Авдашева Светлана Борисовна Профессор Государственного университета - Высшей школы экономики avdash@hse.ru avdash@mail.ru Юсупова Гюзель Фатеховна Доцент. - презентация

1 Авдашева Светлана Борисовна Профессор Государственного университета - Высшей школы экономики Юсупова Гюзель Фатеховна Доцент Политика поддержки конкуренции Факультет социологии, 2011/2012 учебный год, курс по выбору

2 Цель курса – охарактеризовать задачи и инструменты антимонопольной политики Антимонопольное законодательство Противодействие картелям (*) Противодействие злоупотреблению доминирующим положением (*) Контроль слияний (*) Какие экономические проблемы возникают в ходе применения антимонопольного законодательства ? Квалификация положения продавцов Квалификация поведения продавцов Методика сбора и предъявления доказательств Факультет социологии, 2011/2012 учебный год, курс по выбору

3 Дополнительные цели курса : Обзор и сравнение международной и российской практики применения антимонопольного законодательства Анализ развития российского антимонопольного законодательства с точки зрения целей защиты конкуренции « Что делать, если к вам неожиданно пришли представители ФАС …» ( навыки сбора и анализа данных не только для обвинения, но и для защиты ) Факультет социологии, 2011/2012 учебный год, курс по выбору

4 Актуальность курса для программы « Прикладные методы социального анализа рынков » Основа анализа рынков для целей применения антимонопольного законодательства - « Порядок проведения анализа и оценки состояния конкурентной среды на товарном рынке » ( приказ 220 от ) Определение продуктовых границ рынка Определение продуктовых границ товарного рынка основывается на мнении покупателей ( как физических, так и юридических лиц ) о взаимозаменяемости товаров, составляющих одну товарную группу. Факультет социологии, 2011/2012 учебный год, курс по выбору

5 Почему антимонопольная политика актуальна именно сейчас ? 2006 год – принятие нового закона « О защите конкуренции », существенно изменившего нормативную базу антимонопольной политики 2007 год – принятие поправок к Кодексу об административных правонарушениях, ужесточающих санкции за нарушение АМЗ Первые примеры наложения и уплаты крупных штрафов (2009 – счет на десятки миллиардов руб.) И одновременно доказательства того, что суды все - таки учитывают результаты экономического анализа Июль 2009 г. – изменение 178 ст. УК, индивидуальное применение санкций Факультет социологии, 2011/2012 учебный год, курс по выбору

6 Организация курса 14 занятий по 4 часов (7 лекций и 7 семинаров, включая презентацию эссе ) 3 и 4 модуль пятница, 20, 27 января, 3 и 17 февраля, 2 и 16 марта, ауд. 300,18.10 – Отчетность по курсу : Участие в работе на лекциях / семинарах / 20% [ включая презентацию результатов эссе ] Письменное эссе ( сбор информации для анализа состояния конкуренции, см. варианты на сайте ) 25%, срок сдачи 11 мая 2012 Письменный зачет 55% [ Тесты + проблемы + задачи ] Факультет социологии, 2011/2012 учебный год, курс по выбору

7 Литература по курсу Church & Ware. Industrial Organization: Strategic Approach s/PostedIOSA.pdf Авдашева С. Б., Шаститко А. Е., Калмычкова Е. Н. Экономические основы антимонопольной политики : российская практика в контексте мирового опыта. Экономический журнал ВШЭ, 2007 ( 1-4) Презентации лекций ( на странице Авдашевой С. Б.) Задания для семинарских занятий и дополнительные материалы Факультет социологии, 2011/2012 учебный год, курс по выбору

8 Лекция 1. Основы антимонопольной политики 1. Зачем нужна конкурентная политика : неэффективность монополии 2. Конкурентная политика и антимонопольное законодательство 3. Законодательное оформление и применение антимонопольных запретов : проблемы 4. Краткий экскурс по антимонопольному законодательству США, Европейского Союза и России Факультет социологии, 2011/2012 учебный год, курс по выбору

9 1. Зачем нужна антимонопольная политика Неэффективность монополии Аллокативная неэффективность ( потери мёртвого груза ) Производственная неэффективность ( Х - неэффективность ) Динамическая неэффективность Рентоориентированное поведение Факультет социологии, 2011/2012 учебный год, курс по выбору

10 Монополия : потери аллокативной эффективности Price, МС Quantity Deadweight loss Рм Рс МR Факультет социологии, 2011/2012 учебный год, курс по выбору

11 Монополия : потери производственной эффективности Цена, МС Количество Рм Рс МR МС 1 МС 2 Потери производственной эффективности (Х- неэффективность) Факультет социологии, 2011/2012 учебный год, курс по выбору

