги) Комплексные и сложные ( совокупность простых медицинских услуг) взятие крови из центральной вены лечение от туберкулеза Примеры по отрасли здравоохранение Источники: Приказ Министерства здравоохранения Российской Федерации от N 113 "О введении в действие Отраслевого классификатора "Простые медицинские услуги" (ОК ПМУ ); Приказ Министерства здравоохранения Российской Федерации от N 268 "О введении в действие Отраслевого классификатора "Сложные и комплексные медицинские услуги" (ОК СКМУ ). Услуги индивидуального пользования I. Понятие и классификация услуг, предоставляемых сектором органов государственного управления

10 (495) Общее понятие услуги Государственный стандарт РФ «Услуги населению. Термины и определения» ГОСТ Р * Услуга – это результат непосредственного взаимодействия исполнителя и потребителя, а также собственной деятельности исполнителя по удовлетворению потребности потребителя. Услуги индивидуального пользования * Утвержден Постановлением Госстандарта РФ от 21 февраля 1994 г. 34 I. Понятие и классификация услуг, предоставляемых сектором органов государственного управления

11 (495) Услуги Материальные Социально-культурные Услуги по удовлетворению материально-бытовых потребностей потребителя услуг Услуги по удовлетворению духовных, интеллектуальных потребностей и поддержание нормальной жизнедеятельности потребителя. Примеры материальных услуг: жилищно-коммунальные услуги, услуги общественного питания, услуги транспорта Примеры социально-культурных услуг: услуги культуры, образования, медицинские услуги Государственный стандарт РФ «Услуги населению. Термины и определения». ГОСТ Р Классификация по функциональному назначению I. Понятие и классификация услуг, предоставляемых сектором органов государственного управления Услуги индивидуального пользования

12 (495) Нормативно-правовая база « Общероссийский классификатор услуг населению» (ОКУН), утвержденный Постановлением Госстандарта РФ от г. 163 «Услуги населению. Термины и определения. ГОСТ Р », утвержденный Постановлением Госстандарта РФ от г. 34 «Социальное обслуживание населения. Основные виды социальных услуг. ГОСТ Р », утвержденный Постановлением Госстандарта РФ от ст Приказ Министерства здравоохранения Российской Федерации от N 113 "О введении в действие Отраслевого классификатора "Простые медицинские услуги" (ОК ПМУ ) Приказ Министерства здравоохранения Российской Федерации от N 268 "О введении в действие Отраслевого классификатора "Сложные и комплексные медицинские услуги" (ОК СКМУ ). I. Понятие и классификация услуг, предоставляемых сектором органов государственного управления

13 (495) Составляющие бюджетного процесса в условиях реформы Определение перечня услуг по каждому полномочию Разработка стандартов качества услуг Расчет потребности в предоставлении услуги Оценка стоимости бюджетной услуги (задание) Определение способа предоставления услуги (монетизация, предоставление услуги) Формирование и размещение заказа на предоставление бюджетной услуги Организация мониторинга услуг I. Понятие и классификация услуг, предоставляемых сектором органов государственного управления

14 (495) Используемая терминология II. Подходы к оценке качества услуг Стандарты качества бюджетных услуг Регламенты осуществления функций и предоставления государственных услуг На услуги индивидуального пользования На услуги коллективного пользования Возможно привязать к результату Трудно привязать к результату Финансирование по результату Финансирование по смете

15 (495) Стандарты качества бюджетной услуги Международный опыт Стандарт качества бюджетной услуги – желаемый и достижимый уровень предоставления бюджетной услуги, относительно которого можно оценивать фактический уровень предоставления услуги II. Подходы к оценке качества услуг

16 (495) Как устанавливается уровень стандарта? II. Подходы к оценке качества услуг потребители услуги поставщики услуги бюджетные ограничения максимально возможный уровень балансировка реально достижимый уровень стандарта

17 (495) Оценка качества бюджетной услуги (индивидуального пользования) Государственный стандарт РФ «Услуги населению. Термины и определения» ГОСТ Р , утвержденного Постановлением Госстандарта РФ от 21 февраля 1994 г. 34 Качество услуги – совокупность характеристик услуги, определяющих ее способность удовлетворять установленные или предполагаемые потребности потребителя. Качество обслуживания – совокупность характеристик процесса и условий обслуживания, обеспечивающих удовлетворение установленных или предполагаемых потребностей потребителя. Показатель качества услуги (обслуживания) – количественная характеристика одного или нескольких свойств услуги (обслуживания), составляющих ее (его) качество. II. Подходы к оценке качества услуг

