Комиссия по транспорту и транспортной инфраструктуре Заседание Подкомиссии по авиационным перевозкам Комиссии по транспорту и транспортной инфраструктуре. - презентация

1 Комиссия по транспорту и транспортной инфраструктуре Заседание Подкомиссии по авиационным перевозкам Комиссии по транспорту и транспортной инфраструктуре РСПП 19 февраля 2013 года Доклад на тему: Текущие проблемы нормативного правового регулирования деятельности по перевозке пассажиров и грузов с использованием воздушного транспорта Докладчик: Потапов А. П. ведущий юрисконсульт ЗАО «Группа компаний С 7» Заседание Подкомиссии по авиационным перевозкам19 февраля 2013

2 Комиссия по транспорту и транспортной инфраструктуре Текущие проблемы нормативного правового регулирования деятельности по перевозки пассажиров и грузов с использованием воздушного транспорта Заседание Подкомиссии по авиационным перевозкам19 февраля Действующие нормы Воздушного кодекса РФ, федерального законодательства, требующие фактического уточнения a.Уточнение возможности изменения условий, расторжения договора перевозки (ст ВК РФ). b.Невозвратные тарифы (ст. 108 ВК РФ). c.Избежание двойного страхования ответственности перевозчика, уточнение определения перевозки (ст. 117 ВК РФ, 67-ФЗ). 2.Вопросы, связанные с федеральным бюджетом, НДС в сфере ГА a.Предоставление перевозчикам права на применение ставки НДС 0% в отношении доходов, получаемых от собственной перевозки на ВВЛ (внутренних воздушных перевозках) и/или от перевозки, реализуемой маркетинговым партнером в рамках «соглашений о совместной эксплуатации авиалиний» (code-share) и «соглашений о признании бланков перевозочной документации» (interline). b.Возмещение перевозчикам расходов в связи с предоставлением льгот для отдельных категорий пассажиров, если такая обязанность установлена Воздушным Кодексом РФ, из средств федерального бюджета. 3.Системные проблемы нормативного правового регулирования отрасли a.Существование как случаев дублирования компетенции, так и, напротив, пробелов, в компетенции федеральных органов исполнительной власти в области гражданской авиации. b.Неоднозначность требований о резервировании воздушных судов при осуществлении деятельности по перевозке пассажиров. 1

3 Комиссия по транспорту и транспортной инфраструктуре 1.Действующие нормы Воздушного кодекса РФ, федерального законодательства, требующие фактического уточнения Заседание Подкомиссии по авиационным перевозкам19 февраля 2013 a.Уточнение возможности изменения условий, расторжения договора перевозки (ст ВК РФ). Отсутствие возможности изменять условия заключённого с пассажиром договора перевозки накладывает на перевозчика как субъекта предпринимательской деятельности необоснованно высокие обязательства: -невозможность расторгнуть/изменить условия договора перевозки даже в случае объективных причин метеорологического, техногенного, иного характера, очевидно лежащих вне разумного влияния перевозчика; как следствие – перевозчик обязан за свой счёт обеспечить пассажиров необходимыми условиями, наравне с ситуацией, например, когда в задержке рейса виноват перевозчик; -невозможность расторгнуть/изменить условия договора перевозки в случаях обусловленными особенностями экономической ситуации, даже с соблюдением интересов пассажира; как следствие – перевозчик обязан перевезти даже одного пассажира, если на рейс продан только один билет – у перевозчика отсутствует возможность в одностороннем порядке изменить условия заключённого договора, даже с соблюдением интересов пассажира – предложение иных вариантов перевозки, заблаговременная отмена рейса с уведомлением пассажира и пр. b.Невозвратные тарифы (ст. 108 ВК РФ). Отечественные перевозчики лишены в настоящий момент возможности использовать сложившийся мировой опыт в данном вопросе – исключительно все тарифы в настоящее время носят т.н. «возвратный» характер, что накладывает на перевозчика дополнительные расходы, а пассажиры, в свою очередь, лишаются возможности приобрести билет по более низкому тарифу. 2

