ГУ - ВШЭ Москва, 15.12.2005 Оценка обоснованности включения/исключения отдельных видов надзора в сферу действия 134-ФЗ («О защите прав предпринимателей») - презентация

1 ГУ - ВШЭ Москва, Оценка обоснованности включения/исключения отдельных видов надзора в сферу действия 134-ФЗ («О защите прав предпринимателей») Александр Беляев (Институт статистических исследований и экономики знания ГУ-ВШЭ)

2 1. Усилия МЭРТа по снижению бремени на предпринимателей (на примере Закона 134-ФЗ) 2. Обзор причин блокады 3. Методика как инструмент преодоления блокады Содержание

3 Усилия МЭРТ - Минэкономразвития предпринимает попытки улучшить положение предпринимателей, в первую очередь путем законотворчества - Одно из направлений: ФЗ 134 «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» - Механизм ФЗ 134: защита предпринимателей путем введения ряда процессуальных ограничений при осуществлении государственного надзора

4 Блокада реформирования Усилия МЭРТ (ФЗ 134) наталкиваются на неприятие и блокаду со стороны органов надзора: Причины: - Изъятие административной ренты - Институциональные причины – иррациональность системы «Необходимо судить авторов и лоббистов Закона 134 –Ф3 как врагов народа» (из интервью с сотрудником территориального органа надзора)

5 Закон устанавливает: -Допустимую периодичность плановых проверок: 1 раз в 2 года -Для малых предприятий: первую допустимую проверку через 3 год Регулирование периодичности В случае грубого нарушения технологии и/или правил безопасности предприятие спокойно функционирует в течение 3 лет, а затем его фактические владельцы перерегистрируют его под другим названием. Именно с использованием закона 134 ведется хищническое уничтожение лесов и других естественных ресурсов. Леса вырубаются с нарушением всех экологических норм, но к моменту первой проверки фирма, арендовавшая участок, уже не существует. Органы надзора:

6 Закон запрещает использовать информацию, полученную в ходе внеплановой проверки для плановой проверки. Территориальное управление Ростехнадзора по Вологодской области: «Некоторые предприниматели, эксплуатирующие котельные и другие энергоемкие объекты (цеха, торговые центры) используют данное положение следующим образом. На момент плановой проверки они приводят свои объекты в соответствие со всеми требованиями правил безопасности и заключают договора с фирмами по эксплуатации объектов. После проведения плановой проверки эти договора расторгаются, поскольку за обслуживание приходится платить деньги. В результате эти объекты остаются без квалифицированного обслуживания и многие из них представляют непосредственную опасность для здоровья и жизни людей (например, рынки и котельные в жилых массивах), а также с точки зрения экологической и техногенной обстановки в целом». Внеплановые проверки

7 Закон запрещает практику проверки однородных товаров (услуг) Сотрудники Роспотребнадзора: - выступили категорически против ограничений на проведение проверок в отношении субъектов рынка, использующих однородные товары (работы, услуги). «В отношении полиграфической продукции, одежды и даже строительных материалов (в последнем случае – не всегда) такое ограничение вполне обосновано. Но в отношении продовольственных товаров, и особенно мясо-молочной и кондитерской продукции, оно неприемлемо. Магазины и частные кафе и рестораны, как правило, получают продукты из ограниченного круга источников (с оптовых баз или у мелких частных поставщиков). Если на какой-то точке питания отравились или заразились дизентерией или сальмонеллезом определенное количество человек, то, скорее всего, некачественный продукт поступил и на другие точки питания, и в другие магазины». Проверки однородных товаров

8 Закон ограничивает практику комплексных проверок. Роспотребнадзор: нарушения на многих неблагополучных объектах носят именно комплексный характер. Поэтому там необходимо проводить комплексные проверки «В Вологде был гостиничный комплекс, который приватизировали, а площади новые хозяева стали сдавать в аренду различным предприятиям (мелкое производство, увеселительные заведения, точки питания). Всем было очевидно, что здание находится в аварийном состоянии, однако официального повода для проверок не было, пока не отравился один из посетителей кафе. … В процессе проверки выяснилось, что в аварийном состоянии находятся все элементы данного строения. Плохо работает канализация, в аварийном состоянии находятся электрические цепи, само здание имеет трещины, все проходы завалены коробками и ящиками и перекрыты. Проверка СЭС привела к приостановке деятельности данной точки, дело передано в суд. Но в отношении хозяев всего здания и владельцев других предприятий, арендующих у них площади, нет юридических оснований не только для приостановки деятельности, но и для внеплановой проверки». Комплексные проверки

9 Состояние государственных органов надзора постепенно ухудшается в течение последних нескольких лет в связи с: 1) Резким сокращением числа сотрудников контролирующих органов в статусе инспектора, увеличением нагрузки на каждого инспектора. 2) постоянными реорганизациями надзорных органов - отсюда уход наиболее опытных и квалифицированных специалистов. 3) Углублением разделения труда внутри надзорных органов на фоне резкого сокращения численности инспекторов. 4) дублированием контрольно-надзорных функций со стороны органов внутренних дел. Общее состояние органов государственного надзора

