Таможенный союз в рамках СНГ Customs Union in the CIS Константин Михалопулос и Дэвид Г. Тарр Всемирный банк Constantine Michalopoulos and David G. Tarr. - презентация

1 Таможенный союз в рамках СНГ Customs Union in the CIS Константин Михалопулос и Дэвид Г. Тарр Всемирный банк Constantine Michalopoulos and David G. Tarr The World Bank * Авторы выражают здесь свое личное мнение, которое может не совпадать с позициями Всемирного банка или его Исполнительных директоров The views expressed are those of the authors and do not necessarily reflect those of the World Bank or its Executive Directors. Материал подготовлен для учебного курса Института Всемирного банка «Торговая политика и вступление в ВТО в целях развития России и СНГ» марта 2006 г., Москва, Россия Prepared for the World Bank Institute Course in Moscow, Russia Trade Policy and WTO Accession for Development in Russia and the CIS March, 2006

2 Пребывание в зоне свободной торговли или участие в таможенном союзе не всегда означает, что страна перешла к рекомендованному нами режиму свободной или открытой торговли. Такие системы называются «зонами преференциальной торговли», поскольку они сокращают протекционизм по отношению к одним торговым партнерам, но при этом исключают других торговых партнеров. Такой торговый режим неблагоприятен для исключенных партнеров (дискриминирует их), и это может нанести ущерб стране, участвующей в преференциальном торговом режиме. Participating in a free trade area or customs union does not necessarily mean that the country has moved toward a free and open trade regime that we recommend. These arrangements are called "preferential trade areas" because they lower protection against some trade partners but exclude other trade partners. The excluded partners are not favored (discriminated against) by the trade regime and this can hurt the country participating in the preferential trade regime.

3 Полученный после Второй мировой войны опыт организации зон преференциальной торговли в развивающихся странах оказался неудачным. Post World War II experience with preferential trade areas in the developing world has been discouraging. Самым наглядным примером является общий рынок стран Центральной Америки: в торговле преобладало «отклонение торговли». The Central American common market is the best example: trade diversion dominated the trade.

4 Эти страны развивали новые малоэффективные отрасли промышленности и продавали друг другу дорогостоящую продукцию, которую они не могли продать другим покупателям. В конечном итоге, эти отрасли промышленности развалились, поскольку правительства отказались выделять иностранную валюту на закупку дорогих товаров. They developed new inefficient industries and sold high priced products to each other that they could not sell elsewhere. Eventually these industries collapsed as the governments refused to allocate foreign exchange for high price goods.

5 Урок: если только соглашения о преференциальной торговле не заключены в рамках какого-либо крупного блока, предусматривающего высокий уровень внутренней конкуренции, они опасны, поскольку могут давать партнерам стимулы к реализации продукции малоэффективных отраслей промышленности и даже к развитию малоэффективных отраслей промышленности. Lesson: unless aligning with a large bloc with much internal competition, preferential trade agreements are dangerous because they can encourage partners to sell products from inefficient industries and even develop inefficient industries.

6 Однако проблемы, связанные с системами преференциальной торговли, можно обойти с помощью низких внешних тарифов. Таким образом, при участии в системе преференциальной торговли лучше снизить тарифы для третьих сторон в качестве меры предосторожности. But low external tariffs can avoid problems with preferential trade arrangements. So best to lower tariffs against third parties to be safe when participating in preferential trade arrangements. В приложении к настоящему материалу приведена модель, с помощью которой этот вопрос можно рассмотреть в более широкой перспективе. We have a model in the appendix to the paper that should help to put this in perspective.

7 В рамках нашего анализа мы делим страны на три группы: 1. Неучаствующие страны, чей торговый режим предусматривает меньший тарифный протекционизм, чем в рамках Таможенного союза (например, Армения и Кыргызстан); 2. Неучаствующие страны, где тарифный протекционизм сильнее, чем в рамках Таможенного союза; 3. Россия, Беларусь и Казахстан: участники Таможенного союза. We decompose the analysis into three types of countries : 1. Non-members who have a trade regime with lower tariff protection than the customs union, e.g., Armenia and the Kyrgyz republic; 2. Non-member countries who have tariff protection that is more protectionist than the customs union; 3. Russia, Belarus and Kazakhstan: the customs union members.