4 Комиссия по транспорту и транспортной инфраструктуре 1.Действующие нормы Воздушного кодекса РФ, федерального законодательства, требующие фактического уточнения Заседание Подкомиссии по авиационным перевозкам19 февраля 2013 c.Избежание двойного страхования ответственности перевозчика, уточнение определения перевозки (с. 117 ВК РФ, 67-ФЗ). Федеральный закон «Об обязательном страховании гражданской ответственности перевозчика за причинение вреда жизни, здоровью, имуществу пассажиров и о порядке возмещения такого вреда, причиненного при перевозках пассажиров метрополитеном» (67-ФЗ), вступивший в силу с 01 января 2013 года обязывает всех перевозчиков страховать ответственность за причинение вреда жизни, здоровью, имуществу пассажиров. Неоднозначность формулировок закона, например, части 2 пункта 5 может создать ситуацию, когда перевозчика, имеющего добровольный договор страхования указанной ответственности, соответствующий требованиям указанного закона, тем не менее, возможно обязать повторно страховать свою ответственность уже в рамках обязательного договора. Разъяснение Минтранса РФ, предоставленное в конце прошлого года в адрес АЭВТ по данному вопросу не снимает окончательно указанные риски. Минусы для перевозчиков: -тарифы устанавливаются правительством – отсутствуют (за исключением «вилки тарифов», опять-таки устанавливаемой правительством) механизмы рыночного регулирования тарифов. Текущие тарифы выше рыночных в разы; -отсутствуют альтернативные пути определения порядка формирования тарифов – исключительно по количеству перевозимых пассажиров, возможности страхования ответственности по количеству мест в ВС у перевозчиков нет. Ст. 117 ВК определяет момент перевозки как: «включающий в себя период с момента прохождения пассажиром воздушного судна предполетного досмотра для посадки на воздушное судно и до момента, когда пассажир воздушного судна под наблюдением уполномоченных лиц перевозчика покинул аэродром» - что необоснованно перекладывает ответственность за причинение вреда пассажиру с аэропорта на перевозчка. 3

5 Комиссия по транспорту и транспортной инфраструктуре 1.Действующие нормы Воздушного кодекса РФ, федерального законодательства, требующие фактического уточнения. Заседание Подкомиссии по авиационным перевозкам19 февраля 2013 Решение a.внесение соответствующих изменений в текст ст ВК РФ, позволяющих изменять условия договора перевозки, расторгать договор перевозки с соблюдением интересов сторон такой сделки; b.внесение соответствующих изменений в текст ст. 108 ВК РФ, вводящих понятие «невозвратного тарифа» и предоставляющих перевозчикам право использования таких тарифов в своей деятельности; c.внесение соответствующих изменений в текст 67-ФЗ, ст. 117 ВК, в целях снятия с перевозчиков излишней ответственности и рисков обязанности двойного страхования в рамках страхования ответственности перевозчика за причинение вреда жизни, здоровью, имуществу пассажиров. 4

6 Комиссия по транспорту и транспортной инфраструктуре 2.Вопросы, связанные с федеральным бюджетом, НДС в сфере ГА Заседание Подкомиссии по авиационным перевозкам19 февраля 2013 a.Предоставление перевозчикам права на применение ставки НДС 0%. Проблемным вопросом правоприменительной практики в области применения ставки НДС 0% к доходам перевозчиков, получаемым ими от перевозки на МВЛ (международных воздушных линиях), является установление правовой природы «соглашений о совместной эксплуатации авиалиний» (code-share) и «соглашений о признании бланков перевозочной документации» (interline). Причиной чего является отсутствие в действующем авиационном и налоговом законодательстве формальных определений таких видов договоров, которые на практике широко распространены во взаимоотношениях между перевозчиками в отрасли гражданской авиации. Действующий Воздушный Кодекс РФ определяет исключительно договор фрахтования воздушного судна (воздушный чартер) как специальный вид договора, который может быть заключен перевозчиком с третьим лицом (не пассажиром) в рамках реализации перевозки на собственном воздушном судне (ст.104 ВК РФ). Действующий Налоговый Кодекс РФ (в контексте существующей судебной практики и практики налоговых органов РФ) допускает применение ставки НДС 0% исключительно к доходам перевозчика, получаемым им от собственной перевозки на МВЛ, и не содержит никаких специальных правил в отношении применения НДС к каким-либо специальным видам договоров, используемым в отрасли – фрахт (воздушный чартер), код-шер или интерлайн. Приведенные обстоятельства порождают спорные толкования судебными и налоговыми органами «соглашений о совместной эксплуатации авиалиний» (code-share) как частной формы договора фрахта (воздушного чартера), что ведет к отказу перевозчику в применении ставки НДС 0% к доходам, полученным им от реализации перевозки на МВЛ на рейсах партнеров-операторов по таким договорам. 5