12 Монополия : динамическая эффективность. Где больше заплатят за инновацию – на монопольном или конкурентном рынке ? Цена, МС Количество МR МС 2 МС 1 Прибыль после радикальной инновации, снизившей предельные издержки с MC 1 до MC 2 Прибыль монополиста до инновации Факультет социологии, 2011/2012 учебный год, курс по выбору

13 Монополия : созданная рента является непроизводительным использованием ресурсов Цена, МС Количество Потери аллокативной эффективности Рм Рс МR Потери ренты Факультет социологии, 2011/2012 учебный год, курс по выбору

14 Активная и защитная политика Две разных цели : создания конкуренции и предотвращение ограничений конкуренции Создание конкуренции (« активная политика »): Дерегулирование в отраслях естественных монополий Снижение барьеров входа на рынок Напр., устранение ограничений во внешней торговле Инновационная политика Предотвращение ограничений конкуренции (« защитная политика ») Применение антимонопольного законодательства Защита от недобросовестной конкуренции 14

15 Число процедур для создания бизнеса ( время - деньги ) [Doing business]

16 Нормы о запрете на ограничение конкуренции – антимонопольное законодательство Проблема коллективных действий ( сравним с защитой от недобросовестной конкуренции ) Мало того, не всегда можно установить круг пострадавших Сложность интерпретации действий Ограниченные цели : предотвратить ухудшение состояния конкуренции 16

17 Норма : запрет + 17 Право – не математика, нормы формулируются словами, причем вариативно «Every contract…or conspiracy, in restraint of trade or commerce… is declared to be illegal» (chapter 1, Sherman Act) Запрещаются соглашения между хозяйствующими субъектами или согласованные действия хозяйствующих субъектов на товарном рынке, если такие соглашения или согласованные действия приводят или могут привести к : 1) установлению или поддержанию цен ( тарифов ), скидок, надбавок ( доплат ), наценок ; 2) повышению, снижению или поддержанию цен на торгах ; 3) разделу товарного рынка по территориальному принципу, объему продажи или покупки товаров, ассортименту реализуемых товаров либо составу продавцов или покупателей ( заказчиков )…» ( статья 11 закона « О защите конкуренции »)…

18 + санкции 18 Определение величины и принципа применения санкций за нарушение законодательства Уголовная ( индивидуальная ) ответственность ( можно ли отправить в тюрьму ?) Гражданско - правовая ответственность ( может ли пострадавшая сторона взыскать ущерб и в каком объеме ?) Административная ответственность ( сколько может взыскать государство ?) Чтобы санкция создавала достаточный уровень сдерживания, необходимо, чтобы ожидаемые выигрыш нарушителя не превышал произведение величины санкций на вероятность её применения ( Гэри Беккер, 1968) Величина и вероятность применения санкций

19 Правила применения запретов и санкций Роль судов : насколько свободны при интерпретации содержания антимонопольных запретов ? Роль антимонопольного органа : обладает ли возможностью самостоятельного вынесения решений, в том числе о сумме штрафов ? масштабы независимости в системе государственной власти ? Роль частных лиц : могут ли самостоятельно подавать заявления о нарушении антимонопольного законодательства могут ли требовать компенсации причиненного им ущерба ? 19

20 Проблема баланса ошибок I и II рода при при правоустановлении и правоприменении 20 Хороший закон – результат решения задачи минимизации издержек правоприменения при достижении заданного стандарта результата включая потери от ошибок I рода ( законная практика признается незаконной ) и II рода ( незаконная практика признаётся законной ) Какой тип ошибок хуже для эффективности антимонопольной политики ? Критерий оценки : достижимая предсказуемость применения ( участники рынка должны руководствоваться чем - то конкретным ) Известные заранее стандарты доказательства, которые являются обоснованными и способствуют достижению поставленной цели

21 Проблема противонаправленных эффектов практики Одни и те же действия могут ограничивать конкуренцию и одновременно повышать эффективность ценовая дискриминация со скидкой для лояльных покупателей договоры « исключительного дилерства » Лекция 1. Антимонопольная политика: цели и методы 21

22 Per se против rule of reason 22 Применение закона « по букве » (per se) означает, что практика признаётся незаконной вне зависимости от её возможных оправданий. Пример : сговор о ценах. Применение закона на основании « правила взвешенного подхода » (rule of reason) означает, что для признания практики незаконной необходимо доказать, что отрицательные последствия превосходят положительные. Пример : вертикальные ограничивающие контракты Внимание ! Признание практики незаконной per se не означает, что она не сопровождается ( не может сопровождаться ) положительными эффектами. Просто законодатель решил, что для общества в целом возникнет меньше издержек, если признать эту практику незаконной.