18 (495) Основные подходы к разработке стандартов качества услуг Разработка стандартов осуществляется федеральным (региональным) министерством по тому перечню услуг, предоставление которых находится в рамках компетенции данного министерства Организации, предоставляющие услуги, имеют право разрабатывать свои стандарты качества услуг, которые не должны противоречить национальным (региональным) стандартам, но могут их детализировать в зависимости от специфики деятельности организации. II. Подходы к оценке качества услуг

19 (495) Стандарты качества услуг охватывают весь процесс предоставления услуги – от способов информирования потребителей об услуге до регламентации деятельности персонала по оказанию услуги (связь с административным регламентом). Стандарты качества услуг ориентированы на потребителя услуг. Иными словами, стандарты разрабатываются по принципу «все для потребителя». Стандарты «подталкивают» потребителей активно участвовать и влиять на процесс принятия решений, связанных с условиями предоставления услуги. Стандарты качества услуг подлежат регулярному (обычно ежегодному, но может быть и реже, вплоть до шести лет) пересмотру в целях поддержания их актуальности и соответствия текущим экономическим, политическим, технологическим и др. условиям. Стандарты могут содержать минимальные, обязательные для выполнения всеми, и повышенные требования. Основные подходы к разработке стандартов качества услуг - продолжение II. Подходы к оценке качества услуг

20 (495) Стандарты качества услуг обычно разрабатываются по следующим направлениям, характеризующим качество услуг и условия их предоставления: наличие информации об услуге, способах получения подобной информации; доступность услуг для потребителей, что подразумевает удобное месторасположение организации, удобные часы работы организации, наличие персонала для обслуживания клиентов; затраты времени на получение услуги (соблюдение сроков предоставления услуги); вежливость персонала, ответственного за предоставление услуги; права потребителей услуг, касающиеся возможности получения услуги, изменения условий ее предоставления, отказа от услуги. процедура рассмотрения жалоб потребителей, не удовлетворенных качеством услуги; условия и безопасность объектов, которыми пользуются клиенты организации, предоставляющей услуги; используемые материальные и людские ресурсы при оказании услуги; обязательный набор операций, которые надо выполнить при предоставлении услуги; санитарно-эпидемиологические требования. Основные подходы к разработке стандартов качества услуг - продолжение II. Подходы к оценке качества услуг

21 (495) Подходы к оценке качества бюджетных/государственных услуг 1. Опрос потребителей на предмет удовлетворенности качеством обслуживания; анализ жалоб, предложений и комментариев потребителей 2. Сопоставление с лучшим опытом или признанным лидером в отрасли 3. Проведение аудита и контрольных мероприятий 4. Разработка детального перечня характеристик услуги, т.е. стандарта качества и сопоставление со стандартом фактически предоставляемых услуг (наиболее эффективный подход) II. Подходы к оценке качества услуг

22 (495) Определения, содержащиеся в официальных документах о разработке регламентов (письмо Министерства экономического развития и торговли РФ от г.) Административный регламент осуществления государственной функции - нормативный правовой акт органа исполнительной власти, определяющий последовательность действий и сроки (административные процедуры), обеспечивающие исполнение государственных функций, включая предоставление государственных услуг, эффективную работу структурных подразделений и должностных лиц, реализацию прав граждан и организаций. Административный регламент предоставления государственной услуги - нормативный правовой акт органа исполнительной власти, определяющий сроки и последовательность действий (административные процедуры), обеспечивающие качественное и быстрое предоставление государственной услуги потребителям государственной услуги. Административная процедура - последовательность действий органа исполнительной власти при исполнении государственной функции или предоставлении государственной услуги. II. Подходы к оценке качества услуг Услуги коллективного пользования и услуги юридическим лицам