7 Комиссия по транспорту и транспортной инфраструктуре 2.Вопросы, связанные с федеральным бюджетом, НДС в сфере ГА Заседание Подкомиссии по авиационным перевозкам19 февраля 2013 b.Возмещение перевозчикам расходов в связи с предоставлением льгот для отдельных категорий пассажиров, если такая обязанность установлена Воздушным Кодексом РФ, из средств федерального бюджета. Действующие нормативные правовые акты (например, ст. 106 ВК, п. 106 ФАП 82) обязывают предоставлять льготы отдельным категориям пассажиров, не предусматривая при этом порядок возмещения расходов, которые несут перевозчики. Часть 5 ст. 790 ГК РФ гласит «В случаях, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа, понесенные в связи с этим расходы возмещаются транспортной организацией за счет средств соответствующего бюджета». Конституционный Суд в своём постановлении от 20 декабря 2011 г. N 29-П постановил, что нормы, содержащиеся в п. 3. ст. 106 ВК не противоречат Конституции РФ, однако отдельно указал на отсутствие в существующей системе норм права регулирующих порядок такого возмещения и, как следствие необходимость внесения необходимых изменений в действующее правовое регулирование. Необходимые изменения к настоящему моменту не подготовлены ни органами исполнительной, ни органами законодательной власти РФ. пример: «Детские» льготы. Согласно ст. 106 ВК, п. 106 ФАП 82 авиакомпании обязаны предоставлять льготы при перевозке детей, однако, несмотря на положения ст. 790 ГК РФ, авиакомпаниям не возмещают указанные расходы, в связи с отсутствием нормативного правового регулирования порядка возмещения. Расходы авиакомпаний на предоставление указанных льгот составляют сотни миллионов рублей ежегодно. 6

8 Комиссия по транспорту и транспортной инфраструктуре 2.Вопросы, связанные с федеральным бюджетом, НДС в сфере ГА Заседание Подкомиссии по авиационным перевозкам19 февраля 2013 Решение a.Включение в ВК РФ отдельной статьи, определяющей «соглашений о совместной эксплуатации авиалиний» (code-share) и «соглашений о признании бланков перевозочной документации» (interline) как специальных видов договоров по реализации перевозки наравне с договором фрахта (воздушного чартера), и включение в ст. 164 НК РФ отдельного основания применения ставки НДС 0% к доходам перевозчика, полученным им от реализации перевозки на МВЛ на собственных рейсах партнеров-операторов по таким договорам. b.Создание нормативной правовой базы для получения возмещения перевозчиками расходов, связанных с предоставлением льгот, установленных законом или иными правовыми актами. 7

9 Комиссия по транспорту и транспортной инфраструктуре 3.Системные проблемы нормативного правового регулирования отрасли Заседание Подкомиссии по авиационным перевозкам19 февраля 2013 a.Существование как случаев дублирования компетенции, так и, напротив, пробелов, в компетенции федеральных органов исполнительной власти в области гражданской авиации. Действующая структура органов в области гражданской авиации: Минтранс РФ; Федеральное агентство воздушного транспорта (Росавиация); находится в ведении Минтранса РФ, руководствуется в своей деятельности, в том числе, актами Минтранса РФ Федеральная служба по надзору в сфере транспорта (Ространснадзор); находится в ведении Минтранса РФ, руководствуется в своей деятельности, в том числе, актами Минтранса РФ Межгосударственный авиационный комитет (МАК); не относится к системе органов исполнительной власти РФ, но которому Правительством РФ последовательно в 1994, 1995 и 1997 г.г. переданы полномочия и ответственность федерального органа исполнительной власти в области расследования авиационных происшествий на территории Российской Федерации, сертификации воздушных судов и их компонентов, международных и категорированных аэродромов, производства авиационной техники и организаций, разрабатывающих авиационную технику, аккредитации сертификационных организаций (центров). Неоднозначность функций и полномочий органов исполнительной власти, передача части функций и полномочий органов исполнительной власти Межгосударственному Авиационному Комитету, не входящему в структуру органов исполнительной власти РФ, делает невозможным нормальное функционирование системы органов государственной власти в рамках обеспечения контрольных, надзорных и обеспечительных функций в сфере гражданской авиации РФ. «В настоящий момент происходит дублирование функций по техническому обслуживанию и ремонту воздушных судов. Росавиация проводит сертификацию этой деятельности, а Ространснадзор её лицензирует.» В. Окулов 8