10 Методика оценки обоснованности изъятия видов надзора

11 С учетом информационной блокады – нельзя полагаться только на обратную связь от органов надзора – необходимы объективные инструменты. Был получен заказ на оценку обоснованности внесения / исключения тех или иных видов надзора из сферы действия ФЗ 134. Проблема: лоббирование при включении / исключение видов надзора Практическая задача (МЭРТ): необходимо включить неадекватно исключенные виды в ФЗ 134 на основе понятной методики

12 При разработке методики были наложены следующие практические ограничения: - Простота - Применимость сотрудниками министерства - Отсутствие необходимости проведения отдельных НИОКР при применении методики Ограничения

13 Модель действия ФЗ 134 Государство Предприниматели Общество ФЗ 134

14 ПредпринимателиГосударствоГосударственные органы надзора Общество Позитивные эффекты- Снижение издержек проведения проверок - Снижение коррупционного давления - Снижение издержек судебного обжалования - Институциональное развитие: создание новых рабочих мест, развитие инфраструктуры, снижение цен (стоимости услуг) Негативные эффекты- Снижение поступлений в бюджет - Рост расходов бюджета на исполнение функций надзора; невозможность исполнения надзорных функций - Конфликты с исполнением норм международных соглашений - Снижение эффективности исполнения надзорных функций вплоть до невозможности реализации надзорной функции - Снижение уровня безопасности Влияние ФЗ 134 по группам

15 C учетом практических ограничений предлагается принять: - распространение действия Закона на конкретный вид надзора по умолчанию дает выгоды при неувеличении издержек. Для большинства видов надзора данный тезис будет являться верным, так как Закон регламентирует лишь наиболее очевидные процессуальные требования Методика выявляет виды надзора, распространение действия Закона на которые может создать: - Риски возникновения неустранимых препятствий для исполнения надзорной функции - Риски возникновения неприемлемых последствий для государства либо общества Допущения разработки методики

16 Методика должна выявлять следующие ситуации в части исследуемого надзора: 1) Возникновение препятствий в исполнения надзорной функции, в том числе невозможности исполнения надзорной функции 2) Возникновение роста расходов бюджета на исполнение надзорной функции, в том числе вплоть до невозможности финансирования исполнения надзорной функции 3) Возникновение рисков недоимок в бюджет (для фискальных видов надзора) 4) Возникновение коллизий с национальными либо международными нормами 5) Возникновение рисков нарушения общественной безопасности, техногенных катастроф, эпидемий и т.д. Направления выявления рисков

17 Закон 134 ФЗ ограничивает действия госорганов при проведении надзора по следующим направлениям: - Запрет на проведение проверки вне компетенции - Требования по выполнению проверки в течение установленного срока - Ограничение максимальной продолжительности проверки 2 месяцами - Запрет на взимание платы за проведение надзорных мероприятий - Запрет на зачисление сборов от проведения надзора в бюджет надзорного органа - Требование издания распоряжения по установленной форме о проведении проверки - Ограничение лиц, допущенных к проведению надзора, лицами, указанными в мотивированном постановлении о проверке - Ограничение частоты плановых проверок (2 года) - Ограничение мотивов проведение внеплановых проверок - Исключение анонимных сообщений и числа допустимых мотивов проведения внеплановых проверок - Ограничение масштабов проверок в СРО - Требование по присутствию предпринимателя (представителя) при проверке - Запрет на изъятие проб, не входящих в предмет проверки - Запрет на изъятие оригиналов документов Ограничение ФЗ 134, оказывающие влияние на риски

18 А) Возникновение угроз обществен ной, экологичес кой, техническо й и другой безопаснос ти Б) Снижение эффек тивно сти испол нения надзо рных функ ций В) Коллизии с действу ющими национа льными либо междуна родными нормами Г) Рост расходов бюджета на исполне ние функций надзора Д) Снижение поступле ний в бюджет Запрет на проведение проверки вне компетенции Требования по выполнению проверки в течение установленного срока Ограничение максимальной продолжительно сти проверки 2 месяцами Матрица выявления негативных влияний ФЗ 134

19 Негативный эффектОценка серьезнос ти А) Возникновение угрозы общественной, экологической, техногенной и другой безопасности Ограничение внеплановых проверок неанонимной внешней жалобой лишает инспекторов возможности оперативного контроля проведения утилизации опасных веществ, жидкостей, что может вести к локальной экологической катастрофе. Б) Снижение эффективности исполнения надзорных функций Запрет на использование фактов, выявленных в ходе внеплановых проверок при планировании плановых не позволяет эффективно контролировать исполнение предписаний Матрица оценки серьезности негативных влияний ФЗ 134

20 При осуществлении оценки эксперты руководствуются шкалой оценок от 0 до 5, где: 0 означает, что по мнению эксперта данный эффект не будет проявляться в реальности 1 означает минимальное негативное влияние 5 означает максимальное негативное влияние Шкала оценки серьезности негативных влияний ФЗ 134

21 Выставленные экспертами баллы суммируются простой арифметической суммой, далее считает процент набранных баллов от числа возможных В случае, если в совокупности эксперты выставили 50% и более баллов, то считается, что надзор не может быть включен в сферу действия Закона 134 ФЗ. В ином случае включение Закона в сферу действия 134 ФЗ является целесообразным с учетом приемлемых последствий. Методика: Итоговые выводы