23 (495) Постановление Правительства РФ 679 от г. «О порядке разработки и утверждения административных регламентов государственных функций и услуг» Определяет : 1. Содержание регламента Сроки исполнения Последовательность действий Порядок взаимодействия между структурными подразделениями, должностными лицами, другими органами исполнительной власти 2. Кто осуществляет (предоставляет) функции (услуги) описываемые регламентом: Органы исполнительной власти, другие организации 3. Основания для формирования перечня функций (услуг): Федеральные законы Указы президента Положение об органе исполнительной власти Переданные полномочия органов исполнительной власти вышестоящего уровня 4. Порядок утверждения регламента по предоставлению услуг оказываемых совместно несколькими ОИВ 5. Порядок внесения изменений в регламент (изменения законодательства, структуры ОИВ, по результатам мониторинга) 6. Порядок независимой экспертизы регламентов (необязательный) 7. Порядок публикации 8. Согласование с МЭРТ регламентов, по которым требуется первоочередная разработка (критерии включения) 9. Структуру регламента Общие положения Административные процедуры Требования к предоставлению государственных услуг II. Подходы к оценке качества услуг

24 (495) Методические рекомендации по разработке административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг (дополняет постановление ПП РФ 675 от г.) - продолжение Раскрывают: Содержание порядка информирования о государственной услуге (п. 3.1) Описание конечного результата предоставления государственной услуги (например: предоставление выписки из реестра, заключения, выдача справки и др.); Способ получения сведений о местах нахождения и графике работы структурных подразделений федеральных органов исполнительной власти, предоставляющих государственную услугу, а также о других государственных и муниципальных органах и организациях, обращение в которые необходимо для получения государственной услуги (в случае большого объема этой информации она приводится в приложении к административному регламенту); Перечень необходимых для получения государственной услуги документов, их формы, способ получения, в т.ч. в электронной форме; Справочные телефоны структурных подразделений федеральных органов исполнительной власти, предоставляющих государственную услугу, общий справочный телефон (в т.ч. номер телефона-автоинформатора); Адреса официальных сайтов, федеральных органов исполнительной власти, предоставляющих государственную услугу; в сети Интернет, адреса их электронной почты; Порядок получения консультаций по процедуре предоставления государственной услуги; Обязанности должностных лиц при ответе на телефонные звонки, устные и письменные обращения граждан или организаций, требования к форме и характеру взаимодействия должностных лиц с получателями государственной услуги; Описание требований к удобству и комфорту мест предоставления государственной услуги, включая необходимое оборудование мест ожидания, мест получения информации и мест заполнения необходимых документов II. Подходы к оценке качества услуг

25 (495) Методические рекомендации по разработке административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг (дополняет постановление ПП РФ 675 от г.) - продолжение Раскрывают: Условия и сроки предоставления государственной услуги (п. 3.2.): Прохождения всех административных процедур, необходимых для получения услуги (включая время на сбор документов, обязательных для получения услуги; Выдача документа, являющегося результатом предоставления государственной услуги в федеральном органе исполнительной власти, для которого разрабатывается административный регламент предоставления государственной услуги; Ожидания в очереди при подаче документов; Ожидания в очереди при получении документов; Продолжительности приема (приемов) у должностного лица Перечень (закрытый) оснований для отказа в предоставлении государственной услуги (несоответствие и/или нарушение какого- либо документа, порядка инструкции) II. Подходы к оценке качества услуг

26 (495) Примерная схема разработки регламентов исполнения государственной функции и оказания государственных услуг 1. Анализ нормативно-правовых актов и формирование реестра исполняемых государственных функций и услуг 2. Обзор государственных функций и услуг, в отношении которых требуется разработка и внедрение стандартов государственных услуг 3. Разработка алгоритма административных процедур и действий необходимых для реализации функции и оказания услуги, а также составление блок-схемы 4. Описание всех административных действий и процедур, осуществляемых в рамках реализации государственной функции 5. Подготовка проекта регламента 6. Размещение проекта регламента на сайте 7. Обобщение полученных замечаний и подготовка окончательного проекта регламента 8. Согласование регламента с Министерством (департаментом) экономики (по «перечню первоочередных функций и услуг») 9. Утверждение регламента 10. Регистрация регламента в Министерстве (департаменте) юстиции II. Подходы к оценке качества услуг

27 (495) Пример административного регламента – блок-схема Общая блок-схема предоставления государственной услуги «зачисление на социальное обслуживание отдельных категорий населения в областные государственные стационарные учреждения социального обслуживания населения» II. Подходы к оценке качества услуг