10 Комиссия по транспорту и транспортной инфраструктуре 3.Системные проблемы нормативного правового регулирования отрасли Заседание Подкомиссии по авиационным перевозкам19 февраля 2013 a.Существование как как случаев дублирования компетенции, так и, напротив, пробелов, в компетенции федеральных органов исполнительной власти в области гражданской авиации. Возможное решение сложившейся ситуации: сформировать на базе Росавиации единый и полномочный федеральный орган исполнительной власти в области гражданской авиации, придав ему: представительские функции от имени РФ в области гражданской авиации; функции по выработке государственной политики в области гражданской авиации и разработке нормативных актов в рамках реализации таковой; сертификационные и лицензионные функции в области гражданской авиации, а также - функции по проведению необходимых для этого плановых проверок, и функции по проведению профилактической работы в области безопасности полетов (расследование авиационных инцидентов). Консолидировать на базе отдельного органа исполнительной власти (Ространснадзор (?)) функции по организации и проведению расследований авиационных происшествий, анализу результатов таких расследований и выработке соответствующих рекомендаций в адрес федерального органа исполнительной власти в области гражданской авиации и иных субъектов авиационно-транспортной отрасли, подчинив его непосредственно Правительству РФ или Президенту РФ. 9

11 Комиссия по транспорту и транспортной инфраструктуре 3.Системные проблемы нормативного правового регулирования отрасли Заседание Подкомиссии по авиационным перевозкам19 февраля 2013 b.Неоднозначность требований о резервировании воздушных судов при осуществлении деятельности по перевозке пассажиров. Проблемным вопросом правоприменительной практики является установление факта соблюдения лицензиатом требования о резервировании воздушных судов при осуществлении деятельности по перевозкам пассажиров. Причиной чего является отсутствие в действующем законодательстве формально определенных критериев, позволяющих установить данный факт. Положение о лицензировании деятельности по перевозкам воздушным транспортом пассажиров и перевозкам воздушным транспортом грузов (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя), утв. Постановлением Правительства РФ от обязывает перевозчика иметь парк ВС в количестве, достаточном (с учетом резервирования) для выполнения перевозок воздушным транспортом пассажиров в соответствии с формируемым лицензиатом расписанием. Понимание достаточности, в данном случае, субъективно, и не подлежит объективной проверке судебными органами в рамках административного производства. Не решают данный вопрос и положения Сертификационных требований, утв. Приказом Минтранса России от , устанавливающие требования к минимальному составу парка ВС, в зависимости от пассажировместимости, поскольку данный критерий не может быть применен при оценке достаточности парка для выполнения полетов в объеме, определяемом расписанием. Приведенные обстоятельства порождают судебные толкования «достаточности», крайние проявления которых сводятся к оценке любой задержки, в любом аэропорту при отсутствии резервного ВС и метеоусловиях, позволяющих взлет, в качестве виновного действия (бездействия) перевозчика, нарушающего лицензионные требования. 10

12 Комиссия по транспорту и транспортной инфраструктуре 3.Системные проблемы нормативного правового регулирования отрасли Заседание Подкомиссии по авиационным перевозкам19 февраля 2013 Решение a.Наделение существующих органов исполнительной власти в сфере ГА чёткими и ясными функциями и полномочиями. Создание работоспособной системы нормативных правовых актов в сфере регулирования, включая контрольные и надзорные функции, в сфере ГА РФ. Лишение МАК функций исполнительных органов власти РФ, с передачей таких функций существующим, либо специально созданным для осуществления таких функций органам исполнительной власти. b.Формализация критериев соблюдения лицензионного требования о резервировании ВС в действующей системе нормативных правовых актов. При этом, допустимо установление любых критериев, поддающихся количественному определению, что позволит установить соответствующий факт. До внесения изменений в нормативные правовые акты, при рассмотрении данной категории дел, возможно апеллировать к разъяснениям лицензирующего органа (при их наличии), что позволит формировать (корректировать) соответствующую правоприменительную и судебную практику, которая к настоящему времени достаточно тенденциозна. 11

13 Комиссия по транспорту и транспортной инфраструктуре Заседание Подкомиссии по авиационным перевозкам19 февраля 2013 Спасибо за внимание