23 Следует ли « взвешенный подход » применять чаще ? 23 Применение взвешенного подхода далеко не всегда приносит выигрыши с точки зрения общества Картельное соглашение незаконно по букве Но не исключены выигрыши. Будем применять взвешенный подход ? Но в этом случае (1) издержки правоприменения резко возрастут (2) в первую очередь за счет издержек сопоставления выигрышей и потерь (3) участники рынка будут дезориентированы (« закон как дышло, куда повернул …») Поэтому лучше правильно разделить типы практики, незаконной по букве и трактуемой по правилу взвешенного подхода

24 Пример : дело против группы компаний « Евроцемент » (2005) 24 « Наряду с повышением цены на цемент до уровня монопольно высокой, деятельность Заявителя имела определенный положительный социально - экономический эффект. В частности, увеличились налоговые поступления в бюджет, повысилась инвестиционная привлекательность отрасли …» Однако монопольно высокая цена автоматически должна привести к монопольной прибыли к росту налогов на прибыль к повышению инвестиционной привлекательности ( цена фирмы = текущая ценность будущих cash-inflows)

25 3. Антимонопольное законодательство за рубежом и в России : краткий экскурс Антимонопольное законодательство Соединенных Штатов Америки Европейского Союза Российской Федерации Сопоставим Содержание законов и структуру законодательной базы Величину санкций Роль разных участников системы правоприменения Факультет социологии, 2011/2012 учебный год, курс по выбору

26 Антимонопольное законодательство США Закон Шермана (1890): Ст.1: « незаконны объединения … и тайные сговоры, ограничивающие торговлю между штатами » Ст.2: « уголовным преступлением является монополизация или попытка монополизации в любой сфере торговли » Закон Клейтона (1914): Правило трехкратного возмещения ущерба частных лиц Право на предварительный контроль слияний Запрет на ограничивающую конкуренцию ценовую дискриминацию, Факультет социологии, 2011/2012 учебный год, курс по выбору

27 Участники системы правоприменения В США исключительно высокая роль судов и частных истцов ( см. рисунок ) В Европе основное место занимает антимонопольный орган ( усилия привлекать частных лиц ) В РФ до 2006 г. частные лица не могли подавать антимонопольные иски ( только обращаться в антимонопольный орган ). Сейчас ситуация формально изменилась 27

28 Европейский Союз : договор о создании ЕС Статья 101: Горизонтальные и вертикальные соглашения Установление запретов на (1) фиксирование ( прямо или косвенно ) цен ; (2) ограничение или контроль производства, рынков, технического развития или инвестиций ; (3) раздел рынков и источников предложения, (4) применение различных условий к подобным трансакциям, ставящих торговых партнеров в невыгодное положение по сравнению с другими, (5) навязывание условий, не относящихся к предмету договора ( контракта ) 1 статья закона Шермана Групповые исключения для вертикальных и горизонтальных соглашений ) = 1 статья закона Шермана Статья 102: Злоупотребление доминирующим положением Установление запретов на (1) прямое или косвенное навязывание необоснованных цен покупки или продажи, а также других условий торговли, (2) ограничение производства, рынка или технического развития в ущерб потребителям, (3) применение различных условия для эквивалентных трансакций с торговыми партнерами, ставящее их в невыгодное положение, (4) навязывание условий, не имеющих отношения к предмету соглашения 2 статья закона Шермана Применяется в случае установления ( монопольно ) высоких цен, хищнического ценообразования, эксклюзивности заключения соглашений, отказа от поставок или связанных продаж =2 статья закона Шермана Факультет социологии, 2011/2012 учебный год, курс по выбору

29 Россия : закон « О защите конкуренции » (2006) Статья 1. Предмет и цели Статья 2. Антимонопольное законодательство РФ и иные нормативные акты Статья 3. Сфера применения закона Статья 4. Основные понятия Статья 5. Доминирующее положение Статья 6. Монопольно высокая цена товара Статья 7. Монопольно низкая цена товара Статья 8. Согласованные действия хозяйствующих субъектов Статья 9. Группа лиц ===================== Статья 10. Запрет на злоупотребление доминирующим положением Статья 11. Запрет на ограничивающие конкуренцию соглашения или согласованные действия Статья 12. Допустимость " вертикальных " соглашений Статья 13. Допустимость действий ( бездействия ), соглашений, согласованных действий, сделок, иных действий Статья 14. Запрет на недобросовестную конкуренцию Факультет социологии, 2011/2012 учебный год, курс по выбору