28 (495) Переход от финансирования учреждений к финансированию услуги III. Подходы к оценке стоимости услуг Финансирование сети учреждений по смете Финансирование производства услуг цель Индексация расходов с учетом инфляции Финансирование в зависимости от количества и качества оказанных услуг Определение объема финансирования будущих периодов Ограничение: необходимость содержания учреждений, деятельность которых носит превентивный характер ОИВ ? Бюджетные учреждения

29 (495) Порядок перехода от финансирования по смете к финансированию по результату, предусмотренный Бюджетным кодексом Переход предусмотрен с 2009 года В основу расчёта стоимости или затрат положен нормативный метод (статья 69 БК) Органы исполнительной власти разрабатывают нормативы затрат Устанавливают задание, в котором определяются: объёмы предоставляемых услуг (категории лиц, имеющих право на их получение), качество (состав) услуги качество (состав) услуги, предельные цены (тарифы) на предоставление услуг физическим и юридическим лицам (или методика их расчёта) по услугам, предоставление которых осуществляется за плату Бюджетные учреждения / автономные учреждения Потребители услуг III. Подходы к оценке стоимости услуг

30 (495) Альтернативные смете формы финансирования, предусмотренные БК Финансирование государственной услуги По заданию Бюджетные учреждения (статья 161 БК РФ) Автономные учреждения (закон 174-ФЗ от г. «Об автономных учреждениях») По договору (соглашению) Предприятия независимо от организационно-правовой формы и формы собственности (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), индивидуальные предприниматели III. Подходы к оценке стоимости услуг

31 (495) Затраты, определяющие стоимость задания для АУ (ст. 4 закона 174-ФЗ «Об АУ») Учредитель устанавливает задание автономному учреждению, которое предоставляет услуги частично за плату или бесплатно Учредитель осуществляет финансовое обеспечение выполнения задания с учетом расходов: на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества; на уплату налогов (имущество, землю); на финансовое обеспечение развития АУ в рамках утвержденных программ. В случае сдачи в аренду с согласия учредителя недвижимого и особо ценного движимого имущества финансовое обеспечение содержания такого имущества учредителем не осуществляется. Статья 78.1 БК РФ предусматривает субсидии автономным учреждениям на возмещение нормативных затрат. снято ФЗ 23 от г. III. Подходы к оценке стоимости услуг

32 (495) Нормативные затраты, определяющие объем финансирования при установлении задания Статья 70 БК РФ: оплата труда работников бюджетных учреждений; оплата поставок товаров, выполнения работ для государственных (муниципальных) нужд; уплата налогов, сборов, иных обязательных платежей; возмещение вреда, причиненного бюджетным учреждением. III. Подходы к оценке стоимости услуг

33 (495) Последовательность определения стоимости услуг 1. Составления полного реестра (перечня) основных услуг 2. Разработка минимального стандарта услуги (отраслевики) 3. Расчет стоимости услуги на потребителя на основе стандартов (финансисты) 4. Определение общего объема финансирования (стоимость услуги * количество потребителей) Пример: нормативно-подушевое финансирование в образовании III. Подходы к оценке стоимости услуг

34 (495) Определение стоимости услуги индивидуального пользования Расходы бюджета на отрасль Расходы на управление отраслью в целом Капитальные вложения в отрасли Расходы на оказание услуг - административно-управленческие - - расходы учреждения; -расходы на оплату труда; - амортизация; - налоги на факторы производства не включаются в стоимость услуги III. Подходы к оценке стоимости услуг

35 (495) Определение стоимости услуги в целях использования механизмов госзкаказа при оказании услуги (затратный метод определения цены) С = Сб + П С – стоимость услуги Сб- себестоимость услуги П - прибыль Сб = ЗП + МЗ + У + АО + Н ЗП – расходы на оплату труда персонала организации; МЗ – стоимость потребленных в процессе оказания услуг сырья и материалов; У – стоимость потребленных услуг ЖКХ, связи и т.п.; АО – размер амортизационных отчислений; Н - налоги на факторы производства (основные фонды, землю, ЕСН и др., включаемые в Сб). III. Подходы к оценке стоимости услуг