8 Стратегические выводы Policy Conclusions 1.Для стран, которые не входят в состав Таможенного союза и при этом имеют более либеральные торговые режимы: Вступление в существующий Таможенный союз России, Беларуси и Казахстана без изменения внешних тарифов Таможенного союза обошлось бы такому участнику СНГ очень дорого. Изменение внешних тарифов Таможенного союза и их замена низкими и единообразными тарифами могли бы привести к резкому сокращению издержек вступления в Таможенный союз. С точки зрения торговой политики, оптимальным экономическим решением является вступление в ВТО с низкими и единообразными тарифами. 1. For countries outside the Customs Union with a more liberal trade regime: Joining the existing Customs Union of Russia, Belarus and Kazakstan for such a CIS member assuming no change in the external tariff of the Customs Union would be costly. If the Customs Union external tariff were to be modified and replaced with a low and uniform tariff, the costs of joining would be dramatically reduced. Joining the WTO with a low and uniform tariff is the first best policy choice for trade policy.

9 Обоснование Rationale Когда маленькая страна вводит высокие тарифы, она наносит вред самой себе и ухудшает перспективы собственного роста. Вступление в Таможенный союз, где действуют более высокие тарифы, было бы еще менее эффективным и более дорогостоящим решением, чем простое повышение тарифов для всех остальных стран без каких-либо исключений для государств-партнеров, в силу следующих причин. When a small country imposes high tariffs it hurts itself and its prospects for growth. Joining a Customs Union with higher tariffs will be even more inefficient and costly than simply raising tariffs to the rest of the world without exempting partner countries from the tariff for the following reasons.

10 Почему? Why? Структура тарифов действующего Таможенного союза весьма разнообразна и защищает отдельные виды продукции обрабатывающей промышленности, которые производятся на территории Таможенного союза. Вполне возможно, что в стране с более либеральным торговым режимом потребителям, покупающим товары, импортируемые из стран-партнеров, придется покупать их по более высоким ценам, если эти товары пользуются высокой степенью защиты в рамках тарифной системы Таможенного союза, поскольку поставщики стран-партнеров могут поднять цены под «тарифным зонтиком» преференциального протекционистского режима. The tariff structure of the present Customs Union is diverse and protects selected manufacturing products produced within the Customs Union. It is likely that consumers in the country with the more liberal trade regime would pay higher prices for imports from partner countries on these products that are highly protected under the Customs Union tariff structure because partner country suppliers can raise prices under the tariff umbrella of preferential protection. …../

11 Однако издержки такого рода могли бы резко сократиться, если бы Таможенный союз снизил свой внешние тарифы и, прежде всего, сделал бы их более единообразными, тем самым отказавшись от дискриминации товаров производителей тех стран, которые сейчас не входят в Таможенный союз. These kinds of costs would be greatly reduced, however, if the Customs Union were to lower its external tariff and especially to make it more uniform, thereby not discriminating against the products of the producers outside the presently constituted Customs Union.

12 Маловероятно, что потенциальные участники Таможенного союза получат более свободный доступ к рынкам Таможенного союза. Поскольку у стран СНГ уже есть Соглашения о свободной торговле с нынешними участниками Таможенного союза, то у них и сейчас есть бестарифный доступ к этим рынкам (т.е. экспортеры стран СНГ, не являющихся участниками Таможенного союза, не получат никакой дополнительной выгоды от реализации своей продукции на этих рынках). Potential members of the Customs Union are not likely to obtain improved access to the markets of the Customs Union. Since the CIS countries already have a Free Trade Agreement with the present members of the Customs Union, they already have tariff free access to these markets (i.e., there is no gain to the exporters of the CIS countries that are not members of the Customs Union on their sales in these markets).

13 Разнообразные современные технологии, имеющие решающее значение для небольшой страны с переходной экономикой, станут менее доступны в результате вступления в Таможенный союз, поскольку торговля многими видами промежуточной продукции будет переориентирована на участников Таможенного союза в ущерб связям с западными поставщиками. Access to diverse and modern technologies, which is crucial to a small transition economy, would be impaired by the Customs Union, since trade in many intermediate products would be diverted toward Customs Union members and away from Western suppliers.

14 Действующий таможенный режим, скорее всего, затруднит и затормозит процесс вступления во Всемирную торговую организацию, поскольку в рамках Таможенного союза страна утратит суверенное право устанавливать собственный торговый режим. An effective customs will will likely complicate and delay the accession to the World Trade Organization, since the country loses sovereignty over its trade regime as part of a Customs Union.