30 Россия : закон « О защите конкуренции » (2006)-2 Статья 15. Запрет на ограничивающие конкуренцию акты и действия [ органов исполнительной власти ] Статья 16. Запрет на ограничивающие конкуренцию соглашения или согласованные действия [ органов исполнительной власти ] ======================= Статья 17. Антимонопольные требования к торгам Статья 18. Особенности отбора финансовых организаций Статья 19. Государственная или муниципальная помощь Статья 20. Порядок предоставления государственной или муниципальной помощи Статья 21. Последствия нарушения требований закона при предоставлении и использовании государственной или муниципальной помощи Статьи Функции, полномочия, права и обязанности антимонопольного органа Факультет социологии, 2011/2012 учебный год, курс по выбору

31 Россия : закон « О защите конкуренции » (2006)-3 Статья 27. Создание и реорганизация коммерческих организаций Статья 28. Сделки с акциями ( долями ), имуществом коммерческих организаций Статья 29. Сделки с акциями ( долями ), активами финансовых организаций Статья 30. Сделки, иные действия Статья 31. Особенности государственного контроля за экономической концентрацией, осуществляемой группой лиц Статья 32. Лица, представляющие в антимонопольный орган ходатайства и уведомления Статья 33. Принятие антимонопольным органом решения по результатам рассмотрения ходатайства Статья 34. Последствия нарушения порядка получения предварительного согласия антимонопольного органа Статья 35. Государственный контроль за соглашениями Статья 36. Обязательность исполнения решений и предписаний антимонопольного органа Статья 37. Ответственность за нарушение антимонопольного законодательства Статья 39. Основания для возбуждения дела Статья Комиссия по рассмотрению дел, акты комиссии, права участников дела, рассмотрение заявлений и дел, отложение, прекращение рассмотрения дела, принятие решения, предписание, исполнение предписания, обжалование решений и предписаний Факультет социологии, 2011/2012 учебный год, курс по выбору

32 Санкции за нарушение антимонопольного законодательства США : За нарушение закона Шермана тюремное заключение до 1 года ( с до 10 лет ) и / или денежный штраф до 1 млн. долл ( с 2004 – до 100 млн. долл.) уголовная ответственность Взыскание убытков в трёхкратном размере ( по закону Клейтона ) гражданская ответственность Европейский Союз За нарушение закона ( до 10% оборота ) административная ответственность За невыполнение предписания антимонопольного органа ( до 1% оборота ) Россия : Кодекс об административных правонарушениях Злоупотребление доминированием : от 1/200 до 1/50 годовой выручки на данном рынке Соглашения : от 1/100 до 15/100 годовой выручки на данном рынке (*** Но не выше 4% годовой выручки компании ) С 2009 г. – не более 3% годовой выручки специализированной компании Гражданский кодекс Уголовный кодекс ( ст.178)* Важные изменения внесены в июле 2009 г. Факультет социологии, 2011/2012 учебный год, курс по выбору

33 Антимонопольные органы 33 США Министерство юстиции, Антимонопольный департамент, на 2006 год : 780 человек, 145 млн. долл. Федеральная торговая комиссия, на 2006 год : 1095 человек, 203 млн. долл. Европейский Союз Европейская комиссия по конкуренции, на 2006 год : 593 человека, 97 млн. евро Российская Федерация Федеральная антимонопольная служба, на 2006 год : 2200 человек (~ 1850 территориальные управления центральный аппарат ), 563 млн. рублей

34 « Если не мы, то кто же »: сферы ответственности ФАС 34 Сфера ответственности/ СтранаРоссия: Федеральная антимонопольная служба ЕС: Competition Commission European Union США: Federal Trade Commission & Antitrust Department, Ministry of Justice Ограничение конкуренции со стороны крупных продавцов +++ Ограничивающие конкуренцию соглашения +++ Предварительный контроль слияний +++ Ограничение конкуренции органами власти + Недобросовестная конкуренция ++ Государственные закупки + Государственная помощь + Защита прав потребителей + Законодательство о рекламе + Контроль инвестиций в стратегические предприятия Отраслевое регулирование ( энергетика и / или транспорт ) ++

35 35 Масштабы применения антимонопольных запретов в России

36 Подводя итог : 36 Неэффективность монополии должна быть ключом к оценке результатов применения конкурентной политики, но здесь возникает проблема вклада в « конечные результаты » множества факторов Цель применения антимонопольного законодательства – защитить конкуренцию, где она существует, а не создать конкуренцию там, где её нет Результативность применения антимонопольного законодательства зависит от масштабов ошибок I и II рода Чтобы снизить число ошибок, необходимы лучшие нормы и более тщательный анализ состояния конкуренции на рынке и поведения компаний