ДОКЛАД «Об итогах практики применения законодательства Российской Федерации о саморегулируемых организациях в отдельных сферах и отраслях экономической. - презентация

1 ДОКЛАД «Об итогах практики применения законодательства Российской Федерации о саморегулируемых организациях в отдельных сферах и отраслях экономической деятельности» Министерство экономического развития Российской Федерации

2 2 Министерство экономического развития Российской Федерации применение механизмов имущественной ответственности, в том числе, страхование членами СРО ответственности и иных связанных с выполнением работ и оказанием услуг рисков и формирование компенсационного фонда СРО как механизма коллективной субсидиарной ответственности членов такой организации; развитие механизмов стандартизации предпринимательской и профессиональной деятельности, возможность выбора и применения принципов регулирования, в наибольшей степени подходящих потребностям конкретных отраслей; организация сравнительно более оперативного и предметного контроля за деятельностью членов СРО; развитие механизмов работы с жалобами третьих лиц и внесудебного урегулирования споров в рамках СРО. Преимущества института СРО в сравнении с прямым государственным регулированием

3 3 Министерство экономического развития Российской Федерации Базовый нормативный правовой акт – Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» Общее состояние института саморегулирования в России Обязательное членство в СРО – форма предоставления специальной правоспособности, обязательное условие допуска на соответствующий рынок Добровольное членство в СРО 7 сфер, более 120 СРО (на конец 2009 г. численность добровольных СРО составляла лишь 27 организаций, т.е., за менее чем годовой период численность добровольных СРО выросла более чем в 4 раза) 10 сфер, более 500 СРО

4 4 Министерство экономического развития Российской Федерации Общее состояние института саморегулирования в России Сферы, в которых предусмотрено обязательное членство участников профессиональной или предпринимательской деятельности в СРО: Сферы, в которых специальными законам предусмотрена возможность создания СРО, но членство в таких организациях не является обязательным: деятельность арбитражных управляющих, аудиторская деятельность, кредитная кооперация, оценочная деятельность, деятельность ревизионных союзов сельскохозяйственных кооперативов архитектурно-строительное проектирование, строительство, деятельность в области энергетических обследований, теплоснабжение. инженерные изыскания профессиональная деятельность участников РЦБ, деятельность НПФ, кадастровая деятельность, рекламная деятельность, деятельность жилищных накопительных кооперативов, деятельность патентных поверенных, деятельность медиаторов.

5 555 Основные положительные моменты введения института саморегулирования Введение института саморегулирования способствовало «очищению» отдельных отраслей от недостаточно квалифицированных и недобросовестных участников, а также лиц, фактически не осуществлявших профессиональную или предпринимательскую деятельность, имевших при этом соответствующую лицензию.

6 6 Министерство экономического развития Российской Федерации Ключевые атрибутивные признаки СРО, на основании которых проводился мониторинг деятельности СРО разработка и применение стандартов и правил ведения деятельности; использование механизмов обеспечения имущественной ответственности СРО; осуществление СРО контроля за деятельностью своих членов; организация государственного контроля (надзора) за деятельностью СРО; внедрение механизмов работы с жалобами и внесудебного урегулирования споров; формирование национальных объединений (советов) для целей консолидации усилий по разработке отраслевых нормативных правовых актов (федеральных стандартов).

7 7 Анализ свидетельствует о недостаточно активном включении профессионального сообщества в процесс стандартизации деятельности в отдельных отраслях. Во всех отраслях, в которых в настоящее время существуют СРО с обязательным членством, а также ряде СРО с добровольным членством - существуют, по меньшей мере, отдельные СРО, подход к разработке стандартов которых является сугубо формальным: 1) нормы таких документов попросту дублируют положения федеральных законов и (или) федеральных (национальных) стандартов; 2) содержат лишь общие декларативные положения, не оказывающие существенного влияния на характер и принципы осуществления предпринимательской и профессиональной деятельности; 3) в качестве стандартов утверждаются документы, вообще никак не связанные с предметом и задачами стандартизации. Стандарты и правила

8 8 Обеспечение имущественной ответственности Важнейший элемент института саморегулирования, рассматриваемый в качестве одного из наиболее значимых достижений при переходе от лицензирования к механизмам саморегулирования Способы обеспечения имущественной ответственности Страхование ответственности Формирование компенсационных фондов Эффективность применения механизмов обеспечения имущественной ответственности на сегодняшний день не поддается однозначной оценке. Механизмы страхования ответственности в наибольшей степени развиты в сферах арбитражного управления и оценочной деятельности. Однако, требование к созданию компенсационных фондов является одним из препятствий на пути развития добровольного саморегулирования В рамках проведения мониторинга деятельности саморегулируемых организаций зафиксированы лишь единичные факты выплат из компенсационных фондов саморегулируемых организаций в отдельных отраслях.

9 9 Министерство экономического развития Российской Федерации Государственный контроль за СРО Переход к саморегулированию не означает полную свободу от государства обеспечивающего в рамках такой модели государственный контроль (надзор), но уже не за бесчисленным множеством субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности, а за ограниченным числом СРО. За редким исключением, функция по осуществлению государственного контроля (надзора) федеральных органов за деятельностью СРО реализуется большинством из них недостаточно эффективно. Проверки либо не осуществлялись вообще, либо проводились в отношении незначительного с точки зрения отрасли числа СРО.

10 10 Государственный контроль за СРО Проблемы, существенно ограничивающая возможности осуществления оперативного наблюдения за деятельностью СРО: отсутствие в законодательстве Российской Федерации детализированного перечня оснований для осуществления внеплановых проверок деятельности СРО; отсутствие единства подходов федеральных органов исполнительной власти к ведению реестров СРО, организации и осуществлению контрольных и надзорных процедур; государство, передавая СРО отдельные государственные полномочия и осуществляя государственный контроль (надзор) за исполнением ими предписанных законодательством требований, не может применять к должностным лицам СРО и отдельным участникам рынка необходимые санкции в случае нарушения ими требований действующего законодательства. Для создания единой модели института саморегулирования в Российской Федерации необходимо рассмотреть вопрос о передаче функций по осуществлению государственного контроля (надзора) за деятельностью СРО органам, отличным от федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в соответствующих сферах и отраслях экономической деятельности. В аудиторской деятельности функции по контролю (надзору) за деятельностью СРО аудиторов возложены на федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию аудиторской деятельности.

11 11 Министерство экономического развития Российской Федерации Контроль СРО за деятельностью своих членов Отказ от применения механизмов лицензирования с переходом на принципы саморегулирования предполагает передачу функций по осуществлению контроля за деятельностью участников рынка специально создаваемым контрольным органам (комиссиям) СРО. Эффективная реализация указанной функции является ключевым фактором с точки зрения обеспечения необходимого уровня безопасности производимых участниками отрасли товаров (оказываемых услуг и выполняемых работ) и поддержания добросовестности субъектов предпринимательской и профессиональной деятельности. Пробел: отсутствие закрепления на законодательном уровне ответственности для субъектов профессиональной деятельности

12 12 Министерство экономического развития Российской Федерации Работа СРО с жалобами и внесудебное урегулирование споров Пробелы: отсутствие четких процедур рассмотрения жалоб и компенсаций третьим лицам, пострадавшим от деятельности членов СРО; действующее отраслевое законодательство в области саморегулирования практически не содержит положений, регулирующих указанные вопросы. Одна из важнейших функций СРО, которая существенно упрощает процедуру компенсации вреда лицам, пострадавшим от недобросовестной деятельности хозяйствующих субъектов.

13 13 Национальные объединения (советы) СРО Функции: выработка согласованных решений по вопросам регулирования и определения направлений развития отраслей, представление и защита интересов отрасли перед федеральными органами исполнительной власти. Проблемы: национальные советы или объединения не всегда наделены возможностью участвовать в разработке проектов федеральных стандартов и иных регулирующих актов и не обеспечивают необходимого представительства СРО перед федеральными органами исполнительной власти; полномочия национальных объединений (советов) СРО по разработке федеральных стандартов на практике зачастую не реализуются, а в некоторых отраслях создание национальных объединений (советов) СРО при федеральных органах исполнительной власти.

14 14 Выводы и предложения 1. Существующий опыт в области развития института саморегулирования показывает, что нормы специальных законов зачастую столь специфичны, что входят в прямой конфликт с нормами общего закона, и в соответствии с иными законами СРО можно назвать структуру, не имеющую ничего общего с СРО, описанной в базовом модели в рамках Федерального закона «О саморегулируемых организациях». 2. Базовые принципы создания СРО, признания ее статуса государством, формирования внутренней структуры, а также непосредственно функционал СРО должны быть едины вне зависимости от отрасли, в которой существует СРО, кроме того при рассмотрении вопросов о создании СРО в новых отраслях и сферах экономической деятельности определиться с вопросами обеспечения конкуренции, чтобы были соблюдены права как крупных, так и мелких компаний. 3. Предусмотреть порядок рассмотрения досудебных споров между гражданами, третьими лицами, членами СРО, четко определив компетенции споров с помощью процедуры медиации и омбудсмена. 4. Поскольку членство в СРО является в т.ч. и условием допуска на рынок, необходимо учитывать наличие финансовых гарантий у членов СРО, а также наличие надзорного органа по контролю за их финансовой устойчивостью, но т.к. СРО создается, в основном, не для кредитно-финансовых организаций, то надзорного органа может и не быть. Поэтому, необходимо четко прописать права членов СРО при их проверках, чтобы не возникало конфликтов с антимонопольным законодательством.

15 15 Выводы и предложения разработать проект федерального закона, направленного на уточнение норм Федерального закона от 1 декабря 2007 г. 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» в части регламентации вопросов разработки стандартов, формирования и применения компенсационных фондов, осуществления контроля СРО за своими членами и контроля уполномоченных органов за деятельностью СРО, механизмов работы с жалобами и внесудебного урегулирования споров, формирования национальных объединений (советов) с распространением указанных норм на все сферы, в которых в настоящее время введен институт саморегулирования, а также установление исчерпывающего перечня особенностей, регламентация которых допустима в рамках иных федеральных законов; разработать проект федерального закона, предусматривающего внесение изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части уточнения субъектного состава должностных лиц СРО и субъектов профессиональной деятельности, подлежащих административным наказаниям за совершение административных правонарушений, состава правонарушений, а также санкций за их нарушения; Минэкономразвития России выработан системный подход к преодолению выявленных в ходе проведения мониторинга деятельности СРО проблем, большая часть из которых является общей для всей системы саморегулирования вне зависимости от отраслевой принадлежности отдельных СРО. В связи с чем необходимо осуществить следующий комплекс мер:

16 16 Выводы и предложения Необходимо продолжить работу по урегулированию в рамках специальных законов специфических отраслевых вопросов, прямо или косвенно затрагивающих сферу саморегулирования. разработать проект закона, предусматривающий внесение изменений в федеральные законы, регулирующие вопросы создания СРО в отдельных отраслях, с целью приведения их в соответствие базовому закону о СРО с учетом обоснованных особенностей и установлением необходимых переходных периодов исходя из существующих различий действующих моделей; в целях выработки дальнейших мер по совершенствованию института СРО провести мониторинг деятельности СРО в отдельных сферах и отраслях экономики в 2011 г.

17 17 Саморегулируемые организации строительного комплекса 1. Двухуровневая система наделения правоспособностью и многопрофильные СРО, объединяющие субъектов предпринимательской деятельности без учета «отраслевой» принадлежности, видов деятельности или специализации. Возможность осуществлять деятельность в области инженерных изысканий, подготовки проектной документации и строительства приобретается не по факту вступления в СРО, а после прохождения дополнительной административной процедуры – получения свидетельства о допуске к выполнению определенных видов работ. 2. Отсутствие возможности стандартизации деятельности на уровне СРО, связанное с вхождением в состав таких организаций хозяйствующих субъектов, выполняющих различающиеся по составу и содержанию и сопряженные с несопоставимыми уровнями рисков виды работ. Разработка единых требований, обеспечивающих необходимый уровень безопасности, к различным видам работ технически невозможна, разработка отдельных стандартов для каждого из видов или групп видов работ крайне обременительна для отдельно взятой СРО – как правило, отсутствуют необходимые для этого материальные и экспертные ресурсы. 3. Недостаточное урегулирование вопросов обеспечения имущественной ответственности, связанное с объединением в составе СРО субъектов, выполняющих работы с несопоставимыми уровнями рисков, при условии внесения ими равных взносов в компенсационный фонд СРО. Возможность взыскания средств компенсационного фонда по обязательствам самой СРО, а не только ее членов, в связи с тем, что не используется принцип раздельного управления средствам фонда. Отсутствие минимальных требований по страхованию ответственности.

18 18 Саморегулируемые организации строительного комплекса 4. Отсутствие должного контроля СРО за деятельностью своих членов. Проверки проводятся на предмет соответствия формальным признакам, необходимым для членства в СРО и получения допуска к соответствующим видам работ, де-факто сводясь к изучению определенного набора документов, инспектированию помещений и штата сотрудников. Требования по осуществлению контроля за деятельностью членов СРО фактически отсутствуют. 5. Фактическое отсутствие государственного контроля (надзора) за СРО. В отношении более чем 400 СРО за 2010 г. проведено 9 проверок, большинство из которых являлись внеплановыми. Требования к СРО, установленные Градостроительным кодексом, фактически сводятся наличию у такой организации определенного набора документов, на основании которых проверяющим органом едва ли может быть установлено, что СРО эффективно или неэффективно осуществляет возложенные на нее функции. Таким образом, все задачи, поставленные в рамках перехода от государственного лицензирования к механизмам саморегулирования в строительном комплексе, остаются в той или иной степени нерешенными, наличие ряда пробелов в законодательстве и отсутствие должного контроля на всех уровнях создает предпосылки для злоупотреблений, аналогичных имевшим место в рамках системы государственного лицензирования.