15 2.Для стран, которые не входят в состав Таможенного союза и при этом имеют более протекционистские торговые режимы: С точки зрения торговой политики, оптимальным решением также было бы вступление в ВТО с низкими и единообразными тарифами. Вступление в Таможенный союз при сохранении нынешней структуры внешних тарифов Таможенного союза имеет свои плюсы и минусы, однако минусов, скорее всего, будет больше. Изменение внешних тарифов Таможенного союза и их замена низкими и более единообразными тарифами могли бы привести к резкому сокращению издержек вступления в Таможенный союз. 2. For countries outside the Customs Union with a more protectionist trade regime: Joining the WTO with low and uniform tariff bindings would also be the first best choice in trade policy. Joining the Customs Union with the present external tariff structure of the Customs Union has both advantages and disadvantages, but the disadvantages are likely to dominate. If the external tariff of the Customs Union is modified to become low and more uniform, the costs of joining the Customs Union will be dramatically reduced.

16 Обоснование Rationale Для стран, где уровень тарифов, в среднем, выше, чем в рамках Таможенного союза (ТС), результаты вступления в ТС не столь однозначны. С одной стороны, снижение среднего уровня внешних тарифов окажет положительное воздействие на уровень благосостояния страны, поскольку это приведет к «созданию торговли» в результате увеличения объема импорта за счет поставщиков из остальных стран мира (поставщики из стран-партнеров уже имеют бестарифный доступ, благодаря ССТ, т.ч. партнеры по СНГ, вряд ли, создадут дополнительную торговлю). For countries with a higher average external tariff than that of the Customs Union (CU), the results of joining the CU are more ambiguous. On the one hand, there will be a welfare gain if the external tariff is lowered on average because there will be some trade creation from additional imports from rest of the world suppliers (partner country suppliers already have tariff free access due to the FTA so no additional trade creation is likely from CIS partners).

17 С другой стороны, тарифы в рамках ТС не единообразны, а скорее поддерживают производство продукции, которая выпускается на территории ТС. В случае перехода на тарифы ТС структура тарифов изменится таким образом, что она будет поддерживать производителей из стран ТС, т.е. для продукции, которая сейчас производится в странах ТС, скорее всего, будут высокие тарифы, а для продукции, которая производится на территории нового участника, будут низкие тарифы. On the other hand, the tariff of the CU is not uniform; rather it tends to favor production of those products produced in the CU. Substitution of the CU tariff will shift the tariff structure so that it favors the producers of the CU, i.e., tariffs will likely be high on the products presently produced in the CU and low on the products produced in the new country joining. …../

18 Это позволит производителям из стран-партнеров устанавливать более высокие цены под прикрытием более высоких тарифов, действующих для производителей третьих стран, что, скорее всего, приведет к существенному снижению благосостояния. Изменение тарифов Таможенного союза в сторону снижения среднего уровня тарифов и введение более единообразных тарифных ставок могли бы привести к резкому сокращению этих издержек. This will allow partner country producers to charge higher prices under the protection of higher tariffs on third country producers, a significant welfare loss that is likely to dominate. These costs would be dramatically reduced if the tariff of the Customs Union were to be modified so that it is on average lower and more uniform.

19 В этих обстоятельствах у страны есть возможность снизить тарифы для третьих стран без вступления в ТС. Этот вариант обеспечивает выгоды от «создания торговли» без угрозы «отклонения торговли» в результате необходимости уплаты более высоких цен малоэффективным поставщикам из стран-партнеров. Более того, это облегчит вступление в ВТО и получение доступа к технологиям, импортируемым из остальных стран мира. Это оптимальное решение. A choice available to a country in this circumstance is to lower its tariff on third countries, without joining the CU. This option offers the gains from the trade creation, without the losses of the trade diversion from having to pay higher prices to inefficient partner country suppliers. Moreover, it would facilitate joining the WTO and more easily allow access to imported technologies from the rest of the world. This is the first best choice.

20 3. Для стран, которые сейчас являются участницами Таможенного союза: Оптимальным решением также является вступление в ВТО с низкими и единообразными тарифами. Эти страны получат краткосрочные выгоды от участия в Таможенном союзе, однако в долгосрочной перспективе участие в Таможенном союзе может затормозить их рост и помешать импорту необходимых западных технологий. 3. For countries presently members of the Customs Union: Joining the WTO with a low and uniform tariff is again the first best choice. These countries will experience short run gains from the Customs Union, but the Customs Union may retard their long run growth and impede the import of needed Western technologies.

21 Обоснование Rationale Поскольку действующая структура тарифов поддерживает производителей России, Казахстана и Беларуси, то после присоединения к Таможенному союзу новых участников производители этих стран получат краткосрочные выгоды в виде увеличения прибыли и экспорта в результате того, что на рынках новых стран-партнеров их продукция будет пользоваться дополнительной защитой по сравнению с импортом из остальных стран мира. Поскольку издержки защиты отечественных производителей частично лягут на плечи потребителей в странах-партнерах, эта стратегия на первых порах привлекательна для тех стран, чьи производители получат такую защиту. Однако она, вряд ли, окажется устойчивой в долгосрочной перспективе, т.к. страны, оплачивающие эти издержки, либо выйдут из Таможенного союза, либо не смогут применять общие внешние тарифы. Since the present tariff structure tends to favor production in Russia, Kazakstan and Belarus, then as more countries join the Customs Union, in the short run producers in these countries will gain additional profits and exports from the additional protection they receive against rest of world imports in the new partner country markets. Since the costs of protecting home producers will be borne in part by consumers in partner countries, the strategy has an initial appeal in the countries whose producers receive the protection. However, it is not likely to be sustainable in the long run as the countries bearing the costs will withdraw or fail to implement the common external tariff.

22 Более того, эти краткосрочные выгоды маскируют долгосрочные издержки того, что торговля будет оставаться закрытой для остального мира. Это означает, что даже СНГ в целом не достаточно велико для того, чтобы заменить мировую конкуренцию. Таким образом, стратегия расширения системы защиты отечественных производителей за счет создания Таможенного союза нескольких стран СНГ, на самом деле, является политикой импортозамещения, в основу которой положена защита несколько более крупного рынка. Такая стратегия неоднократно терпела неудачи и дискредитировала себя в самых разных странах мира. Moreover, these short run gains mask long-term costs of not opening up trade to the rest of the world. That is, even the entire CIS is not collectively large enough to substitute for world competition. Thus, a strategy of widening the protection of domestic producers through a Customs Union of a set of the CIS countries, is really an import substitution policy based on protection of a slightly larger marketa strategy that has repeatedly failed and is now widely discredited.

23 Большинство стран СНГ признают необходимость участия в международной конкуренции и достижения конкурентоспособности на мировых рынках. Международная конкуренция приведет к переориентации производства, но при этом даст возможность импортировать крайне необходимые новые технологии. Таможенный союз стран СНГ сохраняет старую структуру производства в странах-участницах, чьи производители пользуются защитой, и тем самым тормозит реструктуризацию, необходимую для формирования открытой экономики. Most CIS countries recognize their need to open up to international competition and to be competitive on world markets. International competition will induce a reorientation of production, but will allow them to import badly needed new technologies. The Customs Union in the CIS serves to preserve the old structure of production in the countries whose producers are protected, and thereby retards the necessary adjustment toward an open economy.

24 4.Выгоды и издержки, связанные со вступлением в Таможенный союз, зависят от того, насколько уровень и состав защитных мер в каждом потенциальном государстве-участнике сопоставимы с внешними тарифами Таможенного союза. Если потенциальные новые участники смогут повлиять на эти внешние тарифы за счет снижения общего уровня и изменения структуры тарифов, так, чтобы они отражали их собственные интересы как производителей и потенциальных экспортеров, то тогда у них появятся более радужные перспективы получения выгод от вступления в ТС. 4.The benefits and costs derived from joining the customs union depend on the level and composition of protection in each prospective member relative to the customs union external tariff. If the potential new members are able to influence the external tariff by lowering the overall level and modifying its structure so that it reflects their own interests as producers and potential exporters then they could improve the prospects of obtaining some benefits from joining the CU. …../

25 В реальной жизни небольшие страны, имеющие небольшие рынки, практически не могут повлиять на общую протекционистскую структуру таможенных союзов, т.ч. общий уровень и структура тарифов (притом, что они отражают определенные компромиссы между интересами производителей разных стран), как правило, отвечают интересам самых крупных и промышленно развитых участников. Вот почему небольшие страны практически всегда добиваются гораздо более значительных результатов, устанавливая низкие и единообразные протекционистские тарифы вне рамок таможенных союзов. In practice, smaller countries, with smaller markets, have found it difficult to affect the overall protective structure of a customs union, and the overall tariff level and structure while reflecting some compromises among the producing interests in various countries, tends to reflect primarily the interest of the largest and more industrially advanced members. This is why it is almost always the case that small countries are much better off in establishing low and uniform protection, outside a customs union framework.

26 Преобразование зоны свободной торговли в таможенный союз с высокими общими внешними тарифами Converting a Free Trade Area to a Customs Union with a High Common External